三 郊区城市化的发展形态
费孝通在《社会变迁研究中的都市和乡村》中对城乡之间的经济和社会力量进行比较分析，指出郊区形成的制度性背景：“都市社区是许多小社区的组合体。这许多小区域自成一格，各具特性，实可以说是其特别生活形式的群体，这些群体的形成是出于两种势力：一是移民旧有生活形式的持续，一是都市经济分工的隔离。”[17]这表明，郊区形成区别于农村社区和城市社区的独特形态，需要具备两大要件，一是城乡经济差距的加剧，二是大量外来人口到郊区生产和生活。中华人民共和国成立至改革开放前，由于这一时期我国实行城乡二元体制，农村和城市各自在自己的制度框架内运作，也形成了城乡居民之间在市民和农民身份间社会流动的不可逾越性。郊区保持着传统农村的特征，农民从事农业生产，经济结构单一，人口密度低，农民之间联系主要以血缘和地缘为主。进入改革开放时期，农村进行以家庭联产承包责任制的推行和乡镇企业发展为重点的改革，这极大促进大量农民到非农产业就业，传统、封闭的农村社会格局被打破，农村社会处于开放和流动状态，人的行为规则处于变动之中，并会引发农村特性的变化。[18]作为城市新移民聚居区的郊区，在城市经济发展辐射下，郊区本地居民借助体制内的优势资源极力在体制外谋求利益。与此同时，外来人口流入到郊区，他们利用各种机会和方式顽强地拓展自己的生存空间。因此，郊区本地居民和外来人口在经济社会互动中，实现本地居民和外来人口利益一体化的社区实践过程。[19]郊区逐渐在社会属性、区位分布、居民构成、生活方式等方面呈现自发性、异质性和独特性特性，具有相对特殊的社区秩序生成机制和日常运作逻辑。[20]从这个意义上看，郊区城市化是城市化进程的产物，并伴随着我国城市化推进发展成“城中村”这一过渡形态。
随着我国从总体上已经进入以城带乡、以工促农、城乡互动、融合发展的新时期，将“城中村”进行改造，统筹城市与郊区融合发展，逐步缩小城市与郊区差距，促进城市与郊区共同繁荣，将郊区建设成新型社区成为这一时期主要任务。对“城中村”进行改造，表现在在空间形态上以一个或多个村庄为单位进行整村拆迁，将郊区居民就地或异地整体上楼安置；在产业结构上对村集体所有土地、村集体资产进行量化确权，实现“政社分离”，最终将郊区建设成城市化社区。目前，有些郊区已经完成“村改居”，实行居民自治；有的郊区尚未进行村转居，仍实行村民自治。有的郊区村集体所有土地、村集体资产已改制；有的郊区还没有。有的郊区是一村一社区；还有的郊区是若干村设为一社区。由此，当前郊区在城市化进程中，表现为以下三种形态。
（一）“城中村”
1.郊区城市化与廉租屋市场的形成
1978年和1980年全国城市规划工作会议明确了“积极发展小城镇”这一中心任务，在小城镇快速发展、城镇化率较大幅度提升的背景下，城市经济开始向农村经济辐射，农村经济开始向城市渗透，城乡交融和互动频繁，中小城市、小城镇和农村集镇逐渐增多。苏南农村依托临近上海的区位优势，动员农民投资，将村集体建设用地统筹起来兴办乡镇企业。毗邻香港、澳门的珠三角郊区，凭借国家对外开放等优惠政策和利用其独特地理环境优势，将村集体建设用地集约起来盖房出租，大力发展合资、合作、外资企业。还有一些城市化发展较快地区，由于城市的土地有限，当地政府往往通过征用郊区农地的方式实现城市的扩张，在郊区的村集体建设用地上新建各种类型的经济开发区、大学城、工业园区、商住区等。郊区城市化进程中，郊区农地被征用、外来资本进入到郊区投资办厂、外来人口进入郊区务工经商，郊区城市化水平越来越高，郊区所在的区位优势也越来越明显。由于大量农地被征用，郊区的农民成为失地农民，为了寻求生计，加之政府管理的缺位和失范，在巨额经济利益激励下，郊区农民自发、无序地在自己的宅基地上不断加盖房屋并出租，郊区农民经济收入逐渐转向依靠村集体经济收益分红和房租经济，郊区居民逐渐由原住民和外来人口构成，郊区廉租屋市场开始形成。例如，广州市石牌村农民农地被征用后，在生存理性和经济理性的共同驱动下，纷纷在自己宅基地上盖房出租。随着大量外来人口到石牌村租房居住，石牌村形成了一个以原村民聚落为载体的廉租屋市场，并依托这一市场，形成了广州市著名的流动人口聚居区。[21]
2.郊区城市化与“城中村”的形成与发展
1992年党的十四大确定我国经济体制改革目标是建立社会主义市场经济体制，在市场经济发展进程中，城市化全面推进。在此进程中，大量的外来人口涌入城市，由于郊区能够为外来人口提供廉价的住房，降低外来人口进入城市的成本，外来人口对郊区的住房需求急剧增长，促使郊区的土地急剧增值，郊区的大量出租屋由此快速建成，从而在郊区集聚了大量流动人口，郊区进入“城中村”这一郊区城市化的初级发展期。城中村是指郊区城市化进程中，由于诸多原因，行政村的撤制没有彻底完成，在空间形态上仍保留以自然村为单位的农村宅基地及房屋等，在社会结构形态上集聚了本村村民及大量流动人口，在产业结构上尚未完成土地、村集体资产的量化确权，仍以村委会或村集体经济组织的名义承担村庄的公共管理服务和经济发展职能。
（1）体制形态
“城中村”在体制上沿袭城乡二元管理体制。根据“三级政府、三级管理”体制，郊区的区、镇政府一般按照农村地区的标准进行行政编制和财力配置，为“城中村”居民提供公共服务和管理的财政资金投入有限。因此，在“城中村”这一村级层面，保留行政村建制的“城中村”尚未完成村集体资产的量化确权，“城中村”嵌入市区的住宅用地和部分村集体房产用地至今还是归村集体所有，[22]仍以“村”的方式发展集体经济，以村集体经济收入作为村庄开展村民自治、进行社会管理和提供公共服务的经费来源。
（2）空间结构形态
在郊区城市化进程中，“城中村”的集体土地利用较为粗放，一般表现为对郊区土地盲目开发、违法违规利用，并建设厂房获取租金收益，农民在宅基地上建的农民私房用于出租等。这就形成在传统村落格局基础上，村落内建筑密度高、容积率高、公共空间与设施匮乏，在整个城市空间结构状态中以不协调的“孤岛”型方式而存在。
（3）社会结构形态
在城中村，廉价与便捷的居住与生活场所，为流入城市的农民提供了较稳定的临时住所，帮助他们在城市生存下来。王汉生等学者认为正因为这种没有正式进入房地产市场的低成本住宅，城中村成为“中国农民进入城市的一种独特方式”[23]。但同时，城中村依然保留原村建制，在公共服务供给上几乎对外来人口封闭，流动人口在教育、住房、医疗等方面的公共需求被忽略，于是城中村逐渐形成一个以外来人口为服务对象的低端市场，低端市场主要为外来人口提供各类日用品、地下食品加工、黑车、黑网吧等次级生活服务经济链，这些服务质量极差，难以监管到位，存在极大的安全隐患，很容易带来一些负面问题。从整体上看，城中村一定程度上有助于减少城市内部的空间压力与保障各阶层人员的共处，[24]但反过来又在一定程度上有向“类贫民窟”发展的趋向。
（二）农村社区
社区这一概念源于国外，自滕尼斯开始，人们通常将社区视为一种“共同体”，普遍认为社区或共同体最基本的要素和特征表现为一定的地域、共同的纽带、社会交往以及认同意识。[25]社区最初主要指农村生活共同体。有些郊区虽然受城市影响较大，但是依然保留了村的建制，保留村委会这一基层自治组织。具体而言，农村社区表现为以下四个方面的特征。
1.发展趋势是逐渐城市化
农村社区虽然仍是以土地为主要的生产资本，保留相当部分农业功能，但农村社区对村集体土地和集体资产的重组，以产业结构改变为中心，因地制宜发展多种产业和多种经营，“农”的色彩越来越淡，第一产业的重要性已经极大地降低。农村社区建设目标是在农村社区治理的制度框架下，建立农、工、商、服多业融合的新型农村社区，步骤是逐步实现“农村基础设施城镇化、生活服务社区化、生活方式市民化”，农村社区的发展趋势是建立城市化社区。
2.体制形态
郊区农民是农村社区建设的主体。在城市化进程中，政府向郊区配置相应的管理资源、提供相应的制度和政策支持，为郊区居民自我管理和服务等自治权利的行使，为郊区居民提供均等的基本公共服务等提供机会、搭建平台。村委会是郊区居民的自治组织，组织郊区居民进行自治。乡镇政府在农村社区建立社区服务中心，在社区服务中心建立服务窗口，向郊区居民提供基础设施建设和基本公共服务，使公共资源能够有效地投入郊区，逐步缩小城乡之间的基础设施差距。与此同时，乡镇政府以社区服务中心为平台，探索在农村社区进行治理创新，提高郊区居民对公共事务的参与程度和管理水平，把农村社区管理体制改革推向更深更广的层次，逐步缩小城乡在政治、文化社会建设方面的差距。
3.空间结构形态
按照城乡统筹的原则，农村社区建设同样应该是坚持党和政府的领导，依靠郊区力量，利用郊区资源，促进郊区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高郊区居民生活水平和生活质量的过程。实践中，郊区普遍根据本地经济社会发展的实际，在争取政府的基础设施投资，有序推进郊区居民集中居住，改善其生活环境和提高生活质量。从某种意义上看，农村社区在社会功能方面与城市之间的界限已经模糊，呈现出“在心理上已经城市化而自然景观是乡村”的特点。[26]
4.社会结构形态
农村社区居民包括“农民”“村民”，但与传统意义上的“农民”“村民”相区别。目前，农村社区的职业构成已呈现出多样化的特点，许多“村民”并不是农民，他们普遍身兼多业多职，大多数在第二、第三产业务工经商。同时，随着乡镇经济的发展和社会流动性的增强，农村社区有外来企业、单位入驻，使得在本社区务工居住的人口也并非都是本村的村民，农村社区内有数量众多的流动人口。相对于以前郊区是本辖区内全体居民组成的社会生活共同体，包括本辖区内的原住民、外来人员、企业、机构和其他社会组织等。因此，郊区治理过程中要解决的核心问题是社区内不同群体之间的矛盾和冲突，促进社会融合，解决问题的关键是提高居民生活水平和生活质量、提高社区的基础设施和公共服务水平等。
（三）城市化社区
城市化社区是指郊区经过“村改居”后，原郊区农民所有的集体土地转为国有土地，原村民宅基地房屋权属转为城镇房地产权属，原村民在户籍上转变为城市居民，并开始接纳新居民的城市社区，原村委会的管理体制转变为居委会。从整体上看，城市化社区在社区管理体制、社区成员的户籍结构、居民职业结构等方面均与城市社区基本相同。具体而言，城市化社区表现为以下四个方面的特征。
1.发展趋势是融入城市
在城乡互动过程中，城市扮演着中轴和核心的角色，试图吸引、辐射甚至改造郊区，郊区“村改居”过程中在管理方式和生活形态等方面日益借鉴城市模式，在经济、政治、文化、社会等各个方面向城市社区趋同，旧村转为文明社区，其发展趋势是融入城市。
2.体制形态
郊区经过“村改居”，撤销原来的村委会，改建居委会，以城市社区“街道-居委会”社会管理的模式来治理农村，社区管理体制已经和城市社区基本相同。在对原有的村集体资产进行配置上，除了保留部分原村集体资产和被租用的土地之外，原郊区农民所有的集体土地转为国有土地，原村民宅基地房屋权属转为城镇房地产权属，郊区的村集体组织转为集体法人股东和个人股东共同持股的股份公司，城市化社区的市政建设、治安管理和环境治理等公共服务职能由政府承担。
3.空间结构形态
郊区原村民宅基地经过集中整治，大多数城市化社区集中建设现代化社区，绝大多数郊区居民通过搬迁住进居民小区。在搬迁中享受政府的惠民政策，城市化社区的居民与城市居民的差别在外观上已经不明显，逐步在生活环境、生活质量、居住条件和生活方式等方面与城市社区基本一致。
4.社会结构形态
在城市化快速发展中，郊区已经成为城市新的经济增长点，部分大城市特别是特大城市的近郊，已经具备了全面实现城市化的经济基础。郊区经济第一、第二、第三产业的比重相应发生改变，第二、第三产业对郊区经济增长的贡献率越来越大，已经成为郊区的经济支柱，相应地，郊区村民在非农产业就业中的比例也越来越大。郊区在“村改居”过程中，将原村民在身份上由农民转为城市居民，通过职业培训和创业就业援助，改变原村民的职业构成，城市化社区成员的户籍结构、居民职业结构等已与城市社区基本相同。同时，城市化社区开始接纳新居民，城市化社区的人口结构表现为新老居民混居，人口规模逐渐扩大。特别要指出的是，城市化社区新老居民的融合还刚开始，社区构成还不稳定，社区的管理水平与城市社区还有一定的差距。
郊区城市化过程中三种类型的对比如表1-1所示。
表1-1 郊区社区的三种类型：城中村、城市化社区、农村社区
综上，在国家治理体系和治理能力现代化进程的推进中，作为我国基层社会的重要组成的郊区，完成由农村社区、“城中村”向城市化社区的转型和发展，将深刻影响着我国郊区居民的政治经济利益，影响着我国城乡基层治理的水平和绩效，因此，探寻郊区的治理之道日显重要而紧迫。
[1] 陈锋：《改革开放三十年我国城镇化进程和城市发展的历史回顾和展望》，《规划师》2009年第1期。
[2] 《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第237页。
[3] 《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第237页。
[4] 《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，公安部，2001年3月19日。
[5] 陈勤：《中国现代化史纲》下卷，广西人民出版社1998年版，第362页。
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[7] 胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》（2007年10月15日），人民出版社2007年版。
[8] 《国家统计局：2016年中国城镇化率达到57.35%》，2017年1月20日，新浪网（http://finance.sina.com.cn/roll/2017-01-20/doc-ifxzutkf2122186.shtml）。
[9] 项继权：《城镇化的“中国问题”及其解决之道》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2011年第1期。
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[13] 罗小龙、张京祥、殷洁：《制度创新：苏南城镇化的“第三次突围”》，《城市规划》2011年第5期。
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[15] 赵青宇、崔曙平：《苏南城镇化模式的反思与完善》，《城乡建设》2013年第7期。
[16] 王娟：《西部地区加快城镇化体制和政策研究——以成都统筹城乡改革试验为例》，《宏观经济研究》2011年第2期。
[17] 转引自张友庭《社区秩序的生成——上海“城中村”社区实践的经济社会分析》，上海社会科学院出版社2014年版，第222页。
[18] 徐勇、徐增阳：《流动中的乡村治理——对农民流动的政治社会学分析》，中国社会科学出版社2003年版，第45页。
[19] 刘梦琴：《村庄总结：城中村及其改造研究》，中国农业出版社2010年版，第61页。
[20] 张友庭：《社区秩序的生成——上海“城中村”社区实践的经济社会分析》，上海社会科学院出版社2014年版，第222-223页。
[21] 蓝宇蕴、张汝立：《城中村成因的探析——以广州市石牌村为例的研究》，《中国农村经济》2005年第11期。
[22] 李培林：《巨变：村落的终结——都市里的村庄研究》，《中国社会科学》2002年第1期。
[23] 王汉生、刘世定、孙立平等：《“浙江村”：中国农民进入城市的一种独特方式》，《社会学研究》1997年第1期。
[24] 周林：《换一个视角看深圳特区的城中村》，《开放导报》2005年第3期。
[25] 于燕燕：《社区自治与政府职能转变》，中国社会出版社2005年版，第5页。
[26] 崔功豪：《中国城镇发展研究》，中国建筑工业出版社1992年版，第70页。