第三节 研究范围和核心概念界定

一 研究范围

本书以美国地方政府为研究范围，并将其回购公共服务作为重点研究对象，旨在通过对美国地方政府回购公共服务问题的考察与分析，探讨30多年全球民营化发展规律。之所以选择美国地方政府作为研究范围，主要出于以下考虑。

首先，选择美国是因为作为世界大国和民营化改革积极倡导者，美国的民营化改革具有典型性意义。[98]而国际城市管理协会对美国地方政府公共服务提供长期持续的完整调查为我们的研究提供了较为充足的资料和数据。国际城市管理协会调查始于1982年，此后每五年调查一次。该调查在时间的持续性和内容的广泛性为我们考察美国地方政府公共服务提供的发展变化提供了完整数据。

其次，政府回购公共服务在美国表现得最为明显，美国地方政府公共服务由公共提供到民营化，再到收回民营化服务的动态发展过程为我们提供了当代公共管理改革尤其是民营化发展的完整图景，比较全面地反映了民营化试验的发展趋势和未来走向。美国地方政府的民营化试验为我们提供了一个难得的、系统的研究一个新机制诞生和发展的机会。

再次，之所以选择地方政府作为研究范围，主要是因为：第一，变革首先都发生在地方。[99]在欧美，地方政府被视为民主政治训练的场所、公民道德和意识培养的基地、切合公民需求的公共产品和服务提供者、中央政府集权倾向的制衡者之一。[100]在美国，虽然各地区、各层级地方政府组织形式互不相同，但无论地方政府组织方式如何，在提供关键服务方面都扮演着重要的角色。[101]而地方政府一直是美国自主治理试验中不可分割的一部分。[102]民营化改革也是如此，众多的地方政府为美国民营化试验提供了广阔的平台和空间。第二，现有的大部分研究都集中在地方政府，这为我们做进一步研究提供了便利。也许是由于地方政府的相关资料更容易获得的原因，目前有关美国民营化的研究大都集中在地方层次的政府，而对回购服务问题的研究更是停留在地方政府层面。[103]

最后，地方政府民营化的发展变化更能体现基层政府管理者和民众对公共服务提供方式务实的选择，而主要不是出于政治因素的考虑。在美国，经历了十多年的民营化试验之后，地方政府管理者和民众走出了对民营化的迷信心理，对民营化的态度变得更为理性与务实。所以，“当民营化在国家和州的层次上主要表现为一项政治工程的同时，在地方层次，城市管理者已经意识到了需要在效率及其对市场管理与公民满意度造成的挑战之间做出平衡”。[104]

二 核心概念界定

（一）地方政府

本书所说地方政府是指除联邦与州之外的所有政府形式。

在西方文献中，地方政府与“地方主管机构”、“地方委员会”、“市政当局”交替使用，有时被简单地称为“次级中央政府机构”。除极少数外，当今世界绝大部分国家都在国内设有不同层级和不同类型的地方政府，以保证国家行政管理的稳定性、有序性和效能性。[105]地方政府已成为国家结构形式的重要组成部分，但是，由于国体和国家结构形式的不同，各国对地方政府的理解也不尽相同，在联邦制国家联邦制下的成员国或州（邦）政府作为中间政府，而地方政府则指成员政府下的分支机构。

在美国，州不是地方政府，不是由联邦划分的次级行政单位，而是组成联邦的单位或成员政府。而州以下县、自治市、乡、镇、市镇、村镇以及各种特别地域性政府才是地方政府。美国的地方政府是一个构成要素和内部关系都非常复杂并且很难界定的结构。[106]美国公民要解决的一个基本挑战性问题就是，需要思考地方政府的本质，思考地方治理体系和如何重组、改革或调整以应付变化着的迫切需求。[107]美国是一个有许多政府的国家：除联邦政府和50个州政府之外，还有87849个地方政府，其中县政府16506个，市政府13522个，镇政府3034个，学校特别区政府19431个，特别区政府35356个。[108]需要指出的是，在美国的这些众多的地方政府中，所有形式、所有层次政府之间都没有行政隶属关系，各级政府原则自主治理。这种根植于美国复杂的地方政府体系中的自治原则，集中表现为政府采取什么样的组织形式、治理模式、管辖范围等都是辖区内公民自主选择的结果。[109]

与其他很多国家相比，美国地方政府自治观念更加深入人心，美国地方居民在地方事务上具有较高参与水平。[110]在《论美国的民主》一书中，托克维尔将美国的地方政府看作是“传播民主的学校”。地方自治制度为美国民主奠定了基础，它教会人民如何利用自己的能力达成他们共同的福利，而同时又保持他们自身的自由。[111]地方事务“最终的决定权是由公民在参与各种代表不同利益团体的集体事务中行使的”[112]，即托克维尔所认为的“主权在民”。或许正是因为这种更高程度的地方自治和民众参与，而使美国地方政府服务提供模式的选择更具灵活性：它使地方政府可以更为灵活地尝试包括合同外包在内的各种替代性公共服务提供方式，而在实施这些方式过程中，一旦发现问题，或对其感到不满意的时候，又可以灵活地将其终止而改用其他方式，如将不满意的外包服务收回，而重新由政府自己提供。

（二）公共服务

政府存在的价值在于为公众提供服务。这种服务即公共服务。公共服务就是为国民提供公共产品的服务。公共产品又分为核心公共产品和混合公共产品两大类，核心公共产品（如国防、外交、国家机关管理、国家安全等），由政府提供和生产；混合公共产品（如基础设施、市政公用设施、城市规划、社会福利、公共教育、环境保护、消防救灾等），可以由私人部门和非政府组织参与提供。因此，公共服务通常是指政府满足社会公共需要、提供公共产品的服务行为的总称。[113]公共产品和公共服务是指为整个社会共同消费的产品和服务，其提供者主要是政府。正因为如此，理论界通常将公共产品和公共服务连用，称为公共产品与服务。本书中的“公共服务”，也是基于这样的认识。

（三）民营化与逆民营化

长期以来，“民营化”这一术语已经变得很混乱了。在各种相关文献中，学者们从多种不同角度和方式对民营化进行界定。如英国著名学者亚当·斯密研究院创始人皮里（Madsen Pirie）在《肢解国家：民营化的理论与实践》一书中就对22种民营化定义做了区分。[114]民营化大师萨瓦斯在其新著《城市民营化：成功、失败与教训》一书中，也从九个方面对民营化概念做了分析，并最终将其总结为“民营化是缩减政府作用与加大私营组织作用以满足民众的需求的行为”。[115]罗兰等认为，民营化是国有企业向私有企业转制。[116]OECD所做的民营化定义更为宽泛，认为民营化指的是将政府或国家资产、公司的所有权、控制权及经营运作等转移到私人投资者手中。[117]日本学者远山嘉博则从狭义、广义和最广义三个方面分析了民营化的内容。他指出：狭义的民营化应是解除国有化或私有化，也就是所有权的私营化；广义的民营化则不仅仅限于所有权的转移，而且将其扩大到市场加入的自由化，引入竞争、解除管制等概念；而最广义的民营化则是指将包括医疗、卫生或教育等原本由政府提供服务的全部或者部分让渡给民间来参与。[118]

本书不想对此做出更多论述，我们更愿意采用一些学者从广义而非狭义上对民营化所做的界定。[119]从狭义上看，民营化是指将公共服务部门完全售卖给私营组织。[120]这是政府的退出行为，其运用会随着政府资产存量的减少而式微。这一定义更加适合欧洲国家，因为欧洲国家的民营化更主要的是出售国有资产。

而广义的民营化通常不缩减政府职能范围，而是通过政治过程而认定政府具有最终供给或监管责任的物品或服务，同政府签订合同的市场和社会单位生产，以替代政府的直接提供。与狭义民营化相比，广义民营化让渡的是生产而非供给或监管责任，其目的在于更好地提供服务。[121]广义民营化更加适合美国的情况。因为在美国，由于国有资产非常有限，“民营化”已经成为与其核心内容—合同外包—通用术语，二者在不同环境中都是正确的。[122]在美国，除少量的特许经营、凭单、补贴和志愿服务之外，合同外包占民营化所有服务提供的80%以上[123]，以出售企业为主要形式的民营化在美国政府很少出现（部分原因在于美国政府的企业规模很小）[124]，而不像英国等欧洲国家那样存在大量售卖国有资产或公共企业的情况，合同外包是最常用的民营化方式。[125]自20世纪80年代实施民营化改革以来，时间越是往后，这种情况越是明显。因而在美国，无论是在学术界还是在实践中，合同外包常与民营化等同起来。[126]民营化与合同外包往往相互混用，并不做特别区分。

本书所说的民营化，也是广义的民营化概念，主要是指公共服务提供由政府或其他公共部门向私营部门运动的过程，即图1-1中公共服务提供由公共部门向私营部门运动的过程。而公共服务提供由私营部门返回公共部门的过程。或者说，公共服务提供由私营部门向公共部门运动的过程，即为逆民营化。[127]

长期以来，主流民营化研究者关注的是公共服务提供由公共部门向私营部门运动的过程，而忽略了实施民营化服务之后，如果政府对私营部门的提供不满意将会发生的事情。其中很有可能发生的是回购服务，即将以前民营化的服务收回，重新由政府自己提供。也就是说，当代公共服务提供是一个在公共与私营部门之间来回运动的动态过程，而不仅仅是通往市场的单行过程（见图1-1）。只不过在一定时期内各自所占比例会有所不同，二者是一种此消彼长的关系。从西方国家30多年的历史看，20世纪八九十年代中期，公共服务提供由公共部门向私营部门运动是主要趋势，而20世纪90年代后期以来，公共服务提供由私营部门重新返回到公共部门的趋势逐步凸显。从民营化到逆民营化已经成为公共服务提供的新取向。学界将公共服务提供由私营部门返回到公共部门的过程称为逆民营化。这一过程是本书试图探讨的核心问题。

公共服务的民营化又被称为公共服务的市场化。我们认为，公共服务的市场化与民营化在内涵上是基本一致的，“就是指打破政府垄断公共服务供给的局面，引入私营部门、第三部门等力量和资源，通过竞争等市场机制来促进公共服务供给的多元化、多中心局面，增强企业、社会组织、社区以及家庭等多元主体在公共服务供给中的参与和影响。一方面增加公共服务供给的多样性和多层次性，改进所供给的公共服务与市场的需求和偏好之间的默契性；另一方面通过多元主体的竞争等互动机制提高公共服务供给的效率，从而更好地满足公众对公共服务的需求”。[128]但本书主要使用“公共服务民营化”一词，为了表达方便与简洁，本书通常将这一概念略称为“民营化”。

（四）购买服务与回购服务

为了表达简洁，本书将“政府购买公共服务”简称为“政府购买服务”或“购买服务”。其更为直观的说法是“公共服务外部购买”。[129]与通常所说的“公共服务合同外包”的含义基本一致。即政府通过与私营部门组织（包括营利的和非营利的）签订合同的形式提供公共服务的民营化方式。与资产售卖不同，政府购买服务通常不缩减政府职能的范围，而是通过政治过程认定政府具有最终供给责任的服务，由政府从市场和社会组织购买，而非通过政府雇员提供。该过程中，政府让渡的是生产过程，而承担了服务购买者、委托人和监管人的角色。[130]

与政府购买服务相反的概念是政府回购服务，或称收回外包、撤包，是相对于政府回购服务而言，指的是政府将以前向外部购买的服务收回，或中止外包合同而重新由政府提供的服务供给方式[131]，或称内部化服务提供。[132]本书赞同美国康奈尔大学贺菲茨和华纳将政府回购服务视为一种服务生产方式的观点，政府回购服务同政府购买服务与政府间合作等服务提供方式一样，共同构成公共服务提供的多样化替代性方式。这种以回购服务为主要形式的民营化逆向发展现象被学术界称为逆民营化。它是相对于民营化而言的，即图1-1中公共服务由私营部门向公共部门运动的过程。在美国情境中，“民营化”与“合同外包”在不同场合可以混用，同样，“逆民营化”与“回购服务”也经常混用。为了表达的需要，本书还将其与“收回外包”“撤包”“内部化”（服务）与“民营化的逆向发展”交替使用。

（五）公共服务的提供与生产

本书在论述美国地方政府回购服务问题过程中，以区分公共服务（包括公共产品和服务）的提供（或称“供给”）与生产[133]为逻辑基础。区分公共服务提供与生产可以追溯到公共财政学家理查德·A.马斯格雷夫1959年对公共需求的供应和公共需求的提供所做的区分。1961年，奥斯特罗姆夫妇对这种概念上的区分做了进一步延伸，他们明确指出，服务提供或安排与服务提供之间的区别是明显且十分重要的，二者需要加以区分。[134]服务提供（service provision或service delivery）是指政府通过征税和支出决策，决定适当类型的服务及其供给水平并安排生产和监督生产，是一系列集体选择行为的总称，是地方政府必须承担的一系列职责和义务。服务生产则是如何将一系列的输入资源转化为产品和服务的技术过程。即将投入转换为产出。他们认为，公共服务的提供者，并不必然是服务的生产者。“一个地方性的提供单位能够组织自己的提供单位，必然建立一个地方政府机构，但它也能够从额外的提供者那里购买服务，或者加入其他提供单位所组织的共同服务的安排中去”。[135]显然，公共服务的提供者并不等于生产者。另外，提供者和生产者可以是同一个单位或机构，也可以是不同单位或机构。特定公共产品或公共服务到底应该由谁来生产。换言之，公共物品或者公共服务的提供者或生产者是否应当分离，取决于分离与否的核算成本。[136]

同文森特·奥斯特罗姆等将提供良好的公共产品和服务视为地方政府的主要职责一样，本书也持这一观点，认为提供公共服务是政府的天然职责。服务生产则是如何将一系列的输入资源转换为产品和服务的技术过程，即将投入转换为产出。传统和常见的提供方式是由政府自己的官员和雇员来从事。地方政府既是供应单位，也是生产单位。这种方式通常称为直接生产或内部生产。[137]

图1-2较为完整地表达了这一关系。公共服务提供与生产概念的区分成为当代公共经济的理论基础，也成为本书的重要理论框架。这种区分，有助于促进政府内部分工——选举官员承担服务提供方面的职责，而公务员或雇员则主要和服务提供方面相联系。更为重要的意义还在于，启发人们超越传统的单一提供模式，寻求多样化的服务提供方式。

本书在对美国地方政府回购服务问题的研究中，也是以区分公共服务提供和生产作为逻辑起点。但是，为了表达的方便，在对这一概念的使用上，本书除少数特别之处外，通常还是用“服务提供”而不是“服务生产”，因为无论是在美国还是在中国语境中，前者都更加常用。