公共行政不能适应社会政策的发展

然而，社会政策的快速扩展和财政投入的不断增加，并没有充分转化为人民的福祉。用老百姓的话来说，就是政策很好，但就是没有获得感。以医疗卫生为例，与政府财政不断增加的巨额投入不相符合的是，许多城市群众近年来对缓解“看病难”、“看病贵”似乎没有改革的获得感。虽然个人卫生支出占卫生总费用的比重由2008年的40.4%下降到2014年的32.0%，但个人绝对卫生支出却从2008年的5875.86亿元上升至2014年的11295.41亿元，较2008年上涨了92.23%。

以社会保险为例，尽管基本实现了养老保险全覆盖，但是，社会保险的强制性没有得到有效执行，存在着参保人数增加而缴费人数减少、名义缴费率高与实际费基低，以及缴费水平高与给付水平低的悖论。同时，由于不同制度之间的缴费和计发办法存在很大差异，加上统筹层次不高，也带来了复杂的社保关系转移接续问题，涉及制度和空间两个层面。这种情况不能适应劳动力自由流动的需要，尤其是对农民工的社会保险权利和福利带来很大的不利影响。此外，失业保险基本没有发挥作用，大量基金在睡大觉（sleeping money）。整体而言，社保基金虽然总量不断增加，但保值增值能力差。

再以低保为例，在低保标准不断提高的情况下，低保受益面却在不断减缩。我国的低保对象占总人口的比例只有5%左右，而在城市中低保对象仅占常住人口的2%左右。在南方一些城市，低保覆盖面不到1%。在高压反腐态势下，基层社会救助公共服务人员不作为现象突出，一些地区甚至出现了从“应保尽保”极端转向“应退尽退”极端的行为变化。还有一些地方甚至陷入了需要“寻找穷人”的窘境。在扶贫领域，长期以来贫困居民底数不清、情况不明、针对性不强、扶贫资金和项目指向不准的问题较为突出，比如扶贫资金“天女散花”以致“年年扶贫年年贫”，扶贫数字弄虚作假挤占浪费国家扶贫资源，重点贫困县舍不得摘下贫困帽子等。

这种局面的出现，一个重要原因是我们重视社会政策制定和出台，而忽视政策执行和评估。换言之，我们注重了社会政策体系和制度框架的完善，却忽视了福利治理能力（governing capacity）建设，或者说忽视了社会导向的公共行政发展（social administration）。具体表现在：

第一，政策制定与政策执行没有得到统一与协调。换言之，就是出政策与抓落实脱节。长期以来，我国公共政策过程的一个重要偏向就是重视政策制定，轻视政策执行，在政策制定时没有为政策执行提供必要且足够的条件。公共政策研究表明，足够的资源（sufficiency）是有效政策执行的基本条件。有效的政策执行不能够仅仅依赖良善的意图，还需要人力和物力，有些政策执行还需要独特的设备、技巧、资讯和科技。可是，在现实中，我们的政策执行缺人手、缺经费、缺资讯的情况普遍存在。例如，随着社会救助制度，尤其是低保制度的发展，基层民政部门普遍反映人手不够，工作经费与编制没有随着业务量的增加而相应增加，导致低保对象识别工作出现严重偏差，进而成为纪检审计部门的审查对象。在社会保险领域，以广州为例，随着社保政策的扩展，现有市区两级经办机构管理服务体系和编制人员却无法及时满足参保人群的服务需求，经办服务单位工作任务不断加重，经办人员未能及时补充，而且人才流失较严重，人少事多现象长期没有得到有效扭转。

第二，相关职能部门的组织协调效率低，部门联动和业务协同度不足。换言之，就是政策执行缺乏协调。由于社会问题与社会风险的复杂性，社会政策的执行往往涉及多个部门，需要跨部门的协同，而实际情况是部门利益矛盾导致福利治理的不系统、不连续、不协调。例如，在医保管理问题上，我国长期存在人社部门与卫生部门之争。即使是在养老保险领域，保费的征收也存在着社保部门与地税部门之争。由于部门间不能形成共识，我国的社保资源未能实现有效整合，各部门社会保障业务信息尚未实现对接，仍呈现“条块分割”状态。

第三，职能部门政策执行力不足。社会政策的发展需要相关职能部门提升执行能力。然而，在实践中，职能部门由于缺钱缺人，缺民生意识，缺政策专业水平，且存在贪腐行为，导致执行能力不高。

第四，社会保险统筹层次低，影响管理效率和治理水平。我国主要社会保险项目尚未实现省级统筹，主要是县级统筹和市级统筹，统筹层次低，统筹范围小，统筹主体多，导致管理效率低下。以社保信息管理为例，由于各统筹单位各自建立信息系统，花钱不少，但不能实现信息共享，资源利用效率差，治理水平低。

第五，政治因素影响社会政策的有效执行。社会政策需要应对的是社会问题、社会风险和社会需要。大量的社会政策应该应对常态的社会问题和社会需要，需要执行部门和执行者根据专业精神和专业知识去实施政策。但是，在政策实践中，社会政策的执行也常常受到政治因素的影响。例如，低保政策的目的是为城乡贫困家庭提供现金救助，能否得到低保，应该取决于家庭的收入状况。然而，在低保政策执行中，当中央要求应保尽保时，许多地方往往把不合资格的人纳入了低保制度中；而当中央强调反腐，加强审计时，许多地方则走向“应退尽退”，连本来合资格者也失去了低保资格，导致低保覆盖率出现较大的反复。

第六，理念滞后，没有充分发挥社会组织在福利治理中的作用。