第二节 本书的框架及主要内容

清代军机处之所以成为清代的中枢决策机构，关键在于它能够辅助皇帝处理本章，成为清廷政情的总汇及政令的下发机构。因此，本书将通过清代公文的运转程序来探讨清代军机处职权的构成及其演变，并以此为切入点来探讨军机处在清廷中枢决策体系中的地位，及其与内阁、总理衙门之间的行政关系。

全书主线有二：一个是清代题奏本章制度的发展及其演变的过程；另一个是军机处本身制度的完善过程。正是由于奏折使用范围的扩大，逐渐由非正式的私人通信转变为正式的国家公文，依靠皇帝一人之力难以周密地办理，才使得军机处得以参与到奏折的批答过程，逐渐成为清廷的中枢决策机构。由于军机处在清廷政务处理过程中发挥的作用越来越重要，为便于职权的发挥，军机处本身的规制也日趋严密，日常工作也渐趋规范化。但是，正规化的军机处其职权的发挥并非恒定的，清廷政局的变动及军机处人事上的安排都会对军机处职权的发挥产生影响，此点又会映射在清廷的公文运转程序上。

本书主体部分有五章。第二章是对军机处主要职权的溯源。本章内容涉及顺治、康熙、雍正三个朝代，主要内容为该时期，清廷两个最重要的决策机构内阁和议政王大臣会议的参与中枢决策的主要方式及其职权的表现形式。《大清会典》将军机处主要职权归纳为“掌书谕旨，综军国之要，以赞上治机务”，^[44]即颁布政令和参与机要政务。在乾隆朝之前，清廷政令之颁布主要依靠内阁，会议机要事务则多被纳入议政王大臣会议的职权范围。内阁主要通过票拟题本及御门听政时与皇帝面商政事而对清廷的中枢决策产生影响，内阁大学士偶尔也协助皇帝办理某些奏折。在乾隆朝，军机处发展成为清廷的中枢决策机构，它不仅侵夺了议政王大臣会议专办机要政务的职权，而且成为辅助皇帝处理奏折的专门机构，同时还插手题本的处理。所以，军机处在职权上多有承袭内阁及议政王大臣会议之处，故专列军机处职权溯源一章对此进行考察。

第三章为全书的核心内容，所论述的中心内容为乾隆朝军机处职权的形成，即军机处基本职权确立的过程及其主要表现。本章内容分为三节，第一节主要集中论述奏折在乾隆朝逐渐成为清廷重要的上行文书。因奏折使用范围的扩大，皇帝一人已难以独自承担全部奏折的批答，遂以军机处为辅助机构。由此，军机处经办之事渐渐突破专办西北军务的职责，成为辅助皇帝处理奏折的专门机构。本章第二节的内容集中讨论军机处正规化的问题。虽然军机处很长一段时间内是一个临时办差机构，但是由于它承担了辅助皇帝批答奏折的工作而地位日隆。为更好地履行该项职责，军机处本身的规制也日趋严密，相关制度逐渐正规化。本章第三节内容则是对军机处参与中枢决策方式的考察。本节主要内容有三：一是对军机处辅助皇帝处理题本的职权的考察；二是对军机处辅助皇帝处理奏折的职权的考察；三是对军机处撰拟及发布谕旨的职权的考察。此外，乾隆朝军机处尚有“公启”这一特殊文书，是目前学界研究所未涉及者，故专文论述之。

第四章内容论述的主体是嘉庆朝军机处基本职掌的定型。本章内容分三节，分别从奏折制度的进一步完善、军机处基本规制的最后定型及军机处与内阁之间的行政关系这三个方面来论述嘉庆朝军机处的阶段性特点。从总体上考察，嘉庆朝是军机处最终定型的时期，军机处经过雍正乾隆两朝的发展，到此其各项规制才最终确定下来，并被后世所沿用。此后，军机处职权方面较少有质的变化，仅在具体实施时，因时局及人事安排上的原因而稍有波动。这些波动将集中在最后两章予以论述。

此三章的内容在逻辑上可视为一个整体，主要是围绕清廷题奏本章及其运转程序的变化来探讨清廷的中枢决策体制。由于奏折政治地位的提升及使用范围的扩大，使得皇帝出于便于政务处理的需要而以军机处为辅助机构，进而引发了军机处职权及地位一系列的变化。军机处草创于雍正朝，发展完善于乾隆朝，定型于嘉庆朝，其与内阁之间的关系也经历了由“内阁之分局”^[45]到独立于内阁之外的中枢决策机构的转变。推动军机处逐步成为中枢决策机构的动力之一就是清代奏折制度的发展。正是由于奏折对于皇帝周知政情和巩固皇权所具有的特殊意义，才使得其在清廷政务处理中发挥的作用越来越重要，逐渐成为清廷的正式上行公文，进而导致了军机处成为专办奏折的中枢决策机构。

军机处各项规制于嘉庆朝最终定型后，历经道光咸丰两朝，在制度层面较少有显著的变革。但是由于受政局变动及人事更迭等因素的影响，军机处的职权在实际运作中却有一番波动，并且与晚清的重要政治事件紧密相关。文中最后两章即专门探讨军机处职权在晚清政局变动之下出现的波动。

晚清政局的一个重要特点是清廷的内政多受国外侵略势力的影响。晚清中外交往日深，清廷却坚持“以地方办外交”的外交体制，这种滞后的外交体制难以适应新的外交局面，中外交流不畅的情形屡见不鲜。此种情形，不但使得西方各国大为不满，而且对军机处固有职权的发挥也产生了消极的影响。尤其是第二次鸦片战争期间，中外沟通转圜之事多交由军机处负责。由政府中枢决策机构办理外交事务，也是清廷政治体制所难以接受的。所以，设立一个专管外交事务的机构就成为当务之急。在这种形势之下，总理衙门应运而生。因为设立总理衙门的特定政治环境以及外交事务在晚清的特殊地位，使得总理衙门与军机处之间的关系极为复杂。总理衙门不但在制度上多有承袭军机处之处，而且在职权上涉及清廷政务各个方面。所以，有些学者将总理衙门误认为是一个类似军机处的决策机构。然而军机处与总理衙门之间的文书往来，揭示了二者之间的行政关系，军机处依然是决策机构，总理衙门仅是一个执行机构，并非决策机构。此即是第五章所论述的主要内容。

第六章内容主要分析晚清政局变动下军机处职权的波动。咸丰朝末年，清廷处于内忧外患的境地，因军机大臣的能力难以胜任这一非常时期的辅政职能，故而咸丰帝不得不在军机处之外寻求新的政策咨询人。肃顺等御前大臣遂渐受咸丰帝重用，并开始以会议政事的形式参与到决策之中，这无疑是部分地剥夺了军机处的参政权。咸丰病逝后，确立了赞襄政务王大臣辅政的政治体制。在该体制之下，军机处几被以肃顺为核心的赞襄政务王大臣所控制，其职权之发挥更受限制。“搁车”事件又几使军机处成为皇权的对立面。不久，慈禧与奕訢联合发动“祺祥政变”，确立了垂帘听政与议政王辅政的政治体制。奕訢以议政王入主军机处，将军机处重新纳入皇权的势力范围。但是，这一政治体制使得皇权不再是一个整体，从而为日后军机处职权的波动埋下了隐患。

晚清军机处职权的波动与奕訢政治地位直接相关。与奕訢慈禧政争的三个阶段相重合，军机处职权的波动也经历了三个阶段：慈禧与奕訢通力合作与秘密斗争时期；慈禧与奕訢公开对峙时期；慈禧专权渐成时期。在第一个阶段因为慈禧政治上尚欠成熟，在政务处理中较多地仰仗奕訢为其出谋划策。所以，奕訢得以借机手握大权。因奕訢个人的能力及其在清廷具有较高的政治地位，使得军机处职权借此获得了较为宽松的发挥环境。从第二个阶段开始，奕訢开始在与慈禧的较量中步步后退，军机处的职权随之也受到了较多的约束。至第三个阶段，慈禧独揽朝政之势已成，通过“甲申朝变”将全部军机大臣换为自己亲信。此后，军机处唯慈禧马首是瞻，职权进一步下降。

至光绪帝亲政，慈禧由台前退居幕后。光绪帝虽然可以披阅奏折，但是很多政务的处理还是要事先向慈禧请示，事后向慈禧汇报，皇权处于一种不完整的状态。由于权力之争，慈禧与光绪之间的裂痕越来越大，清廷朝臣内部也渐成帝后两党对峙之势。军机处在参议政务之时屡受帝后党争的干扰，从而影响了军机处职权的发挥，进而使清廷难以及时有效地做出决策。帝后党争又不可避免地使得许多政务在处理过程中带着派系斗争的色彩，使军机处在参与决策时也被派系之间的纷争所困扰。在此阶段，军机处在发挥职权时在二派政治势力之间依违两可，显得游移不定。直至戊戌政变之后，慈禧重掌朝政，军机处此种情形才告结束。此后，清廷形势江河日下，军机处职权的行使窒碍之处颇多，政务处理也日趋混乱。直至宣统三年四月，军机处被裁撤，退出历史舞台。

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[1] 赵尔巽等：《清史稿》，卷一一四，“职官志一”，中华书局1977年版，第3270页。

[2] 《清世宗实录》，卷一一六，雍正十年三月庚申，中华书局1985年版，第541页。

[3] （清）王昶：《军机处题名记》，收于梁章钜《枢垣记略》，卷二十二，“诗文三”，中华书局1984年版，第269页。

[4] 刘锦藻：《清朝续文献通考》，卷一一八，职官四，“军机处”，考8773上，浙江古籍出版社2000年版。

[5] 南炳文：《军机处设立时间考辨》，中国人民大学清史研究所：《清史研究集》第四辑，四川人民出版社1986年版，第415页。

[6] 赵尔巽等：《清史稿》，卷一七六，“军机大臣年表一”，第6229页。本书注第一次出现均用全称，其余只注卷、条名、页码。

[7] 李鹏年、刘子扬、秦国经等编：《清代中央国家机关概述》，黑龙江人民出版社1983年版，第59页注脚。另，刘先生在《清代军机处的设立及其性质》（《历史教学》1963年第3期）及《清代的军机处》《历史档案》1981年第2期均表明这一观点。

[8] 赵志强：《军机处成立时间考订》，《历史档案》1990年第4期。

[9] （清）昆冈等修：《大清会典事例》（光绪朝），卷一〇一五，“翰林院八”，“职掌四”，中华书局1991年影印本，第530页。

[10] 梁章钜所著《枢垣记略》一书原序中记载：“自雍正庚戌设立军机处，迨兹九十余年”。清道光时人吴孝铭《枢垣题名》（光绪八年重修刊本）一书，在书的序言中说：“军机处之设立，始于雍正八年”；吴孝铭著《军机章京题名》（沈云龙编：《近代中国史料丛刊》第五十五辑，第544册），松筠在其序言中有“我朝自雍正八年设立军机处”之语。

[11] 俞炳坤：《军机处初设时间新证（上）——兼与七年说和八年说商榷》，《历史档案》1991年第3期，第86页。

[12] 李宗侗：《清代中央政权形态的演变》，存萃学社编《清史论丛》第二集，沈云龙编《近代史料丛刊·续编》第六十四辑第632册，第138页。

[13] 俞炳坤：《军机处初设时间新证（上）——兼与七年说和八年说商榷》，《历史档案》1991年第3期，第92页。

[14] 俞炳坤：《军机处初设时间新证（上）——兼与七年说和八年说商榷》，《历史档案》1991年第3期，第89页。

[15] 杜家骥：《清史研究概说》，天津教育出版社1991年版，第108页。

[16] 郭成康：《雍正密谕浅析——兼及军机处设立的时间》，《清史研究》1998年第1期，第1页。

[17] 郭成康：《雍正密谕浅析——兼及军机处设立的时间》，《清史研究》1998年第1期，第11页。

[18] 邓之诚：《谈军机处》，载《北京大学百年国学文粹·史学卷》，北京大学出版社1998年版，第33页。该文为邓之诚于1937年12月在燕京大学历史系学会召开的史学座谈会上的讲演词，后经王钟翰先生笔录整理，收入《清史杂考》，中华书局1963年版，第272页。

[19] 刘子扬：《清代的军机处》，《历史档案》1981年第2期；李鹏年、刘子扬、秦国经等编：《清代中央国家机关概述》，第61页；张德泽：《清代国家机关考略》，中国人民大学出版社1981年版，第25页。

[20] （清）昆冈等修：《大清会典》（光绪朝），卷三，“办理军机处”，第23页。

[21] 李鹏年、刘子扬、秦国经等编：《清代中央国家机关概述》，第54页。

[22] 刘绍春：《军机章京职权责利的若干问题》，《史学集刊》1993年第4期，第21—23页。

[23] 参阅刘子扬《清代的军机处》，《历史档案》1981年第2期，第101页；朱金甫：《清代奏折制度探略》，《历史档案》1981年第2期，第132页；庄吉发：《清代奏折制度》，台北故宫博物院1979年版，第65页；秦国经：《清代的奏折》，《清史论丛》2000年号，中国广播电视出版社2001年版，第205页。

[24] 赵希鼎：《清代内阁与军机处》，《开封师院学报》1962年第3期；吕钊：《清代军机处的设立及其性质》，《历史教学》1963年第3期，第13页；王思治：《清承明制说内阁》，《清史论丛》2000年号，第88页；李宗侗：《清代中央政权形态的演变》，存萃学社编：《清史论丛》第二集，收于沈云龙编《近代中国史料丛刊·续编》，文海出版社1979年版，第六十四辑，第632冊。

[25] 陈生玺、杜家骥：《清史研究概说》，第110页。

[26] 庄吉发：《清代奏折制度》，第67页。

[27] 高翔认为雍正帝设立军机处主要是为了完善或方便皇帝独裁，而不是加强独裁权威。（高翔：《也论军机处、内阁和专制皇权》，《清史研究》1996年第2期，第20页。）

[28] 高翔：《也论军机处、内阁和专制皇权》，《清史研究》1996年第2期，第22页。

[29] 高翔：《也论军机处、内阁和专制皇权》，《清史研究》1996年第2期，第25页。

[30] 高翔：《也论军机处、内阁和专制皇权》，《清史研究》1996年第2期，第26页。

[31] 刘绍春：《嘉庆整顿军机处维护双轨辅政体制》，《清史研究》1993年第2期，第90页。

[32] 庄吉发：《清代奏折制度研究》，第94页。

[33] 高翔：《也论军机处、内阁和专制皇权》，《清史研究》1996年第2期，第26页。

[34] 详参庄吉发《清代奏折制度》与杨启樵《雍正帝及其密折制度研究》两书相关章节的论述。

[35] 王剑：《近50年来清代奏折制度研究综述》，《中国史研究动态》2004年第7期。

[36] 傅宗懋：《清代总理衙门与军机处之关系》，中华文化复兴运动推行委员会主编：《中国近代现代史论集》第七编，台湾商务印书馆1985年版，第186页。

[37] 萧一山：《清代通史》，第四册，华东师范大学出版社2006年版，第1页、第3页。

[38] 王钟翰：《清史杂考》，人民出版社1957年版，第275页。

[39] 吴福环：《清季总理衙门研究》，文津出版社1995年版，第51页。

[40] 高中华：《肃顺与咸丰政局》，齐鲁书社2005年版，第15页。

[41] 高中华：《肃顺与咸丰政局》，齐鲁书社2005年版，第256页。

[42] 林文仁：《南北之争与晚清政局（1861—1884）——以军机处汉大臣为核心的探讨》，中国社会科学出版社2005年版。

[43] 王剑：《近50年来清代奏折制度研究综述》，《中国史研究动态》2004年第7期，第27页。

[44] （清）托津等纂：《大清会典》（嘉庆朝），卷三，“办理军机处”，沈云龙编《近代中国史料丛刊·三编》，第六十四辑，第641册，文海出版社1991年版，第79页。

[45] （清）赵翼：《檐曝杂记》，卷一，“军机处”，中华书局1982年版，第1页。