第一章 绪论

第一节 研究背景

现代意义上的社会保险起源于19世纪80年代的德国。作为工业社会的产物，社会保险是国家立法规范，面向劳动者建立的一种强制性社会保障制度，包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等项目，是各国社会保障体系中的主要组成部分。^[1]其中，养老保险被认为是社会保险中的重要项目，德国1989年颁布的《老年和残障社会保险法》被认为是具有现代意义的养老保险制度。自德国建立养老保险100余年以来，到1999年有167个国家建立了社会养老保险制度。^[2]社会养老保险可以说不仅是人类社会发展的普遍需求，也是政府着力推行的重大社会政策。^[3]而社会政策就是通过国家立法和行政干预，解决社会问题，促进社会安全，改善社会环境，增进社会福利的一系列行动准则和规定的总称，其目标是保护在市场经济条件下的公民社会权利和整个社会福祉。^[4]

在中国古代，先贤们已经有丰富的社会养老思想和制度设计，但是中国历史上的养老制度长期存在官吏和平民的差别，一般官吏退休后可获得占原有工资一定比例的工资，而对于平民的养老保障，主要采取立法和道德约束的方式，推行家庭养老。^[5]应该说我国现代意义上的养老保险制度是在中华人民共和国成立以后才得以建立。虽然我国现代意义上的养老保险制度建立较晚，但因为历史原因存在着严重的城乡差别，并未表现出后发优势。1951年政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》，建立了企业职工退休养老制度。行政事业单位也相应地建立了大同小异于企业职工劳动保护体系的退休金制度。而后，国家在企业及城镇的养老保险制度几经变革，也逐渐完善。1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》发布，确立了社会统筹与个人账户相结合的社会养老保险制度，标志着城镇职工养老保险的新体制基本建立起来。

然而与城市相比，中国农村长期缺少现代养老保险制度。直到20世纪80年代，“以个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”的农村社会养老保险（简称“老农保”）才开始在部分农村地区实行。从1986年开始，民政部就根据“七五计划”关于“抓紧研究建立农村社会保险制度，并根据各地经济发展情况，进行试点，逐步实行”的发展目标，开始对农村社会养老保险制度进行积极的探索。在进行了大量试点工作的基础上，1992年1月3日民政部颁布并开始实施《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，标志着我国农村社会养老保险制度开始建立。老农保虽然取得了一定的成就，但实践中效果并不理想，存在不少问题，主要有制度推广困难、保障水平低、农民参加意愿低等。^[6]最终因为我国农村尚不具备普遍实行农村社会养老保险的条件，这一制度在1999年进入停滞与整顿时期。

随着城乡经济的发展，我国总体上已经进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期，^[7]因此，农村社会养老保险制度的建设工作重新被提上议事日程。^[8]2003年以后，我国部分地区又相继开始开展农村社会养老保险试点。到2005年年底，全国已有31个省、自治区、直辖市的1900个县、市、区不同程度地开展了农保工作。^[9]但总体来看，这些农保尚不具备新农保的性质，也就是说全国性新农保政策的试点工作尚未开始。

而因为人均预期寿命的延长和计划生育政策的实施，使得中国提前进入老龄化社会。^[10]2010年第六次全国人口普查数据显示，60岁及以上人口占总人口的比重为13.26%。如果按照实际赡养比计算，中国在2010年即进入深度老龄化社会，^[11]而中国农村更是面临日趋加剧的人口老龄化问题。据统计，2010年我国农村60岁及以上老年人口占总人口的比重为15.4%，比全国13.26%的平均水平高出2.14个百分点。^[12]农村老龄化发展速度和规模是出乎预料的，加上城乡二元格局并存，农村社会保障网络不健全，农民收入增长缓慢，劳动力大量外流等问题，中国的农村养老问题变得更加严峻和突出。^[13]传统养老模式逐渐难以承载养老重负，社会化的养老保障成为解决农民养老问题的必然趋势。^[14]于是，为解决农村居民老有所养的问题，国务院决定从2009年开始开展新农保试点。新农保的推行不仅仅是为了应对人口老龄化的挑战，也是国家应对国际金融危机、扩大内需的重要举措。^[15]作为一项重大的惠农政策，新农保是国家朝着促进社会公平正义、破除城乡二元结构、逐步实现基本公共服务均等化的一个重要步骤。^[16]

目前，新农保及之后的城乡居民社会养老保险已在全国各地普遍推行，新农保试点地区农民参保缴费以及年满60周岁的农村老人享受基础养老金已经数年有余，^[17]同时，也已经有一大批农民在缴费后开始享受养老金。新农保及之后的城乡居民社会养老保险等实施数年后，政策效果已开始显现，因此研究以新农保为代表的社会养老保险对农村老人的福利效应，^[18]有利于深入推进农村地区的社会养老保险，对实现制度的可持续发展具有重要的现实意义。

另外，从学界对农村地区社会养老保险的研究来看，当前已到研究社会养老保险实施效果的阶段了。在2009年新农保制度开始试点推行之前，学者们对老农保进行过大量的研究。随着老农保被叫停，学者们开始将研究侧重点转向新农保。^[19]这时对新农保的研究主要集中在新农保制度需求以及制度设计方面。学者们基于中国经济社会发展状况、国家政策导向以及农民对新农保制度的需求角度论证新农保制度推行的必要性和可行性，并尝试借鉴国外社会养老保险制度经验对新农保制度进行创新设计。^[20]还有一些学者则对某些地方性新农保试点的实践进行了研究。^[21]但是总体来看，2009年新农保制度确立并开始试点实施后，学者们的研究旨趣发生了转向，集中对新农保制度以及实践进行了卓有成效的研究。

在新农保试点起始阶段，相关研究主要总结分析新农保试点的进展、成效及问题，^[22]而后对农民/农户参保意愿和行为的研究逐渐增多，^[23]也有研究开始进一步关注农民/农户参保缴费档次的选择问题。^[24]还有学者对新农保政策及其推行状况进行了探讨，例如，有学者分析了新农保制度的缺陷，^[25]尤其是其中的捆绑规定，^[26]也有学者开始对新农保与相关制度的衔接问题展开探讨。^[27]不过，更多学者关注新农保基金的筹集与管理，包括新农保的筹资机制、^[28]新农保的账户结构、^[29]新农保的财政投入与管理。^[30]当然还有一些学者关注着新农保的保障能力与保障水平，^[31]尤其关注了新农保养老金替代率。^[32]随着新农保的进一步推广，截至2012年9月，中国已基本实现了新农保制度在所有县级行政区的全覆盖。这时候，研究新农保可持续问题的重要性更加凸显出来，并逐渐受到了众多研究者的关注。^[33]从已有研究文献来看，学者们对农村地区以新农保为代表的社会养老保险实施效果的研究明显偏少，^[34]对社会养老保险与农村老人福利关系的研究则更少。^[35]因此，基于对现实背景与研究背景的分析，研究农村地区社会养老保险的实施效果，尤其是社会养老保险对农村老人的福利效应正当其时。