一 城市化的历史变迁

中华人民共和国成立以来，中国开始城市化的发展历程。纵观中国城市化发展的50多年，大体经历了三个各有特色的发展阶段。

（一）1949-1957年：城市化健康和稳步发展时期

中华人民共和国成立后，我国进入工业化起步时期。1949-1952年国家通过整顿城市经济和社会秩序，城市经济恢复和顺利发展，城镇吸收劳动力能力相应得以恢复和扩展。1953-1958年第一个五年计划时期，国家在各大中城市布点和实施156项重点工程，大规模的工业建设不仅推动城市经济恢复和顺利发展，而且促使城市能够吸收大批农民进入城市，城镇人口有计划地增长，城市化健康、稳步地发展。

（二）1958-1977年：城市化调整和曲折发展时期

1958-1977年是中国城市化发展的第二阶段，这一时期城市化处于徘徊、停滞的发展状态。在“大跃进”浪潮下大量农民涌进城市，国民经济发展出现第一次逆城镇化现象；“文化大革命”时期大批城市知识青年“上山下乡”，出现第二次逆城镇化现象。据此，撤销部分城镇、限制城镇发展和减少城镇人口成为该时期城镇化发展的主要内容，并以1958年1月颁布实施的《中华人民共和国户口登记条例》为标志，建立具有中国特色的“农业户口”和“非农业户口”的户籍管理制度。

（三）1978年至今：城市化较快发展时期

1978年以来，伴随国家宏观战略调整和经济社会发展的进程推进，城市化开始进入崭新的发展时期，呈现加速发展态势。国家改革和政策的成功在城镇化进程中得到了充分体现，而其相关的失误也反映在城镇化进程中。^[1]因此，笔者以30多年来国家经济体制改革为节点，将城市化细化为以下四个阶段。

1.1978-1984年：以农村改革“拉动”的城市化时期

这一阶段以农村改革为重点，农村改革主要表现为家庭联产承包责任制的推行和乡镇企业的发展。家庭联产承包责任制在全国推行极大地调动了农民生产积极性，促进了农村经济的繁荣和发展；乡镇企业成为城镇化发展的主要推动力量。乡镇企业的蓬勃发展，吸收大量农民到非农产业就业，农民“离土不离乡”。在城乡二元分割体制下，乡镇企业的发展和小城镇建设能够转移农业人口，实现农业人口的市民化。据此，邓小平曾指出：“乡镇企业的发展，解决了占农村剩余劳动力50%的人的出路问题。”^[2]同时，他还指出：“大量农业劳动力转到新兴的城镇和新兴的中小企业。这恐怕是必由之路。总不能老把农民束缚在小块土地上，那样有什么希望？”^[3]在1978年和1980年全国城市规划工作会议中明确的中心任务是：控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇。由此，这一时期小城镇快速发展，城镇化率较大幅度提升。

2.1984-1992年：以城市改革“拉动”的城市化时期

1984年中共第十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，正式提出在城市全面开展经济体制改革，标志着国家将经济体制改革的重点由农村转向城市。城市经济体制改革的重点是逐步扩大企业生产经营自主权，城市工业发展以轻工业为重点，轻工业迅速蓬勃发展，并吸纳了大量农村剩余劳动力在城市就业，广州、深圳等沿海开放城市成为中国经济发展的龙头，对整个国民经济发展产生了强大的示范和推动效应。随着城市中心作用的增强，多年来的城乡二元分割局面逐渐被打破，城市经济开始向农村经济辐射，农村经济开始向城市渗透，城乡交融和互动频繁，中小城市、小城镇和农村集镇逐渐增多。1985年国民经济第七个五年计划明确指出“坚决防止大城市过度膨胀，重点发展小城市和小城镇”，与此同时，国家调整户籍管理制度，允许农民自带口粮进城务工经商和进城落户，这为小城市和小城镇发展增加了推动力，这一时期小城镇高速发展。

3.1992-2003年：以市场化改革和体制转轨“拉动”的城市化时期

1992年党的十四大报告指出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。在市场经济发展进程中，作为区域经济发展中心的城市，其地位和作用日益凸显，新一轮工业化、城市化在全国全面推进。城市化全面推进阶段，其主要动力表现为普遍建立经济开发区、城市建设和小城镇发展，大大加速城镇化进程，并进一步提升城镇化质量。建立经济开发区通行做法是对村庄进行整体搬迁，当地农民就地安置就业，不仅促使农村人口转为城镇户口，而且促进农村人口就地、就近、有序转移，加快城镇化发展的速度。这一时期，国家将引导小城镇健康有序地发展视为当前和以后较长时期内农村改革与发展的一项重要任务，不断增加对小城镇建设资金的投入。在户籍管理上，国务院于2001年批准公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，该《意见》指出：“小城镇户籍管理制度改革的实施范围，是县级市市区、县人民政府驻地镇及其他建制镇；凡在上述范围内有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口；已在小城镇办理的蓝印户口、地方城镇居民户口、自理口粮户口等，符合上述条件的，统一登记为城镇常住户口。”^[4]标志着国家在小城镇户籍管理上废除了城乡分隔制度，有些地方甚至对农民到小城镇居住和创业的给予各种政策上的鼓励和支持。这一时期，我国城镇化水平大大提高。按照第五次人口普查的口径，2000年我国城镇化水平达36.09%。而2001年，城镇化水平达到37.66%。^[5]

4.2003年至今：统筹城乡的新型城镇化协调发展时期

应当明确的是，长期以来，中国城镇化是在二元化体制背景下的城镇化，城乡二元分割的户籍制度、土地制度、社会管理体制，依然是城乡不可逾越的鸿沟，严重阻碍了城乡经济社会协调发展和城镇化的进程。1998年党的十五届三中全会明确提出“努力使城乡经济良性互动”，这就为“城乡的一体化发展”的提出奠定了理论基础。2002年党的十六大报告指出，我国全面建设小康社会的重大任务之一是统筹城乡经济社会发展。2003年党的十六届三中全会提出“五个统筹”的指导思想，并把实施城乡统筹发展列为“五个统筹”的首要内容。2004年9月党的十六届四中全会明确提出了“两个趋向”的论断，即“综观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向”^[6]。2007年党的十七大报告又一次强调要“统筹城乡发展，”要“形成城乡经济社会发展一体化新格局”。^[7]2008年党的十七届三中全会提出我国总体上已进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局重要时期。2012年党的十八大报告提出，“促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”“构建科学合理的城市化格局”“城镇化质量明显提高”等新的目标和要求。2012年11月国务院副总理李克强表示：“我国未来几十年最大的发展潜力在城镇化”。2012年12月中央经济工作会议首次提出“城镇化是我国现代化建设的历史任务”，并将城镇化列入新一年经济工作的主要任务。2013年11月党的十八届三中全会指出：“必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”2015年10月党的十八届五中全会指出，坚持协调发展，“重点促进城乡区域协调发展，促进经济社会协调发展，促进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”，推动城乡协调发展，要“健全城乡发展一体化体制机制，健全农村基础设施投入长效机制，推动城镇公共服务向农村延伸，提高社会主义新农村建设水平”。2017年党的十九大报告提出：“要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。”这表明，在我国现在总体上已经到了以工促农、以城带乡的发展阶段，要加大统筹城乡发展力度，实行“工业反哺农业”“城市支持农村”的方针，统筹工业与农业、城市与农村融合发展，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。因此，城镇化的发展也应适应经济社会发展一体化新格局，是“以城带乡、以工促农、城乡互动、融合发展”的城镇化。为实现统筹城乡的新型城镇化的宏伟目标，国家在扩大公共财政覆盖农村范围、发展农村公共事业的同时，大力建设社会主义新农村。在建设社会主义新农村过程中，各地政府按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，坚持把发展农村经济作为中心任务，同时协调推进农村经济、政治、文化、社会和党的建设，从各地实际出发，考虑农民的需求，着力解决广大农民生产生活中最迫切的实际问题。例如，繁荣农村文化、大力发展农村教育和医疗卫生事业、健全农村社会保障体系、加强农村基础设施和环境建设、强化农村社会管理等。实践表明，统筹城乡的新型城镇化促进城镇化与工业化的良性互动，促进城市经济、社会和工业化持续快速发展，推动农村社会和公益事业的发展，推动城乡一体化的进程。截至2016年底，我国城镇常住人口79298万人，比上一年末增加2182万人，乡村常住人口58973万人，同比减少1373万人，城镇人口占总人口比重（城镇化率）为57.35%。^[8]