第三节 地方政府民营化的平缓发展

一 公共部门服务提供的持续发展和民营化的有限增长

从30多年来民营化发展数据来看，美国地方政府民营化的发展速度并非人们想象得那么快，它所显示出来的是一种比较平缓的发展态势，公共部门提供服务一直在各种可替代服务提供方式中占主导地位和绝对优势。

ICMA对美国地方政府民营化的调查显示了民营化这种平缓的发展态势，即使在20世纪80年代大规模实施民营化改革以来，美国地方政府直接提供的服务一直占据最重要地位，长期在60%左右徘徊（见图2-1）。其中，1982年大约占57%,1992年大约占54%,1997年大约占50%，2002年大约占59%,2007年大约占52%（见图2-2）。[46]这一数据显示，公共部门提供服务的比重不仅没有大幅度下降；相反，还一直处于持续发展的状态。而1997年之后，公共部门提供的比重还开始上升，其中，2002年公共部门提供的比重超过1982年，占所有服务提供方式的近60%。另外，1982年美国地方政府民营化（即公共服务完全外包，外包对象包括私营部门、非营利部门及其他地方政府，即政府间合作）占所有服务的34%，而1992年、1997年的这一比重分别是28%和33%。而且增长是不稳定的，同1992年相比，1997年民营化比重还有所下降，仅为28%。2002年其比重更是急剧下降，仅为18%（见图2-1）。[47]因此，虽然2007年的比重上升快，达到30%，但总体来看，1997年之前，美国公共服务合同外包比重有限增长，而1997年之后，合同外包比重呈下降趋势。因此，1997年被学者称为美国民营化发展的“分水岭”。合同外包在1997年达到顶峰后，如今混合提供和公共部门提供比例增加。这与国际民营化的发展情况基本吻合。图2-2清晰地显示了美国1982—2012年间美国地方政府民营化的平缓发展态势。该图为直观起见，只描绘了对营利性民营化，即外包对象为营利组织的合同外包。

美国地方政府民营化与国际民营化发展趋势总体保持一致。国际民营化的发展高峰期也是20世纪90年代。1999年之后，民营化的发展速度普遍下降，甚至出现了急剧下降的态势。学者博尔托洛蒂（Bernardo Bortolotti）等在《民营化的挑战》一书中，通过对全球民营化发展的系统研究表明，20世纪90年代，大规模的民营化发展周期已经结束了，在1999年达到高峰（1770亿美元）之后，全球民营化的年均收入迅速下降46%,2001年其价值仅有440亿美元。2002—2003年数据也表明了这一逆向发展态势（见图2-3）。该数字返回到了20世纪80年代后期的水平（当时撒切尔夫人将英国的公共服务民营化发展推向了顶峰，但其他国家还处于观望状态）。而如今，民营化似乎已经穷途末路了，欧洲尤其如此。[48]他们还以英国、欧洲大陆、拉丁美洲、中东和北非、亚洲与大洋洲为单元对不同地区的民营化做了分析。结果显示，虽然世界各地民营化发展程度与采用方法并不完全一致，但其结果在总体上均与这一趋势相吻合，经历了20世纪90年代的发展高峰之后，世界各地民营化发展均呈下降趋势。[49]

图2-2与图2-3所显示的民营化发展态势并不完全一致，图2-2显示出20世纪90年代美国民营化发展态势要比图2-3所显示的世界民营化发展平缓很多。这是因为，图2-3中的民营化包含所有形式的民营化，而图2-2中的民营化仅仅只是公共服务民营化，而且是营利性的民营化。如果除去出售国有企业等其他民营化形式，图2-3民营化的发展态势会平缓得多。

二 公共服务民营化增长缓慢的原因

如何解释美国地方政府公共部门提供的持续发展和民营化发展所显示出的这种平缓态势？为什么政府的传统服务提供一直在各种服务提供方式中占主导地位？过去的理论提供了两种可能答案：政府失败或准市场失败。政府失败可以解释为什么民营化在可能适合的时候也并未发生。一些研究还表明，公共服务的传统提供方式之所以能够持续，是因为公务员反对民营化[50]，但近期研究的结果似乎很难支持这一观点。

理论上看，民营化试图通过将服务的提供从服务生产中分离的方式解决政府失败，这样可能为公民/消费者提供更多的选择。当地方政府将服务外包时，政府仍然保持对财政和服务提供负责，但是，服务的生产由私人公司或非营利组织来完成。这些合同并不总是在真正的竞争性市场中形成的，从而形成了不正确的服务条款，成本的节省通常是以牺牲服务质量为代价，或者损害了公共价值。

地方政府则运用多种战略以使这些问题最小化。它们会对不同的服务领域采用不同比重的合同外包，对同一服务领域则运用公私混合提供方式，或者将以前已经外包了的服务重新收回。运用这一形式多样的重组战略[51]，可以解释为什么总体上民营化的增长速度并不快，因为民营化只不过是地方政府管理者所采用的多种策略之一。

最近的一些研究认为，公共服务供给方式的重组在公共部门和私营部门之间作出非黑即白选择的传统观点提出了挑战，并在理论与经验上为理解地方政府重组行为的复杂性提供了基础。[52]另外，已有研究显示，意识形态未能决定服务提供的方式。而且，如其他研究表明的那样，地方政府变得越来越务实，务实的地方政府采用多种方案，它们已经意识到，为了经济效率、服务质量和对社区价值负责，需要加强市场建设[53]，而不只是民营化。

民营化运动源自对关于服务提供的政治选择能与服务提供的实际机制相分离的认识。[54]民营化被用于是解决政府失败问题的方法之一。政府对服务提供的垄断、官僚制无视公民需求与公共官员预算最大化，都是民营化支持者声称可以解决政府失败的重要理由。[55]公共部门参与和市场管制的收益都可以通过运用合同将提供从生产中分离的准市场来实现。

不可避免的是，合同和准市场也会造成自身的失败。学者劳瑞提出了三类准市场失败：市场信息失败、偏好错误和偏好替代。[56]一类市场信息失败是由缺乏竞争造成的，这是因为能够实际提供多种公共服务的供应商通常很有限。如果民营化只是以私人垄断代替公共垄断，那么，签订合同之后，成本节省就可能消失。另一类市场信息失败是由于在合同条款和监督中缺乏信息和高额的交易成本所造成的。合同条款与监督困难会使服务提供未能符合公众偏好。而当公民的偏好与政府提供的集体偏好不一致时，就会造成第三类市场失败“公民消费者”可能按照种族或收入，而不是效率或公平选择服务，政府提供者如果提供前一种服务，往往会增加公民选择的机会。

（一）民营化的低增长与政府失败的关系

理论上说，造成政府无效率、官僚化少回应、政府垄断服务提供以及委托—代理等问题也会使政府不愿意实施民营化。然而，已有研究和ICMA调查数据难以支持该观点。[57]

第一，人们更加信任由政府而不是私营企业提供服务。总体而言，人们对将公共服务交给私营企业仍然持怀疑态度。一项对美国全国性调查中，问人们对所选的六项服务，即停车管理、街道清扫、公园和游泳、垃圾收运救护车和医院，由政府和私营企业来提供服务，谁的效率更高？回复者只认为医院一项服务私营企业比地方政府提供的效率更高，而且，持这种看法的人数只高出一个百分比。虽然文化程度越高的被调查者对私营企业提供有效地方服务的信任程度越高（其中，大学生认为，这六项服务中有三项私营企业提供效率会更高），但这仍然表明，即使在这个世界上最主要的资本主义国家的美国，人们总体上还是更加信任由政府而不是私营企业来提供服务。[58]这可以部分地解释为什么长期以来美国地方政府服务的公共部门提供一直是最主要的服务提供方式。

第二，政府购买公共服务并非新现象。为什么民营化增长很少的原因之一就是地方政府购买服务并不是新现象。在美国，很多服务早在19世纪就已外包，回购服务只不过是作为阻止腐败而发起的“好政府”运动一部分。[59]哥伦比亚大学赫尼格（Jeffrey Henig）指出，地方政府的合同外包是一种长期存在的实践，如今将其命名为“民营化”只不过是公共选择理论的倡导者为其主张提供经验支持的一种努力罢了。[60]图2-1中所显示的20世纪80年代以来美国民营化的发展速度之所以很缓慢，主要是因为1982年政府购买服务的基数本来就已经很高了。事实上，美国联邦政府在第二次世界大战之后实施的每一项主要政策和计划，都是以公私伙伴关系的方式进行管理的，这些政策和计划包括公共卫生、环境清洁和维护、脱贫计划和岗位培训、州际高速公路和污水处理等。[61]1972—1982年，地方政府外包给私营组织的服务价值增长了2倍，从220亿美元上升到650亿美元。[62]

第三，财政压力减小。近年来，财政压力减小可以对民营化缺乏增长做一些解释。地方政府重组服务提供的压力部分是由担心财政压力和相信私人提供者会遵守市场竞争法则，从而比政府效率更高的观点所引起的。所以，如果民营化提供者带来了效率，我们期望看到萧条时期（1982年）或地方政府财政压力大的时期（1992年）的民营化比例更高。但事实上，民营化发展比重的上下波动确实反映了总体经济的循环。1988年开始，ICMA对地方政府的财政压力、税收压力和成本控制的关注做了追踪研究。然而，除财政压力是例外之外，在1992年上升了，调查中政府所做的回复表明，他们将其百分比作为重组决定的重要因素，并显示了稳定的增长（见表2-1）。

第四，管理能力提高。缺乏管理能力不能解释民营化的有限增长。对民营化进行重组要求地方政府官员有丰富经验和强有力的领导能力[63]，以及承担风险的能力和愿望。[64]ICMA 1992—1997年的调查中，将近70%做了回复的政府指出，他们正在研究民营化服务提供的可行性；超过95%的指出，他们目前正在进行至少1项服务合同外包。经过12年的发展，合同管理专家在不断增加，缺乏足够的合同管理专家的政府从1992年的15.0%减少到2007年12.6%。允许政府部门与私人部门同时参与竞投的百分比也有所增加，在政府设立服务投诉制度的百分比从1992年的12.5%增长到2007年的23.4%，增长了将近1倍（见表2-1）。但是，保障私营部门服务提供方式成功实施的措施下降、监督的缺乏以及低比例的竞争性投标则表明，管理的改进还有待提高。

提高管理能力的另一个指示器是内部竞争的增加——绩效型激励、绩效工资制和奖金与绩效型预算——鼓励部门和工作团队将机会的增加与效率提高结合起来。[65]朝这些努力的表现形式通常就是提高组织弹性和加强劳资合作。[66]当允许部门将节省下来的费用重新投资于技术改进时，就会产生更大的效率。这些内部重组方案解决了公共部门无效率的两个最严重的原因——过时的技术和死板的组织管理制度。ICMA关于替代性服务提供方式的调查没有对内部重组做出评估。但1993年对地方政府全面质量管理的一项专门调查发现，55%做了回复的城市采用该方法。[67]1998年，ICMA对政府管理者支持“再造政府”原则（如企业型政府、顾客导向与内部竞争）的一项调查也显示对这些原则的普遍支持。[68]因此，民营化的有限增长可能是由于政府管理能力的提高，使政府自己能够有效地提供服务。

第五，政府管理者利用多种不同机制以保障公共服务。首先，实行内部改革（公共直接提供），包括引入企业管理方法、营造准市场环境和改变宏观管理手段等。该方式普遍且稳定。其次，采用公私混合提供，它是指公共部门和私营部门共同提供同一类公共服务，该方式是呈动态发展的态势。再次，采用购买服务和回购服务，其发展也是动态的，时高时低，但总体趋势是，购买服务比例呈下降趋势，而回购服务的比例不断上升。几乎所有政府都在同时从事购买服务和回购服务。表2-2显示了政府在1982—1988年、1988—1992年和1992—1997年三个阶段从事新购买和新回购服务的比重。几乎所有政府均从事新购买（1992—1997年为96%），新购买包括任何转变为更多外包的服务。在所有政府中，1992—1997年，平均有7.9项服务购买了新的服务。新购买服务的比重那么高而总体外包比重相对稳定，这表明新购买服务的比重被回购服务的比重平衡掉了。

实际上，大多数政府既购买服务，又回购服务。1992—1997年，88%的政府收回了至少1项服务的合同，65%的政府收回了至少3项以上的合同。在所有的地方，1992—1997年，平均有5项服务的合同被收回（比重超过了新购买服务的一半）。这一数据表明，对服务购买不满意已经成为现实，这也促使一些政府将服务重新收回。

但是，民营化的低增长似乎不能用强烈反对民营化实践做解释。因为从长期趋势看，对民营化的反对并未增强，反而有所下降（见表2-1）。一些人认为，民营化反映了“小”政府的愿望。但这似乎是对民营化的一般看法，认为政府内部对合同外包的反对来源于生产线员工、部门领导和选举官员。但是，除选举官员反对的百分比略有上升之外，ICMA调查数据显示，来自部门领导和生产线员工对民营化的反对正在下降或处于稳定状态。自1992年以来，将“强调减小政府作用的政治环境的变化”作为影响民营化发展因素之一的政府管理者的比例也有所降低，而且它的比例仍然不到所有回复者的1/5。这反映了对地方政府更大的公众信任，以及对政府提供公共服务属性的认识。

总之，政府提供是服务动态的，包括新服务、服务撤出、购买服务和回购服务等多种形式。地方政府的公共管理者会根据服务成本等各种因素选择更适合的服务提供方式[69]，民营化只不过是其中的一种方式而已。

（二）民营化的有限增长与准市场失败的关系

公共物品是那些外部性高与难以排除“搭便车”行为的产品和服务。私人合同能帮助政府解决重要的资本、技术和管理上的限制。但政府仍然保持在确保服务质量上的责任，并解决外部性问题，以使维持产品和服务首先必须是公共的。因此，必须高度重视政府培育这些合同市场的方法。准市场失败最先是学者劳瑞提出来的[70]，它来源于市场形成的失败、高成本的签约与社区价值的可能丧失，这些不仅是理论问题，而且在ICMA的调查数据中得到了反映。

第一，合同外包难度很高。是哪些因素使服务外包如此困难？对容易规定和测量的服务以及具有多个供应商可选择的服务，民营化很容易，也会节省费用。[71]但现实情况是，具有可选择供应商的竞争性市场并非每一个社区都存在。稀缺的可选择供应商市场在地方政府层面特别普遍[72]，农村地区的政府，民营化的收益往往是短暂的。[73]

从本质上说，地方政府的很多服务都是很复杂的，公共服务的这一固有属性使其质量很难监督。即使在私营部门，生产与购买的决定也很复杂。就像私人公司那样，在决定外包之前，政府必须对市场结构、交易成本和合同条款与监督难度做出详细评估。[74]不论是私营部门还是政府，适时、可靠与质量往往比成本效率更重要。[75]对纽约州地方政府重组的研究发现，在服务外包比重大的政府中，人们最为关注的就是质量问题，因为服务一旦外包，他们再也不能对服务进行内部控制。[76]

在民营化决定中，政府往往不能涵盖签约与监督成本，这些成本非常高。有学者研究表明，合同监督成本平均超过了项目总成本的20%。[77]为了克服服务规格和质量监督难题，很多地方政府同它们的承包商长期保持密切关系。这种关系型合约方式能保证质量，但也侵蚀了政府与承包商之间的距离，而可能造成成本上升与腐败问题。[78]

ICMA调查没有关注监督成本，但调查中设计了一个问题，即政府是否对服务提供成本和质量做了监督。在1992—2007年的4次调查中，虽然有超过95%的政府说做了一些监督，但一半多的政府说根本没做任何监督活动。成本是最普遍的监督问题，但这4次调查显示，政府对成本的监测呈下降趋势。与此类似，对公民满意度的监测也处于下降趋势。只有对服从合同服务提供标准的监测比重略有上升。大约1/4的政府说设有服务投诉制度，而且处于下降趋势（见表2-1）。

第二，很难保证能提高效率。如前文所言，民营化能节省成本的都是早期的案例，民营化合同能增加效率的明确证据并不存在。[79]民营化能提高效率的案例被成本增加的案例抵消了。[80]通过对大量有关私人合同效率研究的分析，英国卡迪夫大学博伊恩（George A.Boyne）等研究发现，不存在对民营化能带来更大效率的明确支持。[81]其他研究显示，民营化的收益被高估了。[82]缺乏竞争、签约与监督成本高、对服务质量的侵蚀是常被提及的原因。[83]

大多数公共服务具有劳动密集型特征，这意味着来自民营化的大多数潜在的费用节省可能是来自工资与收益，或服务质量的下降。[84]出于对工资与收益损失的担忧，很多服务在民营化之后，地方政府要求承包商保持与原来相似的工资和收益水平。[85]这些案例成本节省必定是由于效率的增加或服务质量的下降。因为很多地方政府服务的复杂性使之在合同中很难详细规定，所以，侵蚀服务质量的可能性很大。斯科拉在奥尔巴尼（Albany）车队维修的案例中对此做了论述。[86]在该案例中，民营化的结果是成本上升而服务质量下滑。当然，也有因民营化而改进了服务质量的例子，但其关键取决于市场合同条款的特征。[87]

第三，担心民营化会使公共价值受到损害。失去对服务提供的直接控制意味着必须重视对一项服务包含的所有社会收益进行详细说明。[88]由于合同规范困难，政府承包人必须确保外包之后，不能让有价值的社会收益丧失。公共部门提供的一些收益超越服务本身，而包含改正的法定权利，自由表达和公众准入。[89]对责任和可靠性的保障会导致政府慎于放弃控制服务提供。

当服务提供从生产中分离出来，“顾客或公民”的决定不是以由集体福祉因素而改变的时候，偏好替代就会发生。只要看看大城市地区的分散性特征，就会明白“顾客或公民”对住房与教育的决定，通常是建立在种族和收入而非效率或服务质量之上。[90]公共服务为地方政府的社区建设提供了平台。[91]政府服务民营化可能获得的效率必须通过地方政府的社区建设使命来衡量。

可见，过去30多年里，美国地方政府民营化发展颇为平缓，主要并非由于政府的垄断性特征而导致的政府失败，也并非由于政府服务提供的准市场特性而造成政府服务提供民营化市场的失败。相反，主要是因为公共服务的公共性决定它对政府的固有依赖性以及民营化服务提供的先天性不足而导致民营化过程中出现的种种问题，而使公众更加倾向于政府对公共服务的提供。尤其是随着民营化试验的展开与人们对民营化认识的深入，地方政府管理者和民众逐步摆脱了对民营化盲目崇拜和迷信的心理，对它的态度变得更加理性与务实。如今，人们越来越认识到，“虽然如今民营化作为一种可行的与可替代的服务提供选择的地位已经确立……但并不能将其视为万灵丹”[92]，只不过是政府治理变革的一种工具或方式而已，地方政府管理者在不放弃公共部门提供的同时，审慎而动态地利用这一工具。