二 制度性交易成本居高不下的主要原因

（一）行政型交易成本是加重实体企业负担的主要来源

在中国，“无效率”的行政型交易成本主要包括两个方面：一是行政垄断，即滥用行政权力或依仗行政势力直接干预微观主体竞争，主要是地区封锁、公共项目招投标的暗箱操作；二是政府规制体系不健全，主要是标准混乱、多头执法等。

1.地区封锁妨碍实体经济企业公平竞争

地区封锁导致流通体系分散、层次过多，提高了实体经济企业的流通成本。据商务部对全国主要省（区、市）的相关调查，有20余个省（区、市）产品或服务均遭受不同程度地区封锁，有的情况较为严重。近年来，各类地方“土政策”、保护伞行为阻碍实体经济企业正常的跨区兼并重组和连锁经营，阻碍要素和生产资料跨区域自由流动，增加了企业市场准入和流通成本。以药品流通行业为例，地区封锁是导致中国药品生产和流通“小散乱差”的根源。一是地方政府采用歧视性价格、重复检验认证等方式限制外省生产的中成药、医疗器械进入本地市场，或阻碍本地药材、原料药等销往外地。二是对不在本地登记注册和纳税的外来企业，地方政府采取多种隐性限制与干预措施，阻碍并购本地企业或在本地开展连锁经营。由此造成了中国药品零售环节连锁率较低，大约40多万家零售药店当中连锁药店竟不到40%。三是为了千方百计留住本地税收，部分省市集中采购要求投标主体必须在本地设立子公司，中标生产企业要选择本地的配送企业，由此加剧了流通体系的分散与低效。目前，中国有1万多家药品流通企业，其中80%以上都是地域性小公司。四是地方政府对当地骨干药企或招商引资重点医药产业项目采取有弹性的、差别化的监管措施，比如放松质检、环保标准，阻挠外来执法部门现场检查或限定检查时段，不允许罚款或尽可能少罚款等。例如，当年“毒胶囊”事件涉及10多个省份的数十家药企，从事后处理结果来看，因这一事件倒闭的药企寥寥无几，多数都在各地政府庇护下躲过一劫。

2.公共项目招投标和集中采购存在暗箱操作

（1）在公共项目招投标和集中采购领域存在大量乱象。目前，中国公共项目招投标缺少规范性和透明度，存在采购权力机构与供应商企业之间的纵向串谋、供应商之间的平行串谋以及供应商在采购合同执行过程中的大量失信行为。在地方公共项目招投标过程中，存在人为设计串标、陪标及各式排他性的“隐形门槛”，部分地方集中招标采购前后需要经过多道确认或审批程序，为公权力寻租留有较大操作空间。同样以药品市场为例，政府集中采购是药品进入公立医疗机构的前置“关卡”。各地药品集中采购平台多数是隶属卫生部门的行政机构或下属单位，行政色彩极为浓厚，其凭借行政权力和垄断势力，采取收取巨额保证金等方式排除或限制药企市场竞争。

（2）招投标机构或集采平台收取高额保证金存在暗箱操作。以药品行业为例，各地药品集采平台单方面向药企收取而不向医疗机构收取，只监督药品及时供应而不监督医院及时付款，实际上是将监督执行合约的交易成本全部转嫁给处于弱势地位的中小药企。近期，不断曝光各地收取天价保证金事件，蚌埠收取履约保证金1.5亿元，广德县收取480万元的质量保证金，宿州50个品种参选保证金合计500万元。福建集采平台出台了专门的履约保证金管理细则，不仅向入围目录的药企收取保证金，还根据承担配送采购片区的数量向配送企业征收10万—30万元不等的保证金。而且，对药品集采平台归还保证金及擅自挪用并没有限制，直接增加了企业资金成本压力，导致资金链紧张的企业不得不放弃投标。

3.标准空白或混乱导致企业信息搜寻成本高昂

（1）从标准数量来看。目前国家、行业和地区标准总计超过10万项，数量众多且修订较慢，“标龄”比发达国家高出1倍，其中有大量不该强制执行的技术要求仍被当作强制性标准，使得企业无所适从，亟待进行清理和规范。新产业和新业态领域，多处在标准空白状态，企业无规可依，增大了信息搜寻成本。

（2）从制定主体来看。现有42个政府部门制定发布68类行业标准，标准“碎片化”问题十分严重，常因“一标多门”而互相掣肘。例如，室内空气质量标准涉及卫生、环保、住建、建材等多部门，涉及10多项强制性标准，企业在从事相关产品生产经营时需要花费高昂的搜寻和协调成本。

（3）从标准体系构成来看。90%以上都是沿袭自计划经济时代的工业产品标准，与公共安全相关的卫生、环保标准比重不足10%，而且，涉及安全和环保的标准越重要越“难产”。例如，电动自行车标准涉及1.3亿用户出行安全，但因相关部门与产业立场严重对立，竟然10年未完成修订，令相关行业企业无所适从。又如，2200多种食品添加剂当中有超过60%的添加剂没有配套的安全检测标准，这增大了食品安全风险和监督执行安全目标的交易成本。

4.“九龙治水”的监管体制导致企业协调和决策成本居高不下

“放管服”改革尚待进一步深化。在中国，特定行业监管职能无论由单一机构承担还是由多个机构共同承担，市场准入、服务质量、投资审批、价格核定等往往由多个部门参与，职能分割与重叠比较普遍。例如，环保监管职能分散在发展改革委、环保部、工信部、国土部、水利部、林业局和海洋局等多个部委，由于难以达成共识甚至存在明显分歧而导致重大监管决策难以及时出台。实体经济企业作为环保领域被执法的“行政相对人”，自然要承担这些制度性交易成本的“大头”。安全生产领域的情况与环保领域类似。目前，安全生产执法和劳动者权益保障仍处于“各自为政”状态，而且作为安全生产监察重中之重的特种设备安全监管仍面临分段监管的窘境。以重要特种设备气瓶产品为例，从制造、运输、储存到经营仍由质监、安监、运输、消防、住建五个部门分段“把守”，在险情处置与案件处理过程中经常发生相互推卸责任的情况。从事相关产品生产经营的企业需要跑遍所有部门，申领事前许可和运营资质，一旦出现险情需要接受多个部门的检查与处罚。调研发现，实体经济企业一度需要面对环评、安评、水评、能评、雷评、消评、震评、交评之类的花样繁多的监管部门检查与验收，不仅需要反复提交同样或类似信息，而且需要应对内容和程序相近的繁琐检查，可谓不胜其扰。近两三年来，通过深化“放管服”改革，相关方面得到了一定缓解，但是在局部地区尤其是基层，相关问题依旧比较严重。

政府部门之间仍然存在“信息孤岛”问题。工商、公安、环保、海关、安监、质检、建设、气象、水利、交通、地震等部门掌握大量市场主体基本情况和违法违规信息，但囿于部门利益和管辖权限制，部门之间存在明显的信息“隔离带”。据国际开放知识基金会评估，中国政府部门间数据开放度很低，在国际上排名57位，开放度不足40%（见图2-3）。由此造成市场主体不得不向多个部门重复提交信息、多次验证信息，增加市场主体交易成本的同时也增加了行政管理成本。此外，多个部门的检查与验收，经常伴随较多不合理的收费项目，以及要求企业从指定供货商购买设备，实际上是将多头执法的交易成本直接转嫁给了实体企业。2015年以来，中央加大对多头监管重复检查项目的清理工作，部分评价项目已明令取消，但是基层执行仍有不到位的地方。特别是在中小城市和乡镇，部分民营企业仍然是当地政府部门反复检查、多次摊派、募捐赞助和接待来宾的埋单主体。

图2-3 中国政府数据开放度的国际比较
注：由开放知识基金会评定，涉及公共交通时刻表、财政预算和支出、选举结果、企业注册、高清地图、统计、司法、邮编、环境污染等数据。
资料来源：http://index.okfn.org。

5.价格规制体系不完善难以提供明确预期

电力、天然气、成品油、铁路运输等产品和服务，是实体经济运行和发展的基础。目前，因自然垄断或尚不具备竞争条件，这些行业的价格仍以政府规制为主，但因价格规制体系尚不完善，不能为企业投资和运营活动安排提供明确预期和合理信号，增加了交易成本以及其他不合理成本。比如，适应价格规制需要的规制成本制度尚未建立，价格规制机构缺少对影响价格水平的最关键因素——投资成本的规制权利，国有企业薪酬管理体制不健全，导致不合理成本难以约束；确定价格水平和结构的规则不够细化，制约合理价格水平和结构的形成；一些已建立的价格调整机制因受多种因素干扰难以完全落实，全面、规范的价格调整机制尚在建立之中。又如，各类用户价格存在严重的交叉补贴，不合理地增加了工商业用户的成本，降低了其经济竞争力，并造成了对高收入阶层的不合理补贴；不同地区之间也存在一定的价格交叉补贴，不利于引导资源在地区间的合理配置。此外，信息公开的广度和深度仍不能完全符合公众要求，不利于企业形成较为准确的价格预期，存在规则不透明，朝令夕改、“涨得快降得慢”、多年不调价等一系列问题，导致实体经济企业无所适从，加剧了企业搜寻和信息成本。而且，各类消费者参与和监督决策的条件和能力不足，缺乏有组织的反映自身合理利益诉求的渠道。

（二）市场型交易成本导致中小企业负担加重

在中国，“无效率”的市场型交易成本主要来自两个方面：一是排除或限制市场竞争的各类垄断行为，二是市场信用机制不健全导致市场主体搜寻、决策和履约成本过高问题。

1.垄断导致潜在竞争对手和交易对手成本上升

对潜在竞争对手的影响主要来自不公平的市场准入，而对交易对手的影响则是由各种垄断行为导致的，包括滥用市场支配地位、达成垄断协议、具有排除竞争影响的经营者集中行为等。

（1）不公平的市场准入。在市场准入未完全放开的情况下，一些企业为进入相关行业往往游走在政策的边缘地带，或利用管理中存在的一些漏洞“先上船，后补票”，或通过借用资质等方式曲线进入。一些不公平的市场准入条件极大地增加了企业经营成本，一方面，企业在进入相关行业后面临很大的不确定性，可能因触碰政策红线而不得不退出，可能因违反各种规定面临经济上的处罚，另一方面，即使进入相关行业，企业也会面临不公平竞争，为获得相同的客户资源，需要付出更多的人力、物力和时间成本。目前，电信、铁路等是行政主管部门人为设置进入壁垒最严重的行业之一。政府对电信业务经营按照电信业务分类，实行许可制度，对有资格经营电信业务的企业作出了严格规定，需要取得主管部门的经营许可证。铁路部门也利用其行政权力设置了一些市场壁垒，只允许某些特定的企业或产品进入铁路市场。铁道部在撤销前，其投资比例长期以来占全部铁路投资比例的80%以上，其他投资者所占比重相加也基本不超过20%，并且这些投资一般是以与铁道部合作投资的形式完成的。

（2）垄断高价和垄断低价。垄断者往往可以利用其市场支配地位，在将其产品出售给下游企业时制定不公平的垄断高价，在采购上游供货商提供的产品时制定不公平的垄断低价。电信收费过高是中国电信行业长期以来被诟病的问题之一。以互联网收费为例，2011年信息化蓝皮书《中国信息化形势分析与预测》指出，中国宽带速率不及OECD国家的1/10，资费是发达国家平均水平的3—4倍。铁路服务和铁路系统内销售商品也经常会出现垄断高价，包括企业在购买铁路货运服务时支付的各种不合理费用等。垄断低价则主要表现在铁路部门在铁路建设和运营招标过程中利用优势地位，人为压低设备供应商和建设者的合同价格。

（3）歧视性定价。歧视性定价是具有市场支配地位的商品或服务提供商在向不同的接受者提供相同等级、相同质量的商品或服务时，在接受者之间实行不同的销售价格或收费标准。在垄断者实施价格歧视时，下游企业往往承担了更高的成本。在2011年，国家发展和改革委员会发起的对中国电信和中国联通反垄断调查中，价格歧视是对两家公司提出的重要指控之一。在两家公司此后的整改声明中，也直接或间接地承认了存在价格歧视问题。

（4）垄断协议。可分为横向垄断协议与纵向垄断协议。其中横向垄断协议是指具有竞争关系经营者之间达成的垄断协议，有时也称作卡特尔。横向垄断协议的形式包括实施固定价格、限制产量、划分市场、限制购买或开发、联合抵制其他竞争对手、串通投标等排除、限制竞争的行为。横向垄断协议的例子有很多，比如浙江省财险公司垄断协议案。该案件的决定书认定浙江省保险行业协会和多家财产保险公司组织或参与达成、实施固定商业车险费率的协议，组织或参与达成、实施固定、变更商业车险代理手续费的协议。这些行为导致部分企业承担了过高的保险费率，在一定程度上增加了企业的成本。因其价格垄断行为，相关企业被处以1.1亿元的高额罚款。纵向垄断协议是市场上出于不同经营层次的企业之间通过协议、决定或其他协同方式实施的排除、限制竞争行为，包括市场分割、数量强制、转售价格维持、歧视性价格折扣、排他性销售、排他性购买、进场费等多种形式。比如，铁路部门就存在多个方面的指定交易，包括火车上和火车站内的商品销售，火车票务代理等。近年来，汽车销售行业的纵向垄断协议也受到反垄断部门关注，2015年江苏省物价局查明奔驰公司与江苏省内经销商达成并实施了部分车型整车及部分配件最低转售价格的垄断协议，并依据反垄断法律法规对奔驰汽车价格垄断案作出行政处罚，对奔驰公司罚款3.5亿元，对部分经销商罚款786.9万元。

2.市场信用机制不健全导致实体企业成本上升

（1）社会信用法律和制度不完善推高信息甄别和监督执行成本。一是法律不健全。从立法角度看，尚未制定专门的法律来全面规范信用信息的公开和使用、信息主体的权益保护，公开的信用信息与非公开的信用信息区分及使用缺乏法律依据等，相关部门及地方规章建设水平不一，有的还相对滞后。具备信息优势的一方往往能够借此获取一定收益，而不具备信息优势的一方则可能出现损失，这种损失可能反映了企业成本的上升。这会导致严重的逆向选择问题，一些缺乏信用、扰乱市场秩序的企业混于恪守信用、遵纪守法的企业中间，最终导致“劣币驱逐良币”，整个市场环境受到损害，市场主体需要付出更多成本才能够获取信息甄别商家的优劣。从执法角度看，一方面企业制假售假、商业欺诈、逃债骗贷现象仍然突出，不少行为不能依法受到惩处；另一方面，即使法院对市场主体信用问题作出了判决，法院判决得不到有效执行也会引发一系列导致信用缺失的连锁反应。这会导致严重的道德风险问题，由于企业的违法违规行为不能被其交易对手所观察到，即便被发现也不能得到有效的惩处，企业就会更加倾向于通过违法违规行为获取短期收益。这样对于所有的企业而言，都需要付出更高成本来保障合同的监督和执行。二是社会信用制度存在不足。表现为国家信用监管职能分散、没有形成全国统一的信用信息共享平台、行政管理的条块分割限制了信用信息的共享；信用中介市场发展滞后，守信激励机制不健全、失信惩戒机制薄弱，个人信用制度基本没有建立，社会信用缺乏统一标准等。由于法律和制度不完善，导致企业需要付出更多人力和物力对交易对手行为进行监督，在执行合同过程中也会面临更多不确定性，需要付出更多执行成本。

（2）守信激励和失信惩戒机制不完善导致监督和执行成本过高。只有对市场主体守信行为予以激励，对失信行为予以惩罚，社会信用体系才能真正发挥作用，公平竞争才能真正得以实现，企业的议价和决策成本、监督和执行成本才能得到有效控制。目前，中国的守信激励机制和失信惩罚机制均不健全。在市场竞争中，没有给诚实守信者提供发展机遇和发展空间的激励，其公平竞争、守信履约行为难以通过现有信用体系为其他市场主体所认知，无法为其带来可观的经济收益。同时，惩戒失信违约行为的有力措施欠缺，企业生产的假冒伪劣商品、问题食品和问题药品能堂而皇之地进入市场，企业在交易环节的恶意违约、诈骗，侵犯知识产权，恶意骗取贷款等行为没有受到法律制约，失信成本过低，失信者的发展机会、利益没有因失信行为而受到限制或损失。奖惩机制未建立导致市场主体陷入“囚徒困境”，竞相钻法律和制度的空子，采取不正当手段参与市场竞争。表面上看，单个企业通过投机行为节约了自身成本，提升了收益，但从整个市场看，所有企业的交易成本都上升了。守法守信的企业为了识别竞争对手或交易对象恶意违约、诈骗、侵犯知识产权、制假售假等行为，需要付出更多的搜寻和信息成本；在初步甄别交易对手后，因为对手可能存在失信行为，企业的议价和决策又面临更多不确定性，需要就更多的情形作出评估，提高了企业议价和决策的成本；如果企业的合法权益因上述行为受到损害后，又需要通过自身努力去维护自己的权益，从而承担了更多的监督和执行成本。

（3）信用信息平台不完善导致搜寻和信息成本过高。联合征信数据平台是社会信用建设的先导性、基础性工程。目前，中国的信用信息共享、信用评价和信用管理工作还有待提升。一是缺乏各部门信用信息资料的互联互通。企业及个人信用信息广泛分散在工商、税务、公安、金融等职能部门，缺少互联互通和共享。二是信用评价标准不一。信用信息的管理部门都有各自的信用等级评价标准和评定办法，缺乏一个协调统一的评价机构和评定方法。三是信用管理不够完善。多数企业没有建立信用管理机制，没有专人收集交易伙伴的资信档案，对客户信用风险缺少系统、科学的研究，政府部门也缺少对信用管理的指导性政策和措施。上述问题导致部门与地方、区域与区域、部门与部门间的合作与交流不够，信用体系难以有效运转，无法形成对公平竞争的有效支撑。在金融领域，上述问题的影响尤为突出，在企业信息本已广泛存在于工商、税务等各个部门的情况下，由于缺乏信息共享平台，银行在授信过程中往往需要企业报送大量的材料，加重了企业的负担，增加了企业成本；银行自身又需要花费大量的人力物力对相关材料进行审查，反过来又增加了银行的成本。在银行对企业信用情况缺乏了解的情况下，银行资金使用的效率大打折扣，而企业也难以以合理的成本获得急需的资金，资金配置效率低下导致企业承担更高的成本。

（三）管理型交易成本由垄断企业转嫁给下游中小企业

市场经济条件下，垄断本身并不必然带来无效率的资源配置，垄断可能产生一定的收益，包括节省固定成本、激励企业创新等。但在更多情况下，垄断可能导致社会福利的净损失，可能带来垄断企业内部交易成本上升及向下游竞争性企业尤其是中小企业转嫁。

1.垄断企业向下游竞争性企业和终端消费者转嫁管理型交易成本。长期以来，中国垄断行业的国有企业普遍因“高价格、高工资、低效率”的“两高一低”问题受到诟病。从职工平均工资来看，1992年以后，电、燃气及水生产供给行业与全国平均工资的差距逐年拉大，增速明显高于全国水平（见图2-4），这说明了“高工资”情况较为普遍。用成本费用利润率衡量效率的话，燃气、电力热力和自来水行业的波动幅度较大，电力热力行业在2007年以前一直高于全国水平，2008—2013年明显低于全国水平，自来水行业从2000年以来一直比全国平均水平低，近两三年才有所好转，燃气行业2006年以来开始超过全国平均水平，但2010年以来下降速度较快（见图2-5），这在某种程度上能够说明垄断行业相对低效率的问题。由此可见，公用事业等垄断行业企业内部存在较高的管理型交易成本，此类成本是由全社会分担的，通过水、电、气、热等公用事业产品向广大下游实体经济企业和终端居民用户传导。

图2-4 行业平均工资和水电气生产供应行业平均工资比较
资料来源：《中国统计年鉴》相关年份。

图2-5 工业、电力与热力、燃气、自来水行业成本费用利润率比较
注：成本费用利润率=利润总额/成本费用总额×100%。
资料来源：《中国统计年鉴》相关年份。

2.垄断企业导致的内部效率损失和寻租成本较高。当垄断企业为寻求垄断地位或被其垄断地位所困时，垄断可能会带来企业自身成本上升，主要包括两个方面。一是内部效率损失，是指垄断企业因缺少外部竞争压力而导致管理、生产、销售等方面的低效率所造成的损失。内部效率损失可能表现为员工努力动机不足，管理水平低下，研发和技术革新努力不足等。鲁宾斯坦（Leibenstein）首先将这种状态称为“X-非效率”（X-Inefficiency）。这种无效率不仅体现在时间效率上，还体现在各种要素资源的配置与使用效率上，由此导致企业内部的管理型交易成本十分高昂。丁启军和伊淑彪（2008）对2006年石油和天然气开采业、烟草制品业、电力热力生产供应业、煤炭采选业、石油加工炼焦及核燃料加工业、燃气生产和供应业、铁路运输业、邮政业、航空运输业、电信和其他信息传输服务业、银行业等11行业的内部效率损失的估算结果是12959.25亿元，占GDP的比重高达6.14%。二是寻租成本或称为租金耗散，是指垄断企业为了获得并维持其垄断地位从而得到垄断利润所从事的一种非生产性寻利活动付出的成本，包括企业进行院外游说、广告宣传、贿赂等成本。在寻租过程中，企业往往不是通过扩大生产、降低成本、提高产品质量、进行技术革新的方式来增加利润，而是把大量的人员、资金用于争取政府的种种优惠，以维系其垄断地位。这一部分支出既没有带来消费者剩余，也没有增加企业利润，而是以一定形式自我耗散掉了。