一 选题的缘起与意义

（一）选题的缘起

改革开放30多年来，中国进入工业化和城市化的进程，城市化为中国经济高速发展提供了充足的劳动力、低价的土地和良好的基础设施。国务院发展研究中心与世界银行联合报告指出，在过去的35年里，中国经历了创纪录的增长，成功使5亿人口脱贫。^[1]特别是21世纪以来，城市化进程不断推进。国家统计局发布的2015年国民经济和社会发展统计公报称，2015年中国城镇化率达到56.10%，相对于21世纪初提高20多个百分点。据此，诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨指出：“中国的城市化与美国的高科技发展将是深刻影响21世纪人类发展的两大主题。”^[2]根据人均收入增长趋势，国务院发展研究中心与世界银行联合报告指出，到2030年，中国的城镇化率预计将达到70%左右，大约有10亿人生活在城市里，^[3]中国将成为世界上城市人口数量最多的国家。

郊区是连接城市和农村的过渡地带，是城市和农村产生经济联系、实现城乡互动的连接点。由于郊区城市化在促进工业和经济持续快速发展、增加农村人口的非农就业机会和实现农村人口大量转移、推动社会的发展和进步，最终缩小现存的城乡差别等方面发挥重要作用，从某种意义上看，中国的城市化是以郊区为主的城市化，郊区城市化在城乡发展一体化中具有重要战略地位。也因为此，推进郊区城市化、实现我国城乡经济社会统筹发展一直备受中央高层的高度关注。党的十六大以来，从2004年至2007年，我国连续发布的四个中央一号文件都明确要协调好城乡关系，以不同主题推动我国总体上进入以工促农、以城带乡的和谐发展新阶段。2007年党的十七大报告又一次强调要“统筹城乡发展”，要“形成城乡经济社会发展一体化新格局”。^[4]2008年党的十七届三中全会提出我国总体上已进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局重要时期。2012年党的十八大报告提出，“促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”“构建科学合理的城市化格局”“城镇化质量明显提高”等新的目标和要求。2012年12月，中央经济工作会议首次提出“城镇化是我国现代化建设的历史任务”，并将城镇化列入新一年经济工作的主要任务。2013年11月，党的十八届三中全会指出：“必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”2015年10月，党的十八届五中全会提出协调发展理念，“重点促进城乡区域协调发展，促进经济社会协调发展，促进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。2017年党的十九大报告提出：“要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。”要实现城乡经济社会的融合发展，形成城乡经济社会发展一体化新格局，必须扩大公共财政覆盖面，推动城市公共服务向农村延伸，兴建农村基层设施，发展农村公共事业，促使城乡居民在教育、就业、医疗、养老等基本公共服务上均等化。从这个意义上看，城乡一体化的实质是最大限度缩小城乡差别，促使城乡共享高度发达的物质文明和精神文明，^[5]而这种共享需要通过社会治理来实现。因此，城乡社会治理一体化是实现城乡经济社会的融合发展的重要内容之一，如何实现城乡社会治理一体化也就成为当前亟须解决的一项重大课题。

如今，越来越多的外来人口进入城市郊区就业和居住，而郊区本地居民则因为征地等原因开始非农生产或成为转变身份后的市民。在本地人口和外来人口共同居住的郊区，外来人口与本地人口在就业、地位、居住、经济状况等方面形成不同的体系，两个群体在社会交往上相互隔离甚至产生冲突。郊区城市化带来的治理对象的复杂和治理内容的增加，对郊区的社会治理带来严峻的挑战，需要进行社会治理创新，改进社会治理方式。但是，对郊区治理中依然存在治理主体和治理手段单一、社区居民自治发育和发展相对落后等问题。城市治理是多种治理主体相互作用的结果。^[6]因此，在郊区治理中，政府如何改进单一的行政管理手段？如何实现治理中与社会和公民协商对话、平等沟通？如何及时回应郊区居民的诉求、有效化解社会矛盾？如何将外来人口纳入郊区治理，对他们提供有效社会管理和无缝隙的公共服务，培育和提升郊区居民自治能力？

自20世纪90年代以来，城镇化进入快速扩张和加快发展期。在较长时期内，由于地方政府根本无足够财力或干脆不愿意承担城镇化的改革成本，中国城镇化走的是“地的城镇化”发展道路，政府凭借其垄断土地等城镇化发展关键资源的优势地位，将低价征收的农村土地高价出让给开发商，用于维持地方财政支出。由于郊区毗邻城市，城市化的推进意味着大量郊区的土地被征收。与此同时，出于在郊区发展工业或现代农业的需要，农民承包经营用地大规模流转，由于农民主体地位模糊，土地流转补偿标准低，加之郊区在发展为城市化社区或新型农村社区过程中农民宅基地权益也没有得到很好的实现，致使郊区农民土地权益受到严重损害。对于郊区农民来说，土地被征用或流转意味着借由土地形成的生存能力被剥夺，他们普遍再就业质量差，他们成为既不是农民、又不是市民的“流民”。更重要的是，郊区城市化进程中虽然农民在户籍上转变为市民，但是政府并没有为郊区农民市民化投入更多的公共财政资金，郊区农民无法享有与城市居民在教育、医疗、卫生、就业、社会保障等方面的均等的公共服务，导致郊区农民市民化进程缓慢，给郊区治理带来很大压力。面对郊区农民陷入“种地无田，上班无岗，社保无份，创业无钱”这一困境，如何保障郊区城市化进程中郊区农民的土地权益？如何保障被征地农民的可持续生计？如何促使郊区农民向市民转变？

城镇化需要充足的劳动力。长期以来，正是数以亿计的农民进城务农务工经商，城镇化才得以快速发展和推进。由于受自身拥有的人力资本、经济资本与社会资本等条件限制，出于节约生活成本的考虑，大量外来人口选择在郊区生活和居住。随着郊区工业化和农业现代化的推进，在郊区居住的外来人口纷纷到郊区就业。一般说来，在郊区的外来人口就业质量和居住条件较差。与此同时，由于外来人口户籍不在郊区，他们不能与郊区本地居民享有同等的就业机会和就业待遇、教育、医疗、养老等社会保障，郊区公共服务设施和社区公共活动也没有将外来人口纳入其服务或活动范围内。当外来人口在教育、医疗、就业、经济收入及社会保障等方面与郊区本地居民之间存在显著差别，特别是当外来人口通过努力工作后依然无法缩小这种鸿沟，外来人口心理上会形成相对剥夺感，他们很容易通过极端的方式发泄自己的不满，这对郊区社区的社会治安带来较为严峻的挑战和冲击。要实现外来人口对郊区的认同感和归属感，需要实现外来人口与郊区社区居民在经济、社会、心理等方面差异性消减。如何改变外来人口在郊区社区的经济状况？如何提高外来人口在郊区社区的经济地位？如何构建一体化的社会保障、公共服务、基础设施，让外来人口与郊区本地居民享有均等的基本公共服务和社会福利？如何促使外来人口参与当地公共事务的管理？如何促进外来人口与郊区本地居民之间的互动、融洽和共享？

（二）研究意义

1.理论意义

以郊区城市化给传统社会管理带来冲击为背景，指出城乡治理一体化须要实现四个方面的一体化，即实现城乡生产要素配置一体化、城乡户籍管理制度的一体化、城乡社会治理体制机制一体化、城乡公共服务一体化。从理论上提出实现城乡治理一体化的实现路径，为推进郊区城市化提供有益的参考。

2.实践意义

一是通过对最具有代表性的城乡治理一体化的实践创新进行考察，梳理出实践探索中的有益经验，为郊区城市化进程中实现城乡治理一体化提供行之有效的指导；二是指出城乡治理一体化需要实现四个方面的一体化，即实现城乡生产要素配置一体化、城乡户籍管理制度的一体化、城乡社会治理体制机制一体化、城乡公共服务一体化，促进郊区治理中政府与市场主体、社会组织、公民个人之间协商合作，确保城乡居民享受均等的公共服务和公共产品，保障郊区外来人口与郊区本地居民的合法权益，重建郊区外来人口与郊区本地居民对政府的信任和认同，有助于减少社会冲突，加强社会融合。