二 郊区城市化的代表性模式
城镇化是农业人口向非农产业的职业转换过程和居住地由农村区域向城镇聚集的过程。城镇化与各地自然、经济社会条件禀赋、环境承载力和城市综合承载力密不可分，需要城乡产业发展、城镇空间布局、公共设施建设及生态环境保障等科学规划和合理布局。[9]因此，各地城镇化是地方政府根据各地自然资源条件、人口规模和经济发展水平，因地制宜制定相应政策，走多元化的城镇化发展道路，形成不同城镇化发展模式。
（一）依靠农村经济的发展“内生性”的“温州模式”
1984年，中央下发的“一号文件”倡导农村发展商品经济，搞活流通。以家庭工业为主的民营企业在温州迅速崛起，形成“温州模式”。“温州模式”的精髓是市场经济，走市场经济的道路，同时温州政府在市场经济发展中一直是强调有限有为有效，并积极鼓励支持引导个体经济和私营经济的发展。在市场化的推动下，温州农村工业化、城镇化走在全国的前列。由于温州农村市场经济发育较为成熟，温州城镇化是市场主导型的城市化。温州在城镇化发展中引入市场机制，通过多渠道筹措建设资金，解决城镇发展中的人口集聚、建设资金和经济发展等问题。一是公共服务供给上，政府把路、桥、水、电等基础设施和公共服务推向市场，遵循“谁投资，谁受益”和“谁受益，谁投资”的原则，实现城市公共服务供给市场化。二是企业向城镇转移上，温州没有采取行政强制手段，通过市场机制，政府规划、引导和服务，农民出于企业发展要求，依托城镇发展企业，投资建设工业小区，企业成了城镇经济的主体，农民成为城镇的居民，实现企业和城镇发展的统一。三是土地流转和置换上，温州在全国率先实行土地有偿使用制度的改革，土地的流转与置换是以市场为载体进行资源配置的，通过出让、租赁、抵押、作价入股等方式，土地要素同其他要素合理组合并产生较好的综合效益，不仅为小城镇开发建设提供大量资金，而且小城镇的生产布局和产业结构得到进一步调整，提高了相关产业的聚集度，形成了强劲的综合经济功能，从而有力地推进了经济的高速度增长。四是户籍制度管理上，温州早在20世纪80年代初期就率先突破城乡分割的二元户籍制度，鼓励农民自理口粮进城，自建住宅落户，自办企业发展。到了90年代中期，温州市又进一步深化户籍制度改革，规定凡在小城镇具有合法稳定身份或有稳定的生活来源的农民，都可以成为城镇居民，享有与原城镇居民同等的待遇。温州在城乡二元户籍制度上的改革，消除了对农民在户籍、择业、居住方面的歧视性政策，促进农村剩余劳动力的转移。总的说来，“温州模式”依靠农村经济的发展，尤其是乡镇企业的发展而自行生长、形成和发展起来的，经过市场经济洗礼，其动力机制为乡村工业化和农村剩余劳动力的转移。
（二）依托外来资金和优惠政策“完全开放型”的“珠江模式”
珠江三角洲是我国改革开放试点地区，珠江三角洲是改革开放以来中国城镇化的缩影，更代表了中国城镇化的未来发展趋势。改革开放以来，珠江三角洲的农村改革促进农业发展，利用其独特地理环境优势，依托外来资金，凭借国家对外开放等优惠政策，形成以合资、合作、外资企业为主要经营主体，以外来劳动力的异地转化为主要劳动力的“完全开放型”的珠江模式。珠江模式主要表现为以下三个方面的特征：一是国家对外开放等优惠政策是珠三角城镇化的关键。1978年党的十一届三中全会提出对内改革对外开放的方针，1979年国家批准设立深圳、珠海经济特区，国家政策对外开放等优惠政策直接推动珠三角的城镇化进程。珠三角地区的经济快速发展中，家庭联产承包制促使部分农村劳动力解放，户籍管理制度配套改革使得农村剩余农业人口流入城市，为珠三角城镇化提供丰富劳动力资源。对外开放政策为珠三角带来国外资金，大量外商到珠三角直接投资办厂，极大地推动珠三角非农业化、工业化的发展。与此同时，国家还通过在政策边界之内从中央到地方层层放权，发挥珠三角各个地方政府的积极性。乡镇政府是国家最基层政府，这种层层放权的行为激发乡镇政府发展经济的积极性。在珠三角地区，乡镇企业的利益和管理者的利益与乡镇政府紧密相关，乡镇政府直接指导乡镇企业的发展，监督乡镇企业的发展方向，给予乡镇企业“放水养鱼”的灵活发展政策，在财政上给乡镇企业更多的激励，最终导致了珠江三角洲乡镇企业的快速发展，乡镇企业已经成为珠江三角洲城镇化的主要动力、地方经济发展的主要支柱。二是大量的外来人口成为珠江三角洲城镇化持续增长的源泉之一。珠三角城镇化进程中，农村实行家庭联产承包责任制改革，农业生产力得以提升，部分劳动力从农业生产中解放出来。随着1984年政府允许部分农村剩余劳动力进城务工、经商、办服务业，并在户籍管理上允许自带口粮成为城市人，截至1984年，珠三角有30万农村剩余劳动力进入城市。珠三角农业的发展不仅间接扩大了城市人口规模，而且带来了农副产品的富余，为乡镇企业的发展提供原料，促进了农业商品经济发展。随着乡镇企业的蓬勃发展，本地剩余劳动力不能满足劳动力需求，但本地的高劳动报酬对外地、外省劳动力产生巨大吸引力，大量外来人口流入珠三角，珠三角逐渐形成一个丰富的劳动力市场，丰富劳动力不仅促进珠三角的产业结构调整，也成为珠江三角洲城镇化持续增长的源泉之一。三是吸引外资成为珠三角城镇化的加速器。珠三角毗邻香港、澳门，与香港、澳门同胞同根同源，改革开放初期，香港劳动密集型加工制造业凭借其与珠三角的地缘和亲缘优势快速地向珠三角转移，形成了“前店后厂”地域分工模式。随后，中国台湾地区、欧美国家以及华侨众多的东南亚国家在珠三角的成本优势吸引下，纷纷在这里投资办厂。在大量外资流入珠三角背景下，珠三角城镇化进程加速，在1986年已成长为全国市镇数目多、密度大、城市化水平高的地区之一。2000年以来，珠三角抓住中国加入WTO的机遇，实行“引进来”与“走出去”，积极优化出口商品结构，扩大高科技含量产品出口，多元化出口市场格局初步形成。在2008年金融危机对珠三角劳动密集型产业冲击下，珠三角的制造业不断加大高科技投入和自主创新研发的力度，实现城镇化稳定发展。到2012年，珠三角常住人口达5689万人，城镇化率达到84%。[10]
（三）以小城镇和乡镇企业发展带动的“苏南模式”
改革开放初期，苏南农村依托临近上海的区位优势，由当地政府出面提供生产要素，挑选能人担当企业家，各乡镇、农村兴办起各类工业企业，动员农民出资，以提高社区收入、增加就业、增强社区福利为宗旨的乡镇企业应运而生，许多乡镇、村庄都有自己的工业园，形成“村村点火、户户冒烟”的农村工业化浪潮，乡镇企业成为苏南经济的半壁江山。乡镇企业的发展也极大地带动了苏南小城镇的发展。随着乡村工业化的发展，大批农村剩余劳动力从农业劳动中解放出来，农村剩余劳动力就地到乡镇企业就业，在乡村工业化的推动和农民就地就业的驱动下，产生了以小城镇为主的农村城镇化现象。学术界将农村工业化主导的“离土不离乡，进厂不进城”的城镇化称为自发的城市化。[11]这种以小城镇和乡镇企业发展带动的城镇化模式，就地解决农村剩余劳动力问题，开辟了城乡二元格局下城镇化发展的新路，有效推动了小城镇的发展。但同时，苏南乡镇企业的发展主要由当地政府超强干预，表现为政企不分，最终导致严重的低激励和负激励，乡村两级面临的债务压力迫使乡镇企业进行改制。20世纪90年代以来，苏南启动乡镇企业产权制度改革，民营企业迅速发展壮大，因此有学者提出“苏南模式”已经终结。[12]应当明确的是，苏南模式的终结不是意味着苏南经济的终结，而是指明晰企业产权关系，政府减少或消除对企业的控制和干预，推进企业走向民营化和市场化。通过对乡镇企业产权制度改革，股份制、股份合作制和私营企业大量出现，苏南地区城镇化表现为内外资多元驱动的城镇化。据此，有学者指出，苏南城镇的发展已经进入了集聚、转型和提升发展的关键时期。[13]在发展的关键时期，苏南城镇化表现为这三个方面的特征：一是苏南乡镇已经实现整体的就业城镇化。苏南地区私营经济、外商投资和股份制经济的多元发展，不仅有力促进当地经济发展，而且提供多元的就业类型和就业方式，成为当地劳动力转移的主要场所。2011年外商投资企业、私营企业和个体户的从业较2003年分别增长了220.76%、362.29%和266.25%，[14]为苏南地区乡村劳动力转移发挥巨大的作用，从总体上看，苏南乡镇已经实现了整体的就业城镇化。二是大部分农民完成从“村民”向“居民”的身份转变。苏南地区经济的发展，有力推动苏南乡村社会保障的城镇化进程。现阶段，虽然部分居民仍然居住在农村，但是，他们主动缴纳社会保障费用或通过“三置换，一转化”方式获得了城镇型的社会保障。“三置换”是指农户以集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地及住房分别置换股份合作社股权、城镇社会保障和城镇安置房；“一转化”指农民身份上转换为市民。这极大地推动了苏南乡村公共服务（尤其是社会保障）的城镇化进程。因此，大部分居住在苏南的农村人，他们在就业上实现了非农就业，在身份上是居民，享受与城镇居民相同的社会保障，已经由“农民”转变为“居民”。三是苏南的城镇化遵循城乡一体化发展战略。新型的城镇化推进中应当遵循城乡一体化发展战略，在基础设施方面共享共建，实现城乡基本公共服务均等化的供给，建立覆盖城乡的社会保障制度，促进城乡社会经济协调发展。苏南各地城镇化以城乡统筹作为思想指导进行探索，如常州市武进区统筹城乡资源及产业布局，优化人居环境，充分发挥现代城镇的集聚优势和对农村的辐射作用，加快推进城乡一体化发展，提升武进整体实力。到2011年，苏南养老、失业、医疗三大保障体系和农村社会保险的覆盖率已经达到99%以上，最低生活保障覆盖率达到100%，卫生服务体系健全率为100%，广播电视数字化程度达75%，村村开通了公交车。[15]纵观苏南城镇化30多年的发展进程，苏南城镇化模式构建了城镇化与经济社会良性互动发展的格局，快速发展和城乡统筹协调发展，但同时，苏南城镇化的进一步发展面临户籍、土地制度、农民市民化等方面制度瓶颈，亟待突破。
（四）以大城市带大郊区发展的“成都模式”
长期以来，在城乡二元体制和政策下，相对于东部经济发达地区，我国西部地区经济发展滞后，城乡差距、地区差距较大，城乡居民增收难、消费低，城镇化发展缺乏内生增长动力。城镇化进程中，如果依靠西部地区现有的环境、人口、财力等简单复制东部的小城镇模式，将出现其他发展中国家在推进城镇化中造成农村凋敝的困境。但是，国家战略中统筹城乡发展和区域发展的侧重点在西部，西部的重点在农村，农村的出路是城镇化。从2003年开始，成都市立足于大城市带大郊区发展的区域实际，全面深入推动统筹城乡发展，破解城乡二元体制和政策缺陷，推动城乡融合和共同发展。由于前期探索实践卓有成效，2007年6月7日国务院批准成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，赋予成都市在统筹城乡发展的探索试验中更多的机制体制改革权限。成都市以此为契机，在新型城镇化实践探索中遵循工业化和城镇化互动、城市发展和农村发展互补的原则，并集中体现为以下四个方面：一是发挥城市群的核心龙头作用。由于西部地区整体经济水平偏低，成都市充分发挥其作为中心城市的集聚带动作用，将成都市内部及其周边地区城镇进行“城乡规划”，打造成“全域成都”这一城镇群。“全域成都”在功能上让成都的近郊区分担部分中心城市的城市功能，郊区县市逐步发展为小城市或中等城市，从而逐渐形成“组团式”的发展新格局，同时加快大中小城市和小城镇基础设施建设，并赋予大中小城市和小城镇平等的产业发展机遇，促进了大中小城市和小城镇一体化发展。二是实现新型工业化、新型城镇化和农业现代化的互联互补。成都市坚持城市发展和乡村发展的互补的原则，避免走城镇化损害农民利益的老路，注重保护农民权益。由于土地是农民赖以生存的根本，成都市率先探索农村产权制度改革，盘活农村集体用地，着力将农村潜在优势转化为当前优势，提高农民土地收益。其具体做法表现为对农民土地承包经营权、农村房屋所有权和林权、农村集体建设用地使用权进行确权颁证，建立农村产权交易平台，促进农村土地流转市场化。同时，在土地规模流转过程中，按照“依法、自愿、有偿”的原则，稳步推进土地规模经营，并有组织、分层次地引导农村劳动力自由流动。三是实现城乡公共服务一体化的供给。在建立同发展共繁荣的新型城乡关系的思想指引下，成都市从城乡规划、城乡产业布局、城乡市场发展、城乡基础设施建设、城乡公共服务、城乡管理体制六个方面突破，构建城乡经济社会一体化发展的体制机制。其中，将农民转变为城市居民，给农民和城市居民同等的公共服务和社会保障，是城乡经济社会一体化发展的重要任务。成都市改革城乡二元户籍管理制度，实行一元化的户籍管理制度，将农民与城市居民统一登记为居民户口。在农村教育和医疗等基本公共服务供给上，成都市政府加大了财政支持及人才等资源配置力度，在农村建立了针对农民群体的养老和医疗保险体系，基本实现了城乡基本养老、基本医疗保障制度全覆盖。为保障进城农民的充分就业，成都市政府将就业政策和就业工作覆盖城乡所有劳动者。成都市政府通过将城市居民享受的公共就业、医疗、养老等服务向农村延伸，使得农民在公共服务和社会保障等方面享受同等的待遇，从而提高农民的生活水平。同时，成都市重视加强农村基础设施建设，积极开展农村土地、水、路、林、村综合整治，改进农村整体面貌和改善农民生活环境，大力推进城乡供水、供电、供气及污水处理、生活垃圾处置、交通运输等基础设施建设一体化，率先在西部实现了县县通高速路、村村通水泥路和城乡公交客运一体化。四是建设农村新型基层治理机制。为了夯实城镇化的发展基础，增强农民参与城镇化进程的积极性，扩大农民的有序政治参与，成都市进行农村新型基层治理机制建设。除了村党支部、村委会、村民（代表）会议等传统村级自治组织外，成都市在全市所有村和涉农社区成立议事会。议事会由村民民主选举产生村民小组议事会，再从村民小组议事会推选3-5人成立村民议事会，是村级事务的议事决策和监督机构，对村民会议负责并受其监督，村委会是村民议事会的执行机构，负责落实议事会的各项决定。村民议事会是常设机构，避免村民会议难以召开而出现监督决策不力的现象，能够较好实现村级事务的民主决策、民主管理和民主监督。成都市构建了村党组织领导、村民（代表）会议或议事会决策、村委会执行、其他经济组织广泛参与的新型村级治理机制。为保障村级自治组织日常运转，避免村民自治因经费短缺而“无钱办事”的困境，成都市率先在全国将村级公共服务和社会管理纳入财政预算，为每个村每年安排20万元资金并通过民主决策使用，[16]从而为推进新型城镇化提供强有力的政治保障。成都市在发展新型城镇化过程中坚持统筹城乡共同发展，真正将农村、农业、农民从规划建设、社会管理和公共服务等方面融入城镇化进程，在城镇化过程中充分补偿农村、农民的发展，这为西部地区以后城镇化发展指明方向。