一 城市化和城镇化

（一）概念界定

“城市”是“城”与“市”的组合词。“城”主要是为了防卫，用城墙等围起来的地域。《管子·度地》说“内为之城，内为之阔”；“市”则指交易场所，“日中为市”；二者都不是真正意义上的城市。现代意义上的城市是指非农人口、非农产业的人口聚集区。“城市”在英语中对应的词汇是“City”，一般是指人口稠密、工商业发达的地方，往往是周边地区的政治、经济和文化中心。

“城镇化”中的“镇”，我国古代是指重要、险要处，因要留守兵士，商业开始繁荣。到宋代，“镇”是指从事工商活动的比城市小的居民聚集区。在英语中对应的词是“Town”，可解释为：城镇、市镇、小村庄、商业中心。“城镇”可以理解为规模上大于村落小于城市的人口聚集区，是介于城市和农村之间的区域。严格意义上来说，城镇仍然有大量的乡村性质，各方面都还不具备“城市”的某些功能。

城市化（Urbanization），一般指农业人口向城市聚集、村落向城市转型、农业向非农业转变、农民变成市民、传统走向现代的转型过程。“所谓城市化，是落后的农业国在工业化、现代化过程中全面制度创新的结果，是一个国家内部人口、资源与产业在市场机制作用下以城市为主导重新进行空间配置的过程，其间伴随着全社会生产、生活方式的根本性变化。”^[1]城市化最主要标志是农民市民化后城市人口在总人口中的比重上升；城市建设发展用地的规模不断扩大。推动城市化发展的动力有二：一种是推力，如人地矛盾加大、基础设施差、公共服务短缺、弱质农业和自然灾害使务农收入低等促使人群离开乡村；另一种是拉力，如城市基础设施齐全、就业机会多、资源丰富等吸引人群来到城市。

广义的城市化进程都会经历从城市化、郊区城市化、逆城市化^[2]、再城市化的过程。我们认为，逆城市化不代表着城市衰败、空心化，而是城市化的另一种新形式。它需要建立在城乡差别缩小、村镇基础设施完善、优美的田园自然风光的吸引力的基础上。

“城镇化”作为一种提法，它的出现比“城市化”要晚，这是一个新词汇，是中国学者独创的。这个词汇的出现频率与中国城市化道路之争密切相关。由于最初的中国城市化道路之争是从发展小城镇是中国“城镇化”的正确道路的立论开始的，城市规模就成了最初讨论的中心，并由此形成了“小城镇论”及与之相对的“大城市论”，随后又派生出“中等城市论”与“大中小论”等。“小城镇论”的立论依据主要是“国情与乡情”，乡镇企业成为吸纳农村剩余劳动力的主要渠道，由农民进入小城镇比进入大中城市的成本要低一些。小城镇可以把城乡两个市场较好、较快地连接起来，迅速促进农村二、三产业的发展，从而大量吸纳农村剩余劳动力，缓解农村人多地少的矛盾，促进农业规模效益的提高和农民收入的增长。这一主张成为这一时期我国城市化道路的主流观点。对于怎样推进城市化以及发展什么样的城市，大多数人的回答还是走小城镇化的道路，中央政府也再次选择了重点发展小城镇的道路。“城市化”一词也因此被“城镇化”所替代而不再出现在政府的文件中了。^[3]

我们在中国知网上的检索可知，中国学者对城镇化的研究在时间上要晚于城市化，数量上也少于城市化。检索结果是：1959年到2013年年底，城市化的相关研究论文有17507篇，其中最早的是张毅、信浩合写的《城市化》一文，发表在《教学与研究》1959年第1期上；自1981年到2014年2月止，城镇化的相关研究论文有12146篇，其中最早的是罗清澄的《安徽省城镇特点和城镇化问题初探》一文，发表在《城市规划》1981年第3期上。

1982年12月，由中国建筑学会学术委员会区域规划和城市经济学组主办，在南京召开了“中国城镇化道路”学术讨论会。参加会议的有来自各地城市规划和城建部门、高等院校地理系和建筑系、中国科学院地理研究所、城乡建设环境保护部等单位代表，以及社会科学研究人员等共61人，会议收到论文共69篇。^[4]自此，中国城镇化的研究慢慢多了起来。

1983年，著名社会学家费孝通先生在其故乡江苏吴江调研中国小城镇建设。此后，他又对苏南、苏北以及苏中的小城镇建设进行了调研。其成果有四篇发表在新华社《瞭望》周刊上，即《小城镇大问题》《小城镇再探索》《小城镇苏北初探》和《小城镇新开拓》，后集结成《小城镇四记》。这可能是关于中国小城镇建设乃至中国城市化进程做的比较早的思考和调研。在费老看来，小城镇之所以是一个大问题，是因为它找到了一条解决中国城市化问题的道路。因为从西方经验来看，城市化伴随而来的，总是农村的衰落。从世界范围看，大城市人口密集、土地贵、工资高、污染严重，所以都发生了工业向郊区和农村扩散的趋势。而苏南乡镇企业的发展，推动了小城镇的活跃，小城镇开始成为周边农村的经济、政治和文化中心。费老敏锐地意识到这是一条符合中国国情的城镇化道路：这条道路“从乡镇、到县属镇到县城，各个层次的小城镇都在起着层层截流聚居人口的作用，从而减轻大中城市的压力”；这条道路以“离土不离乡”的方式，实现中国数量庞大的农村劳动力向工业领域的转移，实现中国的工业化和城市化；这条道路可以避开西方的“工业发展、农村破产”老路。^[5]2000年，群言出版社又出版了《费孝通论小城镇建设》。费孝通对中国城镇发展道路进行了长达10年的跟踪研究，写了几十万字的著作，闪光思想，随处可见。

1991年，辜胜阻先生出版专著《非农化与城镇化》，进一步拓展了“城镇化”的概念，同年在《经济地理》《人口研究》等学术期刊上连续发表5篇关于城镇化的研究论文，之后又力推中国的城镇化概念，出了一批颇有见解、影响较大的研究成果。

从已有的研究看，较早也较集中发表“城镇化”研究文章的杂志是《城市规划》《城市问题》，很多文献、文件以及相关会议，也并未对“城镇化”与“城市化”加以严格区分，有的则将二者并列提出。比如，住房城乡建设部在2013年召开的国家智慧城市试点创建工作会议上，公布了首批90个国家智慧城市（镇）试点名单，下发的文件使用“城市（镇）”这一括号补充备注形式。事实上，中央文件也是多次两者混用。

与对“城市化”有多种定义一样，城镇化概念也是百家争鸣，至今未达成统一。据粗略估计，在2012年之前，关于城镇化的定义，至少有几十种。学者之所以提出城镇化，跟中国长期是个农业大国的国情有关，包含着政府的价值取向，希望农业人口不要一窝蜂地涌向大城市而带来各种城市病；希望人口均衡地聚集在中小城市、小城镇或在农村新型社区中就地城镇化；希望地域辽阔的中国，特大城市、大城市、中小城市、小城镇、乡村能协调发展。

有学者对城镇化提法有不同看法，如燕京华侨大学校长、知名经济学家华生说：“国际上都称城市化，我国城市规划法中说明城市已包括镇，故城镇化是生造出来的病词。当初用城镇化似乎为重视中小城镇，其实这个提法恰好限制了镇的发展。因我国镇是行政级别概念，市多是地级，再次也是县级，而再大的镇也只能是乡科级，故城镇化一词误国不浅，迟早会改。”^[6]全球化时代引发国际核心城市间的竞争，城市经济实力、政治影响力和文化话语权往往成正比。近年来，一些沿海发达地区的省份，又用“城市化”替代了“城镇化”提法，把重点转到城市质量提高上。从国际经验来看，在城市化（Urbanization）后期，人口流动已经由农业向非农业的流动转化为非农人口在城市间的重新聚集或重新分配。

“城市化”与“城镇化”的区别有如“男人”和“男孩”，似有似无，无本质区别，但无论是“城市化”还是“城镇化”，都是在对社会发展中农业人口向非农业人口转移这一现象的描述。这个现象由西方人首先发现和研究，用“Urbanization”来描述这一过程，两词同宗，两个中文名词，都是对这一英文名词的翻译，对西方人来说是一样的，没什么实质性的区别。^[7]也就是说，在国际语境中，城镇化其实就是中国式的、中国特色的城市化。

由以上分析，我们可以得知：所谓的“城市化”或者说“城镇化”，其实质内涵所反映的是现代社会的发展变迁过程，其中包含了城市、小城镇和广大农村地区的共同发展。一个得到广泛认可的观点是，对一个国家或地区而言，城市化是对全社会形成广泛影响的经济文化历史过程，其表现形式首先是农村人口和劳动力向城镇转移的过程，也是第二、三产业向城市和小城镇的聚集发展以及城市和农村地域性质和景观转化的过程，包括城市文明、城市意识在内的城市生活方式也随着城市化进程而扩散和传播。^[8]

（二）新旧城镇化的差异

关于城镇化，当前官方文件、大众传媒中常出现的词汇是：新型城镇化、旧城镇化或传统城镇化，那么，二者有何差异区别呢？

2014年3月，中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划（2014—2020）》。虽然千呼万唤，但我国终于有了第一个具有重大战略意义的新型城市化规划，其历史意义不可低估。规划共3万多字，8篇38章。在第四章“指导思想”中明确要求“走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路”^[9]，这可以看作是中央对新型城镇化及其特征有权威的界定和描述。

诸大建先生在仔细研读规划中的指导思想与基本原则以及相关的解释之后，认为可以用十八大以来强调的“五位一体”概念，对照识别出新旧城镇化的10个差异。见表2—1。

表2—1 从“五位一体”看新旧城镇化的10个差异

笔者认为，传统城镇化即旧城镇化的主要标志有：一是在理念上以物为本，注重地区生产总值增长、追求城镇化速度、财富增长的表面繁荣，不关注民生改善和生活质量的提升；二是在方式上是摊大饼式无序蔓延，过于注重城市规模扩张，简单的城市人口集聚，不关注思想观念、产业结构、生产生活方式、人居环境、社会保障等一系列重要转变；三是在城乡关系上，城乡呈二元分割的对立状态，城市繁荣，乡村凋敝，要土地不要农民，要劳动力不要劳动者，不注重城乡互补、协调发展；四是外来人口的半城镇化，对农民工等外来流动人口重在治安管理而不是重在提供公共服务，将原有的城乡二元结构带入城市内部；五是千人一面，没有特色风格，不讲品质。

新型城镇化即中国特色城市化，是较之于传统城镇化而言的，是城市化的高级阶段或现代化阶段。之所以强调“新型”，意味着我们不能走过去传统城市化的老路，避免以前有过的种种误区和弊端；从土地的城镇化转变为更加强调人的城镇化，从强调城镇化的数量、速度到更加强调质量和效益。新型城镇化有四层含义：一是重在构建科学合理的城市格局，与区域经济发展水平和产业结构布局紧密衔接，与人口、资源、环境的承载能力相适应；二是重在人的城镇化和人的现代化，不追求发展的速度和规模，而注重有序推进农业转移人口市民化，保证其享受城市居民的公共服务、社会保障，并让他们的思维方式、知识结构、劳动技能与城镇居民同步；三是重在坚持生态文明理念，走集约、智能、绿色、低碳的城镇化道路。有智慧的城镇规划建设和管理，能实现人口、资源、环境的协调发展；四是重在借鉴城市化水平较高国家的经验与教训，避免发展误区，推进机制与体制创新。^[10]由此可得知，新型城镇化就是指农村人口逐步向城镇转移，城镇呈现数量增加、规模扩大趋势，城镇基础设施和公共服务覆盖更多的农村地区和人口，第二、三产业向城镇聚集并呈现代化、集约化态势，改善地区的产业结构，提高区域的整体发展水平，城乡一体化、农民市民化的一种自然历史过程。

从2013年后释放出的各种政策信号来看，新型城镇化已成为当前中国经济发展的总抓手，正成为继人口数量红利之后的发展新红利。李克强总理多年关注城镇化问题，他说：城镇化是中国现代化进程的大战略，未来几十年最大的发展潜力在城镇化。推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民。城镇化发展要从要素驱动转向创新驱动。

我们认为：是否以人为核心，是否以农民利益为重，农民能否成为最大的受益者，是新型城镇化和旧的、传统的城镇化之间的最本质区别。值得强调的是，新型城镇化是自然历史发展过程，无法单独前行，一定要求与新型工业化、市场化、信息化、农业现代化同步推进，坚持在区域基础上实现创新发展、绿色发展、城乡建设的可持续发展，走个性鲜明、集约高效、环境友好、文化传承、社会和谐的科学发展新路。