第二节 国外体育服务产业政策运行过程

国外体育服务产业政策注重执行效果，在政策的制定阶段，充分听取各方意见，致力于设计科学的政策内容；在体育服务产业政策执行过程中，有较大投入从而产生的效果较好。国外发达国家能对体育服务产业政策执行效果进行实时评价；国外发达国家的监控系统比较完善，能对体育服务产业政策制定、执行和评价各个环节进行有效监督；国外发达国家的体育服务产业经营者的政策意识很强，对体育服务产业政策的正常运行起到了重要作用。他们能在政策制定中积极表达自己的政策诉求，在政策执行中能积极实现自己的利益，在政策的评价中也会积极参与。

一 体育服务产业政策制定

政策制定一般指政策议程、政策规划和政策合法化三个关键环节。政策议程指某一引起政策决定者深切关注并确定必须解决的问题，以及正式提起政策讨论，决定政府是否对其采取行动、采取适合行动的政策过程。政策规划指为了解决某个政策问题而研究和提出具体办法，并形成公共政策方案的过程。政策的合法化是指政策获得合法化地位，使其具有权威性和约束性，如以法规文件的形式颁布或者以政策文件的形式发布。体育服务产业政策的制定应该有政策议程、政策规划和政策合法化三个重要环节。保证政策的质量是政策制定的根本要求，其中体育服务产业政策的议程阶段和规划阶段对体育服务产业政策质量具有关键影响作用，在这两个环节中，应充分参考社会各界意见，以解决体育服务产业中迫切需要解决的问题和设定科学的体育服务产业政策方案。

在体育服务产业政策制定中，很多发达国家对各类群体意见听取比较充分。2000年悉尼奥运会的组织者，需要制订计划以促进因奥运会而兴旺的旅游产业。为了一个协调规划的确定，澳大利亚旅游预测理事会的顾问召集全体旅游管理者和决策者，讨论与奥运会旅游相关的可能性战略和潜在的结果。在讨论中形成的想法，又被反馈给相关管理者和决策者评论和考虑。评审结果被用作2000年奥运会规划旅游发展项目的一个参考依据，最后在1998年的旅游预测理事会上讨论决定最终方案。[40]1993年，克林顿政府将健康改革作为当时的首要大事。一些体育界的领导者注意到体育并没有被纳入克林顿政府的健康计划。作为回应，总统体育健康和体育运动委员会于1993年召开了为期两天的“战略规划论坛”。政府方面、医学、娱乐、体育服务组织以及体育用品产业的专家汇聚一堂，讨论将体育增加到全国健康计划中去。

西方的很多社会组织对政策的制定具有重要影响作用，如布鲁金斯学会、兰德公司等著名政策智囊机构，虽然它们并没有直接制定政策的权力，但是它们可以施加压力促使政策制定机关出台一些政策。[41]发达国家大众传播媒介的作用也非常强，一个社会问题一旦经过它们的传播，很快就能在社会上产生很大的影响，形成强大的舆论力量，引起人民大众和政策制定者的注意，从而有助于政策议程的建立。但是在西方社会也普遍存在一些不良现象，很多大众传媒主要为企业所拥有，掌握大众传媒的主体也正是那些在社会上、在政策问题提出过程中处于有利地位的社会集团。在体育服务产业政策领域，特别是在中低档体育服务产业领域，社会团体和媒体等很多组织都认为体育基础经营是一项具有公益特点的事业，常常会受到它们的认可和支持，政策往往容易制定和通过。像其他国家如加拿大的体育拨款政策、博彩业发展方式以及对职业体育市场的保护政策；意大利的体育信贷、体育税收以及政府为大型体育活动提供经济支持等政策一般都会经过社会各界团体或组织的充分讨论和论证来制定，而且比较容易通过。

发达国家体育服务产业政策的制定对地方性体育服务产业政策的制定也非常重视，一些地方政策制定机关都有制定地方体育服务产业政策的权力。这些政策制定机关都会根据本地区发展的实际需求积极会同地方企业、群众、体育社团或体育协会商议如何设计体育服务产业政策内容。如在日本的都道府县的体育振兴计划中，由企业、民间、职业体育共同紧密配合的政策设计大约占到了30.7%；日本新潟县在2006年制定了发展本地体育观赏的政策，以培养当地居民对故乡的感情、加强职业运动员与当地居民之间的感情。[42]

二 体育服务产业政策执行

政策执行一般被认为是拟定细则、确定专职机构、配合必要资源、采取必要的行动、使政策方案付诸实施以达成预定目标的所有相关活动的动态过程。但是政策执行效果的最终标志是政策对象对政策内容的响应、认可和服从。

很多发达国家体育服务产业政策在制定阶段，政策执行主体和政策对象（体育服务产业经营者）的参与性较多，也能充分发表自己的意见，因此政策的执行效果一般比较理想。美国、英国、日本和澳大利亚对体育服务产业政策的执行过程都比较重视，并防止政策执行过程中的腐败行为，一般都对政策执行效果进行评价。美国、日本和韩国等国体育服务产业政策执行力一方面取决于行政机关的积极推行、监督和评估，另一方面在很大程度上还取决于企业的素质，如诚信度、自律性和守法意识。我国在提高体育服务产业政策执行效果时，不仅要从政策主体做工作，还要通过宣传、教育等手段提高政策对象的政策执行意识，促进其支持和服从政策执行。在英国和加拿大有一些非政府组织的体育协会，由于它们大多由联邦政府资助，在很大程度上行使领导权和咨询权，并在体育领域分配任务，它们制定的一些体育服务产业发展方案或者发展策略也成为准政策，由于其在一定程度上建立了政策主体和政策对象之间的利益平台，因此这些准政策执行效果较好。

三 体育服务产业政策评价

政策执行效果是通过政策评价或评估来判断的，20世纪六七十年代，很多发达国家开始对政策进行评估。到目前为止，政策评估已经成为很多发达国家的日常行政事务，甚至还出台专门的政策评估法，比较典型的国家有美国、日本和韩国，如美国的《政策规定绩效分析》（2003）、韩国的《政策评估框架法案》（2001）、日本的《关于行政机关实施政策评价法》等。[43]在这些国家的政策评估工作中，体育服务产业政策同样属于被评估的对象。在政策的评估工作中，不仅要有法律政策依据，而且还要在政策评估上投入一定的财力、物力和人力，有多少体育服务产业政策被评估、哪种体育服务产业政策需要被评估和采取何种方法评估常常会因此受到限制。美国是一个非常重视政策评价的国家，评估是联邦政策运行过程的关键环节，每年都会投入大量的财力对政策进行评估。美国的政策评估并不限于联邦政府政策的评估，还逐渐将评估活动落实到各个州政府。体育服务产业政策的评估也不例外，比如美国对社区健身俱乐部的贴息贷款政策和减免税政策正是经过评估之后，得到社会充分认同而一如既往地实施。在其他很多发达国家也都非常重视体育服务产业政策的评价，只是不同国家所采取的评价方式有一定的差异。但是每一项体育服务产业政策的评价基本已经成了发达国家的常规性活动，或许正是政策得到了充分评价，政策被制定后相对比较稳定，执行效果相对较好。体育服务产业的发展是否需要政策、需要何种政策、政策执行效果如何等都需要一定的评估，以达到在政策调整或新政策出台过程中有更好的参考作用。除此之外，体育服务产业政策的评估还必须建立在公众充分参与和评估透明的基础上，以保证政策评估的公正性和合理性。

四 体育服务产业政策监控

政策监控是政策过程的一个基本环节或功能活动，它贯串于政策过程的始终，是及时发现并纠正政策偏差，确保政策能得到贯彻实施的重要活动。某一政策的监控系统受制于一个国家的法律、政治和经济发展水平，美国、英国、日本、韩国、澳大利亚等发达国家的政治制度和法律制度比较健全，体育服务产业政策的制定、执行和评价等环节均受到本国司法系统和行政系统的良好监控。发达国家政府对政策的认识比较客观和科学，包括对体育服务产业政策的认识，他们认为在信息不充分、有限理性、既得利益偏好和社会环境变迁的现实条件下，政策被曲解、被滥用和执行不力的现象是非常容易产生的。因此他们设置了各种法律性和行政性的监控机制，以便对政策的有效实施进行及时监控。政策制定机关一般都会设立专门的政策评价部门或者委托其他科研组织，对政策的执行效果进行评价，同时对政策的制定和执行环节进行评价，以获得各种政策信息，从而实现对政策的有效监控。国外发达国家除正式的法律政治监控系统外，还有以媒体、利益集团和社会组织等为监督主体的社会性非政府监控系统，这些监控系统对体育服务产业政策的监控也起到了非常重要的作用。