第3章 《行政处罚法》法条解析
《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）由中华人民共和国第八届全国人民代表大会第四次会议于1996年3月17日通过，自1996年10月1日起施行。已被《全国人民代表大会常务委员会关于修改部分法律的决定》（发布日期：2009年8月27日实施日期：2009年8月27日）修改。
第一章 总则
[本章提要]本章是关于我国行政处罚法的立法目的、基本原则等基本问题的规定。总则一般对立法目的、依据、调整范围、基本原则以及其他一些重要问题作出规定，对全法起统领和指导作用，总则中的有关原则和制度，在其后的法律条文中一般都有具体体现和明确规定。
第一条 为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。
【解析】本条是对我国行政处罚法立法目的及依据的规定。
行政处罚是指行政机关或法律、法规授权的组织依法对违反行政法律规范、破坏行政管理秩序的公民、法人或其他组织（行政相对人）实施行政法律制裁的行政行为。行政处罚有以下几个特征：
（一）行政处罚的实施主体是享有法定处罚权的行政主体即特定的行政机关或法律、法规授权的组织。行政处罚权是行政机关的一项重要职权，其他国家机关或组织依法不得享有和行使行政处罚权。对于某一特定的行政处罚权，只能由某一特定的主管行政机关行使。除了行政机关外，法律、法规授权的组织（非行政机关）在授权范围内也可以实施行政处罚；
（二）行政处罚针对的是行政违法行为即违反行政法律规范或行政管理秩序的行为。法律规范一般分为民事规范、行政规范和刑事规范，违反不同的法律规范构成不同性质的违法，承担不同的法律责任。行政处罚的前提或事实根据是行政违法行为。其他性质的违法行为则依据其他法律规范由其他国家机关处理；
（三）行政处罚的对象是作为外部行政相对人的自然人、法人或其他组织，这一点与以国家公务员为惩戒对象的行政处分不同；
（四）行政处罚具有制裁性、惩戒性。行政处罚是对行政违法行为的惩戒和制裁，可以直接限制或剥夺违法行为人的人身权、财产权等合法权益，这一点与准许行政相对人从事某种活动或授予其某种资格资质的行政许可不同，也与旨在督促相对人履行法定义务的行政执行性行为不同。
行政处罚是行政机关在行政管理中广泛采取的一种执法手段，各级政府及其职能部门为了有效地行使行政管理职权，保障法律的贯彻执行，需要有行政处罚手段。但是，实践中存在一些问题，主要表现在处罚的随意性，特别是有些地方和部门随意罚款，或一事几次罚、几个部门罚等，人民群众很有意见。造成乱处罚、乱罚款的主要原因是：一是行政处罚的设定权不明确，有些行政机关随意设定行政处罚；二是执罚主体混乱，不少没有行政处罚权的组织和人员实施行政处罚；三是行政处罚程序缺乏统一明确的规定，缺少必要的监督、制约机制，随意性较大，致使一些行政处罚不当。为了从法律制度上规范政府的行政处罚行为，制止乱处罚、乱罚款现象，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，需要制定行政处罚法。[1]具体而言，《行政处罚法》的立法目的或指导思想有四点：
一、规范行政处罚的设定和实施
一方面，从源头上规范行政处罚权的创设和规定，杜绝随意设定行政处罚的混乱现象；另一方面。从实施主体、管辖与适用、程序等各个环节规范行政处罚权的实施。
二、保障和监督行政机关有效实施行政管理
如前文所述，行政处罚是行政机关广泛使用的执法手段，为了保障有效实施行政管理，需要立法授予行政处罚权，但是，实践中同时存在许多滥用行政处罚权或违法实施行政处罚的情形，因此，监督必不可少。虽然从该条字面上看，包括保障和监督两方面，实际上从立法精神及我国行政执法实践来看，重点应是对行政处罚权的监督。
三、维护公共利益和社会秩序
行政处罚是对违反行政法律规范或行政管理秩序的违法行为的制裁，而行政法律规范所保护的行政管理秩序代表着公共利益、社会公共秩序，因此，《行政处罚法》的立法宗旨之一即在维护公共利益和社会秩序，当然，行政处罚只是构成行政违法的行为人承担所应负的行政法律责任，法律责任包括刑事责任、民事责任、行政责任，如果违法行为同时侵犯他人合法权益的，还要依法承担民事责任，构成犯罪的，要追究其刑事责任。
四、保护公民、法人或者其他组织的合法权益
行政处罚行为对公民、法人和其他组织的权利和自由有着直接影响，本法严格规范行政处罚的创设和实施，从法律制度上防范行政机关的侵权行为，以避免有些行政执法人员滥用手中的处罚权。
第二条 行政处罚的设定和实施，适用本法。
【解析】本条是对行政处罚法适用范围的的规定，同时也体现了行政处罚的法定原则。
一、行政处罚的设定属于立法权的范畴，包括从无到有的创设权和从粗到细的具体规定权两方面
行政处罚的设定权是国家立法权中的一项重要内容，是国家有权机关在行政处罚立法上的权力配置。行政处罚的设定权采取严格慎重的法定原则，即法无明文规定的，不得处罚。本法针对有些行政机关乱设行政处罚的情况，专设一章规定了行政处罚的种类和设定，对行政处罚的设定形式和权限作出了严格而明确的规定，
二、行政处罚的实施属于执法权范畴，应依法行使
本法对行政处罚的实施机关、具体管辖和适用、决定和执行程序均作了具体规定。
第三条 公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。
没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。
【解析】本条两款是对行政处罚法定原则的具体规定。
行政处罚涉及公民、法人或其他社会组织的合法权益，因此，要求处罚的依据、主体及程序都必须是法定的。
（一）对公民、法人或者其他社会组织实施行政处罚必须有法律依据，法无明文规定不得处罚。只有法律、行政法规、地方性法规或者规章规定给予行政处罚的，才能依法给予行政处罚没有法定依据的，行政处罚无效；
（二）行政处罚必须由行政机关在法定的职权内实施，其他机关和组织没有法律法规授权不得实施行政处罚。这里“行政机关”应作广义理解，包括法律、法规授权的组织。
（三）行政机关实施处罚，必须严格依法定程序进行。
实施行政处罚要依照本法所规定的程序实施，不能违反法定的程序，不遵守法定程序的，行政处罚无效。
第四条 行政处罚遵循公正、公开的原则。
设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。
对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。
【解析】本条是对行政处罚公正、公开原则的规定。
公正是行政合理性原则在行政处罚中的具体体现。要求处罚主体实施行政处罚必须做到客观、公平、合理。本条第二款是对行政处罚公正原则的具体规定：
（一）以事实为依据，行政处罚必须建立在充分的事实根据之上，要查明事实，遵循“先取证后决定（处罚）”规则；
（二）行政处罚的适用往往具有很大的自由裁量权，应遵循“过罚相适应”原则（与“罪刑相适应”原理一致），即应与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。这意味着实施行政处罚应出于正当动机、要考虑相关的因素、对受处罚者要公正对待，不能厚此薄彼，更不能以感情代替法律，反复无常。
公开既包括有关行政处罚的依据要公开，也包括实施行政处罚过程（程序）和处罚的结果要公开。本条第三款规定了行政处罚的依据要公开，对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。从公开的法律原理及本法其他条文规定看，行政处罚公开除了依据公开还包括：处罚的过程或程序要公开、处罚的决定或结果要公开。
第五条 实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。
【解析】本条是对坚持处罚与教育相结合的原则的规定。
行政处罚的目的，重在纠正违法行为，教育公民、法人或者其他组织自觉遵守法律。实施行政处罚，不仅仅是惩罚违法者并通过惩罚防止其再次违法，而且是寓教育于惩罚之中，使违法者通过处罚受到教育，自觉遵守法律秩序，同时也教育他人维护法律，提高法制观念。
第六条 公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
公民、法人或者其他组织因行政机关违法给予行政处罚受到损害的，有权依法提出赔偿要求。
【解析】本条是对行政处罚的权利保障原则的规定。
为了保障当事人的合法权益，法律规定了受到行政处罚者的各项权利，包括行政处罚行使之中和行政处罚之后，主要有：
一、陈述和申辩权
陈述是指行为人为自己的行为进行客观的说明和介绍的一种行为；申辩，是指当事人为自己的行为申述理由和辩解的行为这是当事人在行政处罚之中所享有的一项权利。为了从行政执法程序上保障当事人的权益，法律规定公民、法人或者其他组织在行政机关给予行政处罚时，依本法的规定，有权就行政机关拟对自己的处罚和自己的行为进行陈述和申辩，证明自己没有违法事实的存在，行政机关要严格遵守法律的规定，保证当事人陈述和申辩权的行使。不仅如此，行政机关在行使行政处罚之前要明确告知当事人违法的事实，将给予的处罚的理由和依据，使当事人有条件和可能为自己的行为进行陈述和申辩。
二、申请行政复议或提起行政诉讼权
这是当事人在受到行政处罚之后所依法享有的一项权利。行政复议是基于行政机关内部自上而下的层级监督之上一种行政救济途径，行政诉讼则是行政相对人对行政行为不服向人民法院提起行政诉讼的司法救济途径，一般而言，当事人可以自由选择，可以不服行政机关的处罚，可以直接向人民法院提起行政诉讼，或者经行政复议后，对复议决定仍不服的，再向人民法院提起诉讼。
三、要求行政赔偿权
公民、法人或者其他组织因行政机关违法给予行政处罚受到损害的，有权依法提出赔偿要求。根据《国家赔偿法》第三、四条的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法拘留或者违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚侵犯人身权或财产权的，受害人有取得赔偿的权利。
第七条 公民、法人或者其他组织因违法受到行政处罚，其违法行为对他人造成损害的，应当依法承担民事责任。
违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。
【解析】本条是对违法行为人所应承担的不同的法律责任的规定。
行为人的某一行为，可能违法行政法律规范的规定构成行政违法，同时可能侵犯他人合法权益构成民事侵权或违法，还可能触犯刑律构成犯罪，从而构成行政违法与民事侵权、犯罪之间的竞合，从而存在行政法律责任、民事法律责任、刑事法律责任三种不同性质的法律责任，三者可以同时并用。
一、关于民事责任的承担
给予行政处罚是当事人因违法而承担的行政处罚的责任，与民事责任属不同的法律责任范畴，但又是同一种违法行为所引起的。受到行政处罚之人同时依法承担民事责任的行为是特定的，即行为人因违法对他人造成损害。但要说明一点，行政处罚是一种追究公法上的法律责任的法律制裁，实施行政处罚的主体是代表公共利益的行政机关，没有法定依据行政机关不得随意放弃或转让行政处罚权，而民事赔偿责任是一种私法上的法律责任，首先是当事人自己协商解决，当事人之间可以进行调解、自由处分，如仍达不成一致意见，可以诉诸法院或申请仲裁。
二、关于刑事责任的承担
给予行政处罚的违法行为，从理论上讲应该是尚未构成犯罪的行为，如果情节、后果严重涉嫌犯罪了，行政机关应当依法移送司法机关，追究其刑事责任，不能以行政处罚代替刑事处罚。如果已经进行过行政处罚的，则仍有可能进行刑事处罚，只是在进行刑事处罚时要考虑折抵问题。另外，需要说明的是，行政处罚后承担刑事责任并不违背行政处罚中的一事不再罚原则。
第二章 行政处罚的种类
[本章提要]本章是关于行政处罚六种情况的规定，并规定了其他行政处罚种类的设定办法，这6类处罚不是按单一标准划分的，这种规定的主要根据是对公民、法人或者其他组织合法权益的影响程度，对行政管理秩序的保护作用，便于划分不同国家机关对各种行政处罚的设定权限。
第八条 行政处罚的种类：
（一）警告；
（二）罚款；
（三）没收违法所得、没收非法财物；
（四）责令停产停业；
（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；
（六）行政拘留；
（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。
【解析】本条是对行政处罚的种类的规定。
本条明确列举了六种处罚种类，同时概括规定“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。
一、警告
警告是行政处罚措施中最轻的一种申诫罚。这类行政处罚一般适用于那些违反行政管理法规较轻微、对社会危害程度不大的行为。它是行政机关对有违法行为的公民、法人或者其他组织提出告诫，使其认识所应负责的一种处罚。从国家方面说，警告是国家行政机关的正式意思表示，会对相对一方产生不利影响，应当纳入法律约束的范围；对被处罚人来说，警告的制裁作用，主要是对当事人形成心理压力。警告的主要目的，是使被处罚人认识其行为的违法性和对社会的危害，纠正违法行为不再继续。警告一般可当场做出。
二、罚款
指行政机关依法强制违反行政管理法规的行为人（包括公民及其他组织）在一定期限内缴纳一定数量货币的处罚行为。罚款是一种财产罚，也是一种适用范围比较广泛的行政罚。罚款的数额应由具体的行政法律规范规定，一般是规定最高额和最低额，并规定加重和减轻的限额。对已经制定的法律、行政法规规定的行政处罚的种类中没有罚款的，地方性法规和规章不能增加规定罚款的处罚。为了避免罚款执行人营私舞弊，法律规定作出罚款决定的机关与收缴罚款的机构分离，罚款必须全部上缴国库，任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分。罚款的设定与执行要运用适当，罚与过相当。
三、没收违法所得、没收非法财物
没收是指有处罚权的行政主体依法将违法行为人的违法所得和非法财物收归国有的处罚形式。违法所得指违法行为人从事非法经营等获得的利益。非法财物指违法者用于从事违法活动的违法工具、物品和违禁品等。没收是一种较为严厉的财产罚，其执行领域具有一定程度的限定性，并非所有违反行政管理法规的案件都可以实行此种处罚。只有对那些为谋取非法收入而违反法律法规的公民、法人及组织才可以实行这种财产罚。
没收非法财物，必须按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理，处罚机关不得私分、截留、随意毁坏，不得通过非法途径低价处理，或者随意使用。没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，必须全部上缴国库，任何机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分。
四、责令停产停业
责令停产停业是指国家行政机关对违反行政法律规范或行政管理秩序的工商企业或个体经营户，依法在一定期限内剥夺其从事某项生产或经营活动权利的行政处罚，属于行为罚的一种。责令停产停业不是直接限制或者剥夺违法者的财产权，而是责令违法者暂时停止其所从事的生产经营活动，一旦违法者在一定期限内及时纠正了违法行为，按期履行了法定义务，仍可继续从事曾被停止的生产经营活动，无须重新申请领取有关许可证和执照。由于责令停产停业的处罚主要针对那些违反行政法律规范或行政管理秩序的工商企业的生产经营者，这种处罚措施将直接影响企业的生产与经营利益，往往是比较严重的行政违法行为才适用，因此行政机关行使这项处罚时也应慎重。为了防止行政机关的恣意性，本法对责令停产停业规定了听证程序，以保护相对人的合法权益。
五、暂扣或者吊销许可证，暂扣或者吊销执照
许可证与执照，指行政主管机关应公民、法人或其他组织的申请依法颁发的准许申请人从事某种活动的书面文件，是公民、法人或者其他组织享有的某种权利的凭证。暂扣或者吊销许可证、执照是指国家行政机关暂时或者永久的撤销行政违法行为人拥有的国家准许其享有某些权利或从事某些活动资格的文件，使其丧失权利和活动资格的制裁方法，是一种比责令停产停业更为严厉的一种行为能力罚。暂扣或吊销许可证及执照的处罚是一种较严重的处罚，主要针对那些严重违反行政管理法规的行为。因此，只有法律和行政法规能够设定这一处罚。
六、行政拘留
行政拘留又称治安拘留，指公安机关对于违反行政法律法规（特别是治安管理法律法规）的人在短期内限制其人身自由的一种处罚措施，也是治安管理处罚措施中最严厉的一种。拘留期限为1日以上15日以下。行政拘留是限制公民人身自由的一种人身自由罚，也是行政处罚中最严厉的处罚之一。由于其严厉性，因此行政处罚法对于此种处罚的限制规定也是最严格的，只有法律能够规定涉及公民人身自由的行政拘留罚，其他如行政法规、地方性法规、规章等都不能设定此种处罚。除县级以上的公安机关外，其他任何行政机关都没有决定行政拘留的权力。
七、法律、行政法规规定的其他行政处罚
上面所列六种处罚只是行政处罚的基本种类，也是运用得最多的种类。为了防止现有法律和行政法规规定的处罚的遗漏和今后立法中可能出现了新的处罚措施而设定此项。对于上述六种处罚以外的其他处罚种类的设定，只能由全国人大及其常务委员会制定公布的法律和国务院制定公布的行政法规规定。这就是说，行政处罚新种类的创设权集中在全国人大及其常务委员会和国务院，其他机关没有这种权力。
第九条 法律可以设定各种行政处罚。
限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。
【解析】本条规定了法律对于行政处罚的设定权。
行政处罚的设定权分为创设权和规定权。所谓创设权，是指在没有上位法规定的情况下自行规定处罚的权力（简称上无而自设）；规定权则是指在上位法已对处罚有所规定的前提下，在其规定范围内进一步作出具体规定的权利（简称上有而细化）。
由于行政处罚的设定权首先涉及的是立法权的划分问题，一般遵循这样几条准则：一是行政处罚的设定权集中在代议机关（立法机关）；二是行政机关设定行政处罚必须有法律明确具体的授权；三是行政机关设定的处罚一般都是程度较轻、影响较小的。人身自由权是公民权利中最基本的一项权利，限制人身自由是一种相当严厉的处罚，因此，本条第二款强调“限制人身自由的行政处罚，只能由法律规定”，这一项特别规定具有排他性，即除法律以外，其他任何形式的规范性文件都不得规定涉及公民人身自由的行政处罚。
第十条 行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。
法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。
【解析】本条是规定行政法规对于行政处罚的设定权限的规定。
行政法规是由国务院制定的规范性文件，对于行政法规设定和规定行政处罚权要掌握两点：第一，除限制人身自由的行政处罚以外，行政法规可设定其余各类行政处罚；第二，行政法规规定的行政处罚不能超越已有的法律所规定的行政处罚的范围。本法给予行政法规以行政处罚设定权，但同时给了一定的限制，这种限制包括前面提到的两个方面：
一、关于创设权
行政法规不能设定限制人身自由的行政处罚，这是一项硬性的原则性规定。除这项排除性规定外，行政法规可以设定其他种类处罚。
二、关于规定权
法律对于违法行为已经作出行政处罚规定的，行政法规如果需要，可以对法律作出具体规定。但行政法规关于行政处罚的规定，不能超出原来法律所规定的行为、种类和幅度，如法律对某些违法行为没有作出吊销许可证处罚的，而仅作出罚款处罚的，行政法规不能另行增加处罚种类；法律已经规定了行政处罚幅度的，行政法规只能在其处罚幅度内规定处罚。
第十一条 地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。
法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。
【解析】本条是对地方性法规对于行政处罚的设定权的规定。
地方性法规是省、自治区、直辖市以及设区的市的人民代表大会及其常务委员会，根据宪法、法律和行政法规，结合本地区的实际情况制定的，并不得与宪法、法律行政法规相抵触的规范性文件。地方性法规在本行政区域内有效，其效力低于宪法、法律和行政法规。本条对于地方性法规设定行政处罚权也作了严格的限制性规定。
一、地方性法规的创设权
根据本条第一款规定，地方性法规可以设定除限制人身自由，吊销企业营业执照以外的行政处罚，即地方性法规不得设定限制人身自由和吊销企业营业执照两类行政处罚。
二、地方性法规的规定权
本条第二款规定已经有了法律、行政法规的，地方性法规可以结合本地具体情况，根据法律、行政法规关于行政处罚的规定，予以具体化。但是，不得超越法律、行政法规关于哪些违法行为应当给予行政处罚，给予什么种类的行政处罚和行政处罚的幅度等的规定。这样规定的理由是：第一，地方性法规与法律、行政法规不得抵触；第二，要维护全国法制的统一，法律、行政法规，全国都要执行，不能一个地方一个样。如果认为法律、行政法规的某些规定不能适应情况的需要，可以提出建议，由全国人民代表大会常务委员会对法律、国务院对行政法规进行修改和补充。
第十二条 国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。
尚未制定法律、行政法规的，前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。
国务院可以授权具有行政处罚权的直属机构依照本条第一款、第二款的规定，规定行政处罚。
【解析】本条共三款，是对国务院部门规章设定行政处罚权的规定。
国务院的部门规章是指国务院各部委以及具有行政管理职能的直属机构，在权限范围内依法制定的规范性文件的总称。
（一）关于规章的规定权，本条第一款规定，国务院部、委的规章可以规定的行政处罚应在法律、行政法规关于行政处罚规定的行为、种类和幅度范围之内作出具体规定，即不得超出上位法已经作出规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围。
（二）关于规章的创设权，本条第二款规定，尚无法律、行政法规规定的，规章可以创设的行政处罚只限于警告或者一定数量的罚款。为了规范罚款，罚款的具体限额要报国务院根据不同情况予以规定。可见，部门规章的行政处罚设定权仅限于警告或者一定数量的罚款两种较轻的行政处罚。
第十三条 省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。
尚未制定法律、法规的，前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。
【解析】本条是对地方政府规章关于行政处罚的设定权的规定。
地方政府规章是指省、自治区、直辖市人民政府和较大的市（修改后的立法法改为“设区的市、自治州”，下同）的人民政府，在权限范围内依法制定的规范性文件的总称。地方政府规章与国务院各部、委的规章在行政处罚设定权上的规定基本是一致的。因此，既要给予地方政府规章一定的行政处罚设定权，又要严格地控制设定权的行使，即：
（一）关于地方政府规章对于行政处罚的规定权，根据本条第一款规定，省、自治区、直辖市政府和省会市以及国务院批准的较大的市政府规定的规章，在不超越法律、行政法规或者地方性法规关于行政处罚规定的行为、种类和幅度内作出行政处罚的具体规定。
（二）关于地方政府规章的设定权，根据本条第二款规定，没有法律、行政法规和地方性法规规定的，地方政府规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款限额由省级人大常委会规定设定行政处罚的地方政府规章规定的内容不能与法律、行政法规、地方性法规相抵触。
第十四条 除本法第九条、第十条、第十一条、第十二条以及第十三条的规定外，其他规范性文件不得设定行政处罚。
【解析】本条是其他规范性文件禁止设定行政处罚的规定。
这一规定目的在于清理那些滥设处罚、随意侵犯公民权益的现象，使行政处罚规范化、公开化、法制化。
综合本法第九条、第十条、第十一条、第十二条以及第十三条的规定，本法对行政处罚的设定作了非常严格的限定：
一、法律可以设定各种行政处罚
限制人身自由的行政处罚，只能由法律规定。（第九条）
二、行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚
法律中对行政处罚有规定的，不能超越其范围。（第十条）
三、地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚
法律、行政法规已作出行政处罚规定的，不能超越其范围。（第十一条）
四、国务院部、委的规章可以设定警告、一定数量罚款的行政处罚
法律、行政法规已有关于行政处罚规定的，不能超越其范围。（第十二条）
五、地方性规章
省、自治区、直辖市人民政府和省会市、国务院批准的较大的市的政府规章，可以设定警告或一定数量罚款的行政处罚，对法律、行政法规、地方性法规已有行政处罚规定的，则不能超越其规定的范围。（第十三条）
这种立法体系既保证中央立法的统一性、一元性及多层次，又能照顾到中国的各地发展不平衡、地广人多的实际情况，发挥中央与地方立法两个积极性，既统又分，既给权又限制。与这种立法体制相适应，我国法律结构呈多层次框架，其构成为法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方规章等诸多层次。
第三章行政处罚的实施机关
[本章提要]本章是关于对行政处罚实施主体的规定。
第十五条 行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。
【解析】本条是对实施行政处罚主体要求的一般规定。
一般情况下，只有有法定行政处罚权的行政机关才能实施行政处罚；而且要在法定的范围内实施。首先，实施行政处罚的行政机关要具有行政处罚权，这些行政机关具有与其管理对象相适应的行政处罚权。其次，行政处罚要在行政机关的法定职权范围内实施，不同的行政机关有不同的职权范围。
第十六条 国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。
【解析】本条是关于相对集中行使行政处罚权的规定。
相对集中行政处罚权是指依法将两个或两个以上行政机关的行政处罚权集中由一个行政机关行使，原行政机关不得再行使已集中的行政处罚权的一种行政执法制度。其目的是为了解决职责交叉、多头执法、重复处罚、执法扰民等问题。本条规定是我国第一次以立法的形式确认相对集中行政处罚权，为改革我国的行政执法体制提供了法律依据。
在掌握本条时应该注意以下两点：
（一）一个行政机关可以行使其他行政机关的行政处罚权，当然对这种行政机关的授权要求是十分严格的，有权决定一个行政机关行使多个行政处罚权的机关，只能是国务院或经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府。
（二）本条规定了相对集中行政处罚权的一个例外，强调限制人身自由的行政处罚只能由公安机关行使。在我国，限制人身自由的行政处罚权只能属于公安机关，这是保护公民人身权利所必须的。
第十七条 法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。
【解析】本条是对授权组织实施行政处罚的规定。
作为行政机关行使行政处罚权的例外，某些组织在法定条件下可以成为行政处罚的主体。法律、法规授权的组织实施行政处罚的条件是：
（一）该组织具有管理公共事务的职能；
（二）该组织必须经过法律、法规的明文授权；
（三）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织必须在法定职权范围内实施行政处罚。
法律、法规授权的组织实施行政处罚具有以下法律特征：
（一）以自己的名义实施行政处罚；
（二）以自己的名义参加行政复议或者行政诉讼，并承担相应的法律后果。
第十八条 行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。
委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。
受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚；不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。
【解析】本条是关于行政处罚委托的规定。
受委托实施行政处罚的组织是对实施行政处罚主体的补充。本条对进行行政委托的程序及委托机关的责任作了严格规定。
（一）行政机关只能将行政处罚权委托给符合本法第十九条规定条件的组织，行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。
（二）行政机关只能依法在其法定权限内进行委托。行政机关进行委托必须有法律、法规或规章的明文规定。同时，行政机关必须在法定权限内进行委托，不属于自己机关的职权不得委托。
（三）受委托实施行政处罚的组织有以下法律义务：
（1）以委托行政机关的名义实施行政处罚；
（2）实施行政处罚不得超出委托范围；
（3）不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。
行政机关对受委托行政机关或者组织实施的行政处罚行为应当负责监督，并对该行为后果承担法律责任。受委托的行政机关实际上是代表委托它的行政机关实施行政处罚，即在委托的权限范围内以委托行政机关的名义实施行政处罚，如果受委托的行政机关或组织违法实施行政处罚权，那么由委托机关承担法律后果。因此委托机关要对受委托机关进行监督，这实际上也是对自身权益的保护。
（四）受委托的组织不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。受委托的组织本身并不具有行政处罚权，它行使的行政处罚权是别的行政机关赋予的，它不具有委托权，因此不能再行委托。
法定授权与行政机关委托有明显的区别。授权是法律、法规明确授予非行政机关行政处罚权；委托是有行政处罚权的行政机关将其行政处罚权依法委托给其他组织行使。依法授权的组织以自己的名义行使行政处罚权；而受委托的组织只能以委托机关而不能以自己的名义独立行使行政处罚权。
这里说明一下，行政处罚的委托与行政许可的委托的区别在于委托对象不同，前者可以是依法成立的管理公共事务的事业组织，行政许可委托的行政组织只能是行政机关。
第十九条 受委托组织必须符合以下条件：
（一）依法成立的管理公共事务的事业组织；
（二）具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；
（三）对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。
【解析】本条是对受委托组织的资格条件的规定。
（一）受委托组织必须是依法成立的管理公共事务的事业组织。所谓事业组织是指为国家社会创造或改善生产条件，从事为工农业生产服务活动，为满足人民教育、卫生等事业需要而设立的不以营利为目的的单位。本条规定的事业组织应是具有管理公共事务职能的组织。
（二）必须具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员。被委托的组织必须拥有熟悉有关的法律、法规、规章和有关业务的工作人员。这样才能突出实施行政处罚的有效性。
（三）对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或技术鉴定。受委托组织应当具有相应的技术检查或技术鉴定的条件，需要借助一些设备进行检查、鉴定，即必须具有技术检查或技术鉴定的设备和水平等等。这是委托与法定授权的根本区别之所在。
第四章 行政处罚的管辖与适用
[本章提要]本章是关于行政处罚的管辖和适用的规定。行政处罚管辖是指行政机关实施行政处罚的权限划分和分工，本章对行政处罚的地域管辖、级别管辖、指定管辖及涉嫌犯罪案件的移送等作了具体规定。行政处罚的适用，是指行政机关依法认定违法行为，并决定是否给予当事人处罚和如何处罚的活动，本章对行政处罚的适用原则、条件、形式、具体方法等作了规定。
第二十条 行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。
【解析】本条是对行政处罚地域管辖、级别管辖的规定。
行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖，法律，行政法规另有规定的除外。
一、地域管理
地域管辖，也称区域管辖或属地管辖，是指同级人民政府之间横向划分其和其所属部门（含其他有处罚权的机关或组织）在各管辖区内实施行政处罚的权限分工。也就是说，地域管辖是确定行政机关依职权实施行政处罚的地域范围。行政处罚的地域管辖，简单讲，就是行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖。违法行为地包括违法行为着手地、经过地、实施（发生）地和危害结果发生地。受处罚行为的核心要件是违法。只要行为人在哪个地方实施了违法行为，就应该由哪个地方的行政机关依职权实施处罚。违法行为发现地的行政机关都有管辖权，一般应由最先发现违法行为的行政机关管辖。
二、级别管辖
级别管辖是不同级别的行政主体之间对行政违法案件行使行政处罚权的分工和权限。根据本条规定，行政处罚一般由县级以上具有行政处罚权的行政机关管辖，法律、行政法规另有规定的除外。确定级别管辖的标准主要是行为的违法程度、处罚的轻重程度等。
第二十一条 对管辖发生争议的，报请共同的上一级行政机关指定管辖。
【解析】本条是对行政处罚的指定管辖的规定。
指定管辖是指上级行政机关以决定的方式指定下一级行政机关对某一行政处罚行使管辖权。指定管辖实际上也是赋予行政机关在处罚管辖上一定的自由裁量权，以适应各种错综复杂的处罚情况。
“管辖发生争议”是指两个以上的行政机关在实施某一处罚上，发生互相推诿或者互相争夺管辖权，经各方协商达不成协议等现象。凡是通过双方努力能够解决的争议，争议各方就应该积极努力加以解决。如果因某些原因解决不了的，就应当报请共同的上一级行政机关，由上一级行政机关指定一个行政机关管辖。
“共同上一级行政机关”有三种情况：
（一）如果争议各方是同一政府所属的两个以上行政机关，那么，行使指定管辖权的机关就是本级人民政府。
（二）如果争议各方是不同级政府所属的两个以上行政机关，那么行使指定管辖权的机关就是争议各方中级别最高的行政机关所属的人民政府。
（三）如果争议各方是两个以上人民政府，那么行使指定管辖权的机关就是这些政府的共同上一级人民政府。
另外，上级行政机关指定下一级行政机关对某一处罚行使管辖权，是一种具有法律效力的行政行为，要依法制作指定决定书。否则，难以分清指定者与被指定者的责任，也使被指定者行使管辖权时，失去法定依据。
第二十二条 违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。
【解析】本条是关于涉嫌犯罪案件移送的规定。
移送管辖是指对涉嫌犯罪的案件无管辖权的行政机关将案件移送到有管辖权的司法机关处理。当违法行为构成犯罪时，根据刑事优先原则，应首先追究行为人的刑事责任，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任，不得以罚代刑。行政处罚是对行政违法行为的制裁，刑事处罚是对刑事违法行为的制裁。移送管辖的规定，能够起到使行政处罚与刑事处罚相协调的作用。
第二十三条 行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。
【解析】本条是关于行政处罚的适用目的及补救功能的规定。
行政处罚的适用目的不是为了罚而罚，而是为了纠正违法行为，不能以罚代管或以管代罚。行政处罚的补救性功能，指阻止、矫正行政违法行为，责令违法当事人改正违法行为，恢复被侵害的管理秩序。责令当事人改正或者限期改正违法行为，是指行政机关要求违法当事人作为或不作为，使其终止违法行为，令违法当事人履行其应当履行的义务，或者以其他方式达到与履行义务相当的状态。目的在于，要求违法当事人对造成的损失予以补救，使不法状态恢复为合法状态。
第二十四条 对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。
【解析】本条规定了行政处罚的一事不再罚原则。
针对行政执法实践中一些行政机关“乱罚款”、以罚代管的现象，本条做出了针对性规定，即对当事人的同一个违法行为，同一个机关或者多个机关，都不得给予两次以上罚款的行政处罚。学理上一般总结为“一事不再罚”原则。一事不再罚是行政处罚的重要原则之一，是解决行政处罚中行政职权竟合行政法规竞合和违法行为竟合的重要规则。一事不再罚原则是指对违法当事人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一理由给予两次或两次以上的行政处罚。同一事实是指同一个违法行为，即从其构成要件上，只符合一个违法行为的特征。同一理由是指同一法律依据。
一事不再罚原则，应当把握三个要点：第一，同一违法行为已经受到行政处罚，不应根据同一法律依据再受处罚；第二，对同一违法行为，不同的行政机关不得以同一事实和同一理由给予两次或两次以上行政处罚。第三，针对一个违法行为，一个处罚主体或者多个处罚主体不得根据不同法律规范做出同一种类的处罚。“再罚”是指次数上的重复，不能一罚再罚，而不是指多种责任种类不能并科。罚种上的并处与重复处罚意义上的再罚不同。并处是同一机关对同一违法行为给予不同形式的处罚，这是法律、法规和规章所允许的。同一法律规范规定不同行政机关对同一违法行为有处罚权，亦是合法的。
违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款处罚的，应当折抵相应罚金。（详见本法第二十八条）
第二十五条 不满十四周岁的人有违法行为的，不予行政处罚，责令监护人加以管教；已满十四周岁不满十八周岁的人有违法行为的，从轻或者减轻行政处罚。
【解析】本条是对行政责任年龄的规定。
人的辨认和控制自己行为的能力是受年龄制约的，年龄的增长与责任能力的完备是成正比的。条文中所说的“监护人”是指对未成年人的人身、财产以及其他一切合法权益，依法予以监督与保护的人。
未满14周岁的人，在生理上、智力上尚未发育成熟，还不具备了解自己行为的性质、意义和后果的能力，也不具备自觉地控制自己行为和对自己行为负责任的能力。所以，不满14周岁的人有违法行为的，不予行政处罚，责令其监护人加以管教。《中华人民共和国民法通则》第十六条对此有明确规定。只有在不存在上一项中规定的监护人，或者所规定的监护人没有监护能力的情况下，下一项中的人才有资格成为实际的法定监护人。如果几个顺序的监护人都不存在或者都没有监护能力时，“由未成年人的父母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。”
已满十四周岁不满十八周岁的人，毕竟社会知识缺乏，还不具有完全辨认和控制自己的能力，不能完全预见自己的行为可能对社会发生危害的结果，也不能完全理解自己的行为的法律后果，所以，已满十四周岁不满十八周岁的人有违法行为的，从轻或者减轻行政处罚。
行政处罚原则之一是处罚与教育相结合原则，说明行政处罚不是目的，而是一种手段。应当把处罚的手段与教育的手段结合起来，保障法律的实施，防止违法和犯罪，维护安定团结的社会局面。
第二十六条 精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚，但应当责令其监护人严加看管和治疗。间歇性精神病人在精神正常时有违法行为的，应当给予行政处罚。
【解析】本条是对行政责任能力的规定。
无责任能力状态，是指精神病患者在精神病发作时，他的正常的精神活动发生了紊乱现象，因而不能辨认或者控制自己的行为。精神病人有违法行为，不予行政处罚的规定，是以精神病人在行为时的无责任能力状态为根据的。
间歇性精神病人的特点是精神状态时而正常，时而不正常。间歇性精神病人在实施违法行为时，如果精神是正常的，没有丧失辨认或控制自己行为的能力，应当给予行政处罚。间歇性精神病人实施的行政违法行为案件时，必须请有关人员进行科学鉴定，并进行认真细致的调查研究，全面了解行为人的各方面情况，特别是实施违法行为前后的精神状态。只有确定违法当事人在实施违法行为时确实处于精神病状态，而且，由于这种病症而不能辨认或者不能控制自己的行为，才能认定为无责任能力，应当责令其监护人严加看管和治疗。
第二十七条 当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：
（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；
（二）受他人胁迫有违法行为的；
（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；
（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。
违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。
【解析】本条是对从轻、减轻或者不予行政处罚的规定。
从轻处罚是指在法定处罚范围内对当事人适用较轻或下限的处罚，但不能低于法定的处罚幅度最低限度。也就是说，行政机关根据违法行为的情节和后果等因素，在法定幅度内酌情确定相对较轻的行政处罚。
减轻处罚是指在法定处罚幅度范围最低限以下对当事人适用处罚。
不予处罚是指应由法律法规所规定的事由存在，行政主体对某些形式上虽然违法但实质上不应承担违法责任的人不适用行政处罚，一般只对当事人作有违法行为的宣告，但免除其行政处罚。
从轻、减轻或者不予行政处罚的规定，实际上是赋予行政机关一定的自由裁量的权力，便于行政机关灵活地运用自己的权力。自由裁量权是指法律赋予行政机关根据具体情况，自行决定实施的一种权力。行政机关在具体运用这一权力时，必须遵循行政处罚的公正原则以及行政处罚与违法行为相适应原则。否则就构成对自由裁量权的滥用，破坏法制的尊严，影响当事人的合法权益。
条文中所说的几种从轻或者减轻行政处罚的情形中，“主动消除或者减轻违法行为危害后果的”；这里的关键是“主动”，是违法当事人对实施违法行为的补救，是从主观积极的角度来消除或者减轻违法行为的危害后果。“受他人胁迫有违法行为的”，是指在现实生活中有些人实施违法行为是由于某种原因而受到一定程度的威胁或者强制。这些人从主观上看是不完全愿意实施违法行为的，客观上在违法过程中所起的作用也较小。“配合行政机关查处违法行为有立功表现的”，这种情况是当事人以实际行动对违法行为予以补救的最积极的体现。
条文中所说的不予行政处罚的情形是“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果”。在这里，违法行为轻微、及时纠正与没有造成危害后果是统一的、不可分割的，缺一不可。
第二十八条 违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期。
违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。【解析】本条是关于行政处罚与刑罚合并适用的规定。
行政处罚与刑罚合并适用，是当行政处罚与刑罚发生竞合时的解决办法。所谓行政处罚与刑罚竞合，是指同一违法行为同时触犯了刑法和行政处罚规范。
如果出现行政处罚与刑罚的适用范围竞合的问题，其具体规则是：行政机关受理某一案件时，如果无法判断违法行为是否构成犯罪，可以先行适用行政处罚。当发现违法行为已构成犯罪时，应及时将案件移送司法机关，追究当事人的刑事责任。当人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。行政机关已经适用了人身罚和财产罚，该行政处罚应折抵相应刑罚。
第二十九条 违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。
前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。
【解析】本条是对行政处罚追责时效的规定。
行政处罚追责时效是指行政机关追究违法行为当事人的行政法律责任的法定有效期限。违法行为已经超过追责时效期限的，不再追究行政法律责任。
本条第一款具体规定了行政处罚的追责时效为2年，“法律另有规定的除外”针对某些特殊形式的行政违法案件，依其它法律规定的时效执行。例如《治安管理处罚法》对违反治安管理的行为追诉时效是六个月；《税收征收管理法》对违反税收法律、行政法规应当给予行政处罚的行为的追诉时效是5年。
本条第二款明确了追责时效的起算方法。追责时效自“违法行为发生之日”起算，违法行为有连续或者继续状态的，从违法行为停止或终了之日。所谓“违法行为有连续或者继续状态的”，就是指连续行政违法行为或继续违法行为。连续违法行为是指同一违法当事人连续两次或两次以上实施性质相同的违法行为。继续违法行为是指同一违法当事人在一定时间内所实施的处于继续状态的违法行为。
第五章 行政处罚的决定
[本章提要]本章是对行政处罚决定程序的规定。行政处罚决定程序是整个行政处罚程序的关键环节，是保障正确实施行政处罚的前提条件，它包括简易程序（当场处罚程序）、一般程序（普通程序）、听证程序。听证程序不是一个独立的程序，它是一般程序中的特殊程序。
第三十条 公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。
【解析】本条是关于行政处罚须查明事实的规定。
查清违法事实，是处罚决定程序的中心内容，也是处罚决定合法有效的必要条件。其基本要求是：先查证，后处罚；有违法事实，但是事实不清尚有疑义的，不得给予行政处罚。首先，只有行为人作出了违法行为，并且，对该违法行为依法应当给予行政处罚的，行政机关才能依法对其作出相应的行政处罚。其次，查明违法事实。违法事实是指行为人违反行政管理秩序的事实，包括行为人的具体违法行为，以及其违法行为的性质、情节和社会危害程度等方面的重要事实。尤其强调的是，违法事实不清的，不得给予行政处罚。
第三十一条 行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。
【解析】本条是关于行政机关告知义务的规定。
告知程序是行政处罚的必经程序。“告知”，对于当事人来说，是其法定的权利；而对于行政机关来说，则是其法定的义务。告知的内容包括：①告知当事人其违法事实、对其给予行政处罚的理由和所依据的法律、法规；②告知当事人其依法享有的权利，包括陈述、申辩、申请复议、提起诉讼、请求行政赔偿等权利。
掌握本条应注意以下几点：
（一）如果行政机关未依法履行告知程序即作出行政处罚的决定，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩的，就违反了本法规定，行政处罚不能成立。行政机关履行告知义务，必须是在作出行政处罚决定之前，这是保障当事人享有告知权利的需要。
（二）如果行政机关在作出行政处罚决定之后才予以告知，则属于违反了法定程序。注意，未告知当事人享有的权利的，并不影响处罚决定的成立，但可能因违反法定程序而无效。
第三十二条 当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。
【解析】本条是对当事人陈述权和申辩权的规定。
陈述，是指当事人表明自己的意见和看法，提出自己的主张和证据。申辩，是指当事人进行解释、辩解，反驳对自己不利的意见和证据。从当事人的角度讲，陈述和申辩是行政处罚法规定的当事人所享有的重要权利，当事人有权为自己的行为作出陈述、说明、解释和辩解；从行政机关的角度讲，听取当事人的陈述和申辩，是行政处罚法规定的其必须履行的法定义务，除非当事人放弃申辩权利的，未经当事人陈述和申辩，行政机关作出的行政处罚不能成立。
对本条的理解包括以下几个方面：
（一）行政机关实施行政处罚的过程中，无论是适用简易程序，还是适用一般程序，当事人都享有陈述权和申辩权。
（二）行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核。当事人提出的事实、理由和证据，包括其没有违法的行为，不应受到行政处罚的事实、理由和证据，也包括其违法行为情节较轻，应受较轻的处罚的事实、理由和证据。对当事人的意见进行充分听取并且复核，意味着行政机关对当事人意见的听取不能走形式。
（三）经复核，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳，不能听而不取；当事人提出的事实、理由或者证据不成立的，也要予以解释、说明。
（四）行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。如果因当事人申辩而加重处罚，实质上相当于变相剥夺当事人的申辩权，导致当事人不敢也不能切实行使陈述申辩权，因此，行政机关应当认真充分地听取当事人的意见，禁止因当事人申辩而加重处罚。
第一节 简易程序
第三十三条 违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。当事人应当依照本法第四十六条、第四十七条、第四十八条的规定履行行政处罚决定。
【解析】本条是关于当场处罚程序（简易程序）的适用条件的规定。
简易程序，也称当场处罚程序，是指国家行政机关或者法律，法规授权的组织对符合法定条件的行政处罚事项，当场作出行政处罚决定的处罚程序。与本法规定的一般程序和听证程序相比较，这一程序省略了相关步骤，有利于迅速、及时的处理较轻微的行政违法行为。
适用简易程序（当场处罚程序）必须同时具备三个条件：
（一）违法事实确凿。即当场就有充分证据确认违法事实，无须进一步调查取证；
（二）有法定依据。即实施处罚的人员可以当场指出法律、法规或规章规定的具体处罚内容；
（三）符合法定的处罚种类和幅度，即对个人处以50元以下，对组织处以1000元以下罚款或警告的处罚，这表明简易程序仅适用于程度较轻的行政处罚。
需要注意的是，当场决定处罚不等于当场执行，并非所有当场罚款决定，可以当场收缴罚款，不能将当场作出罚款决定与当场收缴罚款混淆，前者是决定程序，后者是执行程序。
第三十四条 执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件，填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。行政处罚决定书应当当场交付当事人。
前款规定的行政处罚决定书应当载明当事人的违法行为、行政处罚依据、罚款数额、时间、地点以及行政机关名称，并由执法人员签名或者盖章。
执法人员当场作出的行政处罚决定，必须报所属行政机关备案。
【解析】本条是简易程序的规定。
一、表明执法身份
了解执法人员的执法身份，是当事人应有的权利；执法人员对当事人当场作出行政处罚决定时，必须向当事人出示其合法的执法证件，表明其执法身份。执法证件中，应当载明其所代表的行政机关的名称及该执法人员所任职务等内容。这里的证件既可以是工作证，又可以是特定的执法证。
二、确认违法事实，说明处罚理由和依据
执法人员当场发现或者有人当场指认某人违法的，如果违法事实清楚，情节简单，当事人对违法事实无异议，执法人员既可当场处罚，并说明处罚的事实根据和法律依据。有时虽然违法行为的危害后果轻微，但违法者拒不承认，或者由于某种客观原因，执法人员的“发现”或者第三人的“指认”存在事实上的偏差或者错误，在这种情况下，执法人员应当尽量取得其他证据，以确认违法事实。
三、填写并当场交付行政处罚决定书
行政处罚决定书是行政机关出具的、载明该行政机关对当事人依法给予的行政处罚的有关内容的法律文书。行政处罚决定书是被处罚人依法申请行政复议或者提起行政诉讼的法律上的依据。根据简易程序的特点，执法人员应当当场交付行政处罚决定书，而非事后送达。
行政处罚决定书中所必须载明的事项。包括：当事人的违法行为、作出行政处罚所依据的规范性文件、罚款数额、时间、地点以及作出行政处罚的行政机关的名称。执法人员应当在行政处罚决定书上签名或者盖章。
四、备案
执法人员当场作出行政处罚决定后，必须依法向其所在的行政机关备案。执法人员是代表其所在的行政机关履行行政管理职权的，行政机关对其工作人员负有监督的职责。
第三十五条 当事人对当场作出的行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
【解析】本条是关于对当事人不服处罚的救济的规定。
虽然是简易程序，行政处罚程度较轻，但当事人依然依法享有相应的救济权利，如果当事人对当场作出的行政处罚决定不服，其有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。（具体详见本法第四十五条释义）
第二节 一般程序
第三十六条 除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。
【解析】本条是对一般程序证据收集的规定。
一般程序，又称普通程序，是指除法律特别规定应当适用简易程序以外行政处罚通常所应适用的程序，核心程序内容是调查收集证据。
行政机关给予行政处罚，必须查明事实，以事实为根据。这里的事实包括行为人的行为违法的事实，以及其违法行为的性质、情节和社会危害程度等方面的事实。调查的目的，就是为了查清这些违法事实，获得有关证据。
本条对行政机关调查收集证据的要求是全面、客观、公正，至于具体调查收集证据的手段和方式，本法作为一般法未作具体规定，只是原则性规定“行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定可以进行检查。”具体调查收集证据的手段和方式由单行法律法规或规章作出专门规定。
第三十七条 行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。
行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。
执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。
【解析】本条是对行政处罚调查取证程序及方法的一般规定。
行政机关调查取证的方法有以下几种：
（一）进行调查、了解、询问，以掌握有关事实。
（二）依法进行检查。本法明确规定，依照法律、法规的规定，行政机关可以进行检查。
（三）抽样取证。对于与产品质量有关的行政处罚案件，抽样取证是比较适当的调查方式。
（四）登记保存证据。在证据有灭失的可能或者以后难以取得的情况下，行政机关可以对该证据进行登记，并保存于一定地点，任何人不得予以销毁或者转移。登记保存证据，必须经行政机关负责人批准。并应于七日内作出处理决定。
调查程序中执法人员、当事人或者有关人员应当履行的程序或相应义务。在行使调查或者检查的职权时，必须有两名以上执法人员在场；并且，执法人员应当向当事人或者有关人员出示表明其执法身份的证件；在进行询问或者检查时，执法人员还应当依法制作笔录。在执法人员进行调查工作时，当事人或者有关人员应当予以配合和协助，应当如实回答，不作虚伪陈述；不得阻挠执法人员的调查工作；不得销毁或者转移有关证据。
另外，调查程序中执法人员应遵循回避制度。执法人员应当回避的事由有以下几种：
（一）执法人员是本案当事人或者是本案当事人的近亲属；
（二）执法人员或者其近亲属与本案当事人有直接的利害关系；
（三）执法人员或者其近亲属与本案当事人有其他关系可能影响案件的公正处理的。具有上述情形之一的，执法人员应当请求回避。如果当事人认为执法人员具有上述情形之一，也可以向行政机关提出要求执法人员回避的请求。要求执法人员回避的请求提出后，由该执法人员所在的行政机关的负责人决定该执法人员是否应当回避。需要指出的是，对于执法人员在调查取证过程中所掌握的个人秘密、商业秘密和国家秘密，任何人没有正当理由不得将这些秘密用作证明案件以外的其他目的，不得泄露给其他个人或者组织。否则，因其泄露行为而给公民、法人、其他组织或者国家所造成的损失，泄露秘密的人应当依法承担相应的法律责任。
第三十八条 调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：
（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；
（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；
（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；
（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。
对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。
【解析】本条是对行政处罚审查及决定的规定。
一般程序适用于违法情节比较复杂、处罚幅度较重的行政处罚案件，对于这类行政处罚决定的作出，必须严格审查和把关，不能轻率作出。
一、审查
调查结束后，执法人员将调查结果和处理意见送交行政机关负责人进行审查。行政机关负责人或者其负责人集体对调查结果进行充分、认真的审查后，根据不同情况作出决定。这里体现了内部职能分离的原则，即行政处罚案件调查程序的具体工作由其他执法人员办理，而对调查结果进行审查、进而作出相应决定的工作，则要由该行政机关负责人或者其负责人集体去做。调查取证人员与作出决定的人员内部分离，有利于保证行政处罚决定的客观公正。
二、决定
根据本条规定行政处罚决定有以下几种情形：
（一）对于行为人确有应受行政处罚的违法行为的，根据其违法行为的情节轻重及违法事实的性质、社会危害程度等具体情况，依据有关法律法规的规定，作出相应的行政处罚决定。
（二）对于行为人确有违法行为，但是违法行为轻微，社会危害性较小，依法可以不给予行政处罚的，作出不予行政处罚的决定。违法行为是否属轻微，一般有行政机关依照法律赋予的裁量权认定。如果单行法律、法规有比较明确的限制性规定，则必须严格按照该规定执行。
（三）对于违法事实不能成立的，即没有证据能够证明行为人确有违法事实的，不得给予行政处罚。违法事实不能成立，大致包括两种情形：一是经过调查，有充分的证据证明违法行为不成立或者不存在；二是尽管进行了立案、调查取证，但无法掌握充分的证据，只能视为违法行为不成立。为了防止损害无辜，防止行政机关滥用处罚权，对证据不足的疑案，应按无违法事实不予处罚的原则处理。如果行政机关对案件的调查给违法行为嫌疑人造成了不良影响而最后确认违法事实并不成立时，行政机关应该通过适当方式为当事人消除影响。
（四）认为违法行为已构成犯罪的，移送有关司法机关依法处理。因此，行政机关负责人经过审查，认为行为人违法行为的社会危害性相当严重，已经构成犯罪的，则应当依法移送有关司法机关进行处理，使具有犯罪行为的人依法受到刑罚的处罚，而不能以行政处罚代替刑事处罚。
需要说明的是，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，应当由行政机关的负责人集体讨论决定。这样规定表明对重大、复杂行政处罚案件的处理应当持极为慎重的态度，使行政机关处理重大、复杂行政处罚案件，能够既保障依法行政，又能维护公民、法人或者其他组织的合法权益。这与行政处罚负责制并不矛盾。
第三十九条 行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：
（一）当事人的姓名或者名称、地址；
（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；
（三）行政处罚的种类和依据；
（四）行政处罚的履行方式和期限；
（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
（六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。
行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。
【解析】本条是对制作行政处罚决定书及其法定内容的规定。
行政处罚决定书是行政机关出具的、载明该行政机关对当事人依法给予的行政处罚的有关内容的法律文书。行政处罚决定书是行政机关针对特定的公民、法人或者其他组织作出行政处罚的书面证明；是被处罚人依法申请行政复议或者提起行政诉讼的法律上的依据。因此，行政机关必须出具行政处罚决定书。
根据本条规定，行政处罚决定书应当载明下列事项：
（一）当事人的姓名或者名称、地址，即当事人的基本情况，应填全、不漏项；
（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据。案件事实的表述要完整准确。案件事实就是案件发生时的一切真实情况，包括：案件来源、违法行为发生的时间、地点、经过、情节和结果等要素。对于认定违法事实的证据要求明确、具体，全面列举认定违法事实的主要证据、认定的每个违法事实要素都要有证据支撑以及证据分析过程，证据列举方式既可以在叙述事实过程中同时分析列举，也可以在叙述违法事实后单独列举分析。自由裁量权的行使要按照《行政处罚法》的规定阐述作出具体行政处罚的理由，包括依法从重或者从轻、减轻情节的适用。同时，应当表述行政处罚决定前的告知时间、形式，当事人有无提出陈述申辩意见。对是否采纳当事人所提出观点的理由应详尽说明。尤其是不采纳的理由要援引法律法规，并进行必要的法理分析以说清、说透；
（三）行政处罚的种类和依据。法律适用的理由应全面表述，引用法律条款要准确；
（四）行政处罚的履行方式和期限。表明行政处罚的履行方式和期限，同时应表述逾期不履行的法律后果；
（五）不服行政处罚决定申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。告知当事人不服行政处罚的救济途径时要写明复议机关和诉讼法院的具体名称（地址），复议、诉讼的期限；
（六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。要注意的是，作出行政处罚决定的主体名称必须是行政机关而非具体的执法机构或人员，因此，行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。加盖行政机关公章是行政决定书生效的形式要件。
第四十条 行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。
【解析】本条是对处罚决定书送达的规定。
从时间上看，行政处罚决定书的送达有两种：当场送达与事后送达。按照简易程序作出的行政处罚决定，必须是当场交付送达，按照一般程序作出的行政处罚决定，可以当场交付送达，也可以事后送达。事后送达的日期是在宣告后7日内。
有关事后送达方式，依照民事诉讼法的有关规定执行。关于送达方式，民事诉讼法具体规定了以下几种：
一、直接送达
送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。受送达人是公民的，本人不在交他的同住成年家属签收；受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收；受送达人有诉讼代理人的，可以送交其代理人签收；受送达人已向人民法院指定代收人的，送交代收人签收。受送达人、受送达人的同住成年家属、法人的法定代表人、其他组织的主要负责人、法人或者其他组织的负责收件的人、诉讼代理人或者代收入在送达回证上的签收日期为送达日期。
二、留置送达
受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人应当邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所，即视为送达。
三、委托送达
直接送达诉讼文书有困难的，可以委托其他人民法院代为送达。
四、邮寄送达
直接送达诉讼文书有困难的，可以邮寄送达，以回执上注明的收件日期为送达日期。
五、转交送达
受送达人是军人的，通过其所在部队团以上单位的政治机关转交。受送达人是被监禁的，通过其所在监所或者劳动改造单位转交。受送达人是被劳动教养的，通过其所在劳动教养单位转交。
六、公告送达
受送达人下落不明，或者通过其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达。
以上民事诉讼法规定的送达方式，在送达行政处罚决定书时均可适用。
第四十一条 行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。
【解析】本条是对违反有关法定程序作出的行政处罚决定不能成立的规定。
根据本条规定，行政处罚决定不能成立的情形有两种：（1）如果行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，没有依法履行告知义务（简称未告知）；（2）行政机关及其执法人员拒绝听取当事人的陈述或者申辩，则属于违反了有关的法定程序（简称不听取）。
同时，法律也规定了一种例外情况。行政机关及其执法人员已经依法履行了告知当事人陈述或者申辩权利的义务，而当事人自愿、明确地表示放弃该项陈述或者申辩权利。这种情况，不属于行政机关及其执法人员违反该项法定程序的情况。
第三节 听证程序
第四十二条 行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证，当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：
（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；
（二）行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点；
（三）除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；
（四）听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；
（五）当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理；
（六）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；
（七）听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。
当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚法有关规定执行。
【解析】本条是对听证程序的规定。
行政处罚法上的听证，是指行政机关作出行政处罚决定之前，公开举行由全部利害关系人参加的专门会议，由行政处罚机关调查人员提出指控、证据和处理意见，当事人进行申辩和质证的程序。听证程序不是一个独立的程序，它是一般程序中的特殊程序，只适用于需要听证的案件。听证程序完毕后，只是完成了调查取证，行政机关依照有关一般程序的规定作出处理决定。
一、听证适用的范围
根据本条规定，听证只适用于责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额的罚款等行政处罚。可见，并非所有的行政处罚都要经过听证程序，听证主要适用于处罚程度较重的处罚种类，警告以及小数额的罚款则不适用听证程序，仅需听取当事人陈述申辩即可，这主要是对保障行政执法效率和保护当事人合法权益的权衡。需要指出的是，这里的“等”应理解为“等外等”，即其他相当于责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额的罚款的行政处罚种类也适用于听证，例如，没收较大数额的财产相当于较大数额的罚款，应当适用听证程序。另外，限制人身自由的行政拘留处罚虽然也是较重的行政处罚，但不在听证使用范围之内，主要考虑是“当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚法有关规定执行。”《治安管理处罚法》第一百零七条对行政拘留规定了“暂缓执行”的制度：“被处罚人不服行政拘留处罚决定，申请行政复议、提起行政诉讼的，可以向公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请。公安机关认为暂缓执行行政拘留不致发生社会危险的，由被处罚人或者其近亲属提出符合本法第一百零八条规定条件的担保人，或者按每日行政拘留200元的标准交纳保证金，行政拘留的处罚决定暂缓执行。”
二、听证适用的程序条件：当事人申请
行政处罚的听证必须有当事人听证的请求，即行政处罚听证是依法申请听证，这与行政许可中既包括依法申请听证也包括行政机关主动听证不同。听证是当事人的权利，可以行使也可以放弃。听证程序因当事人请求而启动。当事人得知自己将受到责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚，并且与行政机关在违法事实的认定等方面有重大分歧时，其有权要求举行听证。当事人应当在行政机关告知后的三日内，向该行政机关提出要求听证的请求。这里的“三日内”是一个固定期限，本法没有作出可以延长的规定。
三、听证程序中行政机关的义务
（一）告知或通知义务，包括两点：一是行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。如果因行政机关未履行告知义务而导致当事人没有行使听证权利的，由此作出的行政处罚属于违反法定程序。二是行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点。
（二）组织听证并承担听证费用的义务。当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。虽然行政处罚的听证的启动必须由当事人申请，但当事人一旦按期提出听证要求的，行政机关则负有组织听证的义务，必须组织听证并承担听证费用，即对于行政机关因组织听证而支出的相关费用，当事人不予承担。
四、听证具体程序和规则
（一）听证原则上公开进行，但涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的，不公开举行，不予公告，不允许无关人员旁听，也不允许新闻工作者进行采访报道。国家秘密，是指关系国家安全和利益，依照法定程序规定，在一定时间内只限一定范围人员知悉的事项。商业秘密，是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。个人隐私，是指公民个人不愿公开的、与其人身权密切相关的、隐秘事件或者事实。
（二）听证主持人非本案调查人员。为确保听证程序的公正性，听证程序的主持人由行政机关在本机关内熟悉业务的人员中指定，但本案的调查人员不能担任本案听证程序的主持人。如果当事人对主持人有异议，那么他有权申请该主持人回避。如果行政机关认为当事人的异议申请成立，则应该另行指定听证程序的主持人。
（三）当事人可以亲自参加听证程序，也可以委托他人参加听证程序。参加听证是当事人的权利，自己进行陈述、辩解、反驳和辩论；也可以委托他人代理自己去行使这一权利，由他人代理自己参加听证程序。当事人如果委托他人代理，则需履行法定的委托手续；代理人代理他人参加听证，则需有委托人的明确授权，也就是说，听证程序中当事人的代理人必须有合法的代理权。关于代理人的人数，本法规定限于一至二人。
（四）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证。这是听证的核心内涵，两相对造、互相辩论、兼听则明。
（五）听证应制作笔录。笔录应当准确无误。行政机关工作人员应当将笔录交予当事人进行审核，如果当事人认为笔录中关于其陈述、申辩和反驳等内容的记载，与其自己所述的内容不符的，应当向行政机关提出，行政机关应当予以更正。当事人经审核笔录认为无误的，应当在笔录上签字或者盖章。
第四十三条 听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定。
【解析】本条是对举行听证程序后由行政机关负责人作出有关决定的规定。
听证程序，只是一般程序中的一种特殊调查处理程序，并不涵盖行政处罚程序的全过程，听证结束后，行政机关依照第三十八条规定的一般程序作出处理决定。
第六章 行政处罚的执行
[本章提要]本章是关于行政处罚执行程序的规定。实施行政处罚的程序包括行政处罚的决定程序和行政处罚的执行程序两部分内容。本章对于当事人履行行政处罚的义务、行政处罚不停止执行的原则、执行行政处罚的措施、罚收分离的制度、罚没款项应当全部上缴国库等都作了相应的规定。
第四十四条 行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内，予以履行。
【解析】本条是关于当事人应当按期履行行政处罚决定义务的规定。
行政处罚决定一经依法作出，即发生法律效力，当事人应当自觉履行行政处罚决定。一般情况下，当事人应当在规定的履行期限内及时履行行政处罚决定，这是行政管理的效率原则所要求的。但是，当事人如果按期履行行政罚款决定确有困难，可以向作出罚款决定的行政机关申请延期或者分期履行，经行政机关同意后，当事人可以延期或者分期履行。当事人在法定期限内既不履行行政处罚决定，也未提出延期或分期履行的申请或者提出的申请未被批准的，行政机关可以依法采取执行措施。
第四十五条 当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。
【解析】本条是关于当事人申请行政复议或者提起行政诉讼后行政处罚不停止执行原则的规定。
一、不停止执行原则
当事人申请行政复议或者提起行政诉讼后，行政处罚原则上不停止执行。确立行政复议或诉讼期间不停止执行原则，主要基于以下考虑，一是基于行政行为的公定力理论，行政行为一经作出，原则上推定为合法有效，未经有权主体变更撤销或宣告无效，任何人不得否定其效力。行政行为具有确定力、拘束力、执行力，即使进入诉讼期间，原则上也不停止执行；二是基于行政效率的需要，如果一个行政行为，只因相对人起诉就停止执行的行为使行政的有效性和连续性受到严重影响，削弱国家的行政管理职能。
二、停止执行的例外
为了保护公民法人或其他组织合法权益的需要，本法规定的不停止执行原则的例外，法律另有规定的可以停止执行。如治安管理处罚法规定了行政拘留暂缓执行的条件：
（一）被处罚人对行政拘留提出复议申请或行政诉讼；
（二）被处罚人提出暂缓执行拘留申请；
（三）公安机关认为暂缓拘留不致发生危险；
（四）被处罚人或其近亲属提出担保人或缴纳保证金。另外，关于行政行为是否因公民、法人或者其他组织申请行政复议或者提起行政诉讼而停止执行的问题，行政复议法和行政诉讼法都作了相应的规定。
行政复议法第二十一条规定：行政复议期间具体行政行为不停止执行。但是有下列情形之一的，可以停止执行：
（一）被申请人认为需要停止执行的；
（二）行政复议机关认为需要停止执行的；
（三）申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的；
（四）法律规定停止执行的。
《行政诉讼法》第五十六条规定：诉讼期间，不停止行政行为的执行。但有下列情形之一的，裁定停止执行：
（一）被告认为需要停止执行的；
（二）原告或者利害关系人申请停止执行，人民法院认为该行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害国家利益、社会公共利益的；
（三）人民法院认为该行政行为的执行会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（四）法律、法规规定停止执行的。当事人对停止执行或者不停止执行的裁定不服的，可以申请复议一次。
第四十六条 作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。
除依照本法第四十七条、第四十八条的规定当场收缴的罚款外，作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款。
当事人应当自收到行政处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行缴纳罚款。银行应当收受罚款，并将罚款直接上缴国库。
【解析】本条是关于罚缴分离原则的规定。
为了杜绝以往实践中存在的一些行政机关及执法人员乱罚款、自罚自收的腐败现象，本法规定了罚缴分离的制度，即作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。本条第二款明确要求，除依照本法第四十七条、第四十八条的规定当场收缴的罚款外，作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款。这说明，罚缴分离是原则、当场收缴是例外。
以下两种情况属于该原则的例外：
（一）除依照本法第四十七条、第四十八条的规定当场收缴的罚款外，作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款。
（二）根据本法第五十一条第二款规定，依法采取执行措施收缴的罚款，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款。
本条第三款规定了罚缴分离的具体操作程序是：当事人应当自收到行政处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行缴纳罚款。银行应当收受罚款，并将罚款直接上缴国库。
第四十七条 依照本法第三十三条的规定当场作出行政处罚决定，有下列情形之一的，执法人员可以当场收缴罚款：
（一）依法给予二十元以下的罚款的；
（二）不当场收缴事后难以执行的。
【解析】本条是关于依照简易程序作出的行政处罚可以当场收缴罚款情形的规定。
当场收缴罚款与当场作出罚款决定不同，并非当场作出的罚款决定都可以当场收缴，依照简易程序当场作出的行政处罚中，可以当场收缴罚款的适用范围有：
（一）依法给予20元以下罚款的；
（二）不当场收缴事后难以执行的。可见，并非所有依照本法第三十三条规定的简易程序当场作出的行政处罚决定都可以当场收缴，只有在本条规定的上述两种情形下，执法人员才可以当场收缴罚款。
第四十八条 在边远、水上、交通不便地区，行政机关及其执法人员依照本法第三十三条、第三十八条的规定作出罚款决定后，当事人向指定的银行缴纳罚款确有困难，经当事人提出，行政机关及其执法人员可以当场收缴罚款。
【解析】本条是关于当场收缴罚款特殊情形的规定。
本条是当场收缴罚款的特殊情形，其适用条件有：
（一）在边远、水上、交通不便地区作出的行政处罚；
（二）当事人向指定银行缴纳罚款确有困难；
（三）要经当事人提出。需要说明的是，与上一条规定的例外仅适用于依照简易程序作出的罚款决定不同，本条规定的当场收缴罚款的例外不同于既适用于无论是依照本法第三十三条简易程序作出的罚款决定，也适用于依照本法第三十八条一般程序作出的罚款决定，只要满足上述条件，行政机关及其执法人员均可以当场收缴罚款。
第四十九条 行政机关及其执法人员当场收缴罚款的，必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据；不出具财政部门统一制发的罚款收据的，当事人有权拒绝缴纳罚款。
【解析】本条是对当场收缴罚款收据的规定。
行政机关及其执法人员当场收缴罚款后必须出具罚款收据，同时该罚款收据必须是省、自治区、直辖市财政部门统一制发的。如果行政机关或者执法人员不出具罚款收据，或者其出具的收据不符合法律规定，即不是省、自治区、直辖市财政部门统一制发的收据，当事人则有权拒绝缴纳罚款。
第五十条 执法人员当场收缴的罚款，应当自收缴罚款之日起二日内，交至行政机关；在水上当场收缴的罚款，应当自抵岸之日起二日内交至行政机关，行政机关应当在二日内将罚款缴付指定的银行。
【解析】本条是对当场收缴的罚款上交的规定。
当场收缴罚款的上交流程为：执法人员上交行政机关，再由行政机关上交指定银行。
执法人员应当自当场收缴罚款之日起二日内，将当场收缴的罚款，交到其所在的行政机关，行政机关应当自收到交来的罚款之日起二日内将罚款缴付指定的银行；对于在水上当场收缴罚款的，执法人员应当自抵岸之日起二日内，将在水上当场收缴的罚款，交到其所在的行政机关，行政机关也应在二日内将交来的罚款缴付指定的银行。
这样规定，是为了防止罚款流失，对于加强行政机关廉政建设，防止行政执法人员贪污、挪用公款等违法犯罪行为的发生。
第五十一条 当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：
（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；
（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；
（三）申请人民法院强制执行。
【解析】本条是对于当事人逾期不履行的强制执行措施的规定。
行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内予以履行。如果当事人逾期不自动履行行政处罚决定的义务，行政机关依法可以采取的强制执行措施有以下三种：
（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。当事人逾期不缴纳罚款，又未提出延期或分期缴纳的申请，或者虽然提出了申请但未获批准的，行政机关可以对当事人每日加处原罚款数额3%的罚款；3%的罚款属于间接强制执行中的执行罚或滞纳金，不是对原处罚的加重，更没有违反一事不再罚原则，当事人对罚款有异议的，应先缴纳罚款和加收的罚款再依法提起行政复议。其目的在于迫使当事人迅速而及时地履行行政处罚决定；
（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款。当事人逾期不履行罚款决定，而又无任何正当理由的，行政机关可以依法将查封、扣押的财物拍卖，将拍卖款抵缴罚款，或者依法将冻结的存款划拨抵缴罚款。注意这里拍卖或划拨的前提是，行政机关事前已经依法采取了查封、扣押或者冻结的措施，而非行政处罚决定作出后单纯为了胁迫当事人缴纳罚款才进行的扣押或冻结，后者是违法的；
（三）行政机关可以申请人民法院依法强制执行。《行政强制法》第五章专门规定了申请人民法院强制执行的条件与程序。
第五十二条 当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人申请和行政机关批准，可以暂缓或者分期缴纳。
【解析】本条是对当事人暂缓或者分期履行的规定。
原则上，当事人应当在规定的期限内，全面地履行行政处罚决定。但是，对于当事人确有经济困难，确实需要延期或者分期缴纳罚款的情况，也应充分考虑到，法律应当作出一些灵活性的规定，这是以人为本的体现，也是处罚与教育相结合原则的要求。因此，本条规定，如果按期履行罚款决定确有困难，当事人可以向作出罚款决定的行政机关提出延期或者分期缴纳的申请，经行政机关批准后，当事人可以暂缓或者分期缴纳罚款。
第五十三条 除依法应当予以销毁的物品外，依法没收的非法财物必须按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理。
罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，必须全部上缴国库，任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分；财政部门不得以任何形式向作出行政处罚决定的行政机关返还罚款、没收的违法所得或者返还没收非法财物的拍卖款项。
【解析】本条是对罚款、没收的非法财物处理的规定。
行政机关依法没收的非法财物，大致可以分为三类，一类是具有使用价值，依法可以继续流通的物品；一类是依法应当予以销毁的物品；一类是依法禁止流通的物品。根据本条规定，除依法应当予以销毁的物品外，行政机关应当将其依法没收的非法财物公开进行拍卖，或者按照国家有关规定处理，而不能自行作价出卖或者低价处理。
罚没财物的所有权应当归国家，而不应当归有罚没权的国家行政机关。根据本条规定，行政机关及其工作人员应当将其收缴的罚没财物全部上缴国库，而不能将罚没财物截留，自作经费、奖金使用，更不允许以任何形式私分或者变相私分。财政部门也不得以任何形式向作出行政处罚决定的行政机关返还罚款、没收的违法所得或者返还没收非法财物的拍卖款项。行政机关的行政经费，应当由有关财政部门按照国家财政预算拨给。各级财政部门，不得以任何形式、任何名目，将行政罚款等款项返还给有关行政机关。
第五十四条 行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度。县级以上人民政府应当加强对行政处罚的监督检查。
公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚，有权申诉或者检举；行政机关应当认真审查，发现行政处罚有错误的，应当主动改正。
【解析】本条是对监督检查制度的规定。
这里的监督，是指对行政机关及其执法人员实施和适用行政处罚的情况进行了解、督促和检查，对违法或者不当的行政处罚决定予以撤销、更正，及时加以纠正。
对行政处罚的监督来自于行政系统内部和外部，内部监督包括上级人民政府对下级人民政府有关行政处罚的监督，也包括行政机关对本机关作出的行政处罚的监督。外部监督主要来自于公民、法人或者其他组织，如果公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚决定有异议，其有权向行政机关提出申诉或者进行检举。行政机关对于有关本机关作出的行政处罚的申诉或者检举，应当认真进行审查，当发现本机关作出的行政处罚确有错误时，应当主动予以改正。
第七章 法律责任
[本章提要]本章是对法律责任的规定。这里的法律责任主要是指行使公权力的行政机关或相关部门及其执法人员违反行政处罚法相关规定应当承担的法律责任，既有行政责任、刑事责任也有国家赔偿责任，既有相关个人的责任也有国家机关的责任。
第五十五条 行政机关实施行政处罚，有下列情形之一的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：
（一）没有法定的行政处罚依据的；
（二）擅自改变行政处罚种类、幅度的；
（三）违反法定的行政处罚程序的；
（四）违反本法第十八条关于委托处罚的规定的。
【解析】本条是关于违法实施行政处罚行为的行政责任的规定。
一、违法情形
本条规定违法实施行政处罚的行为包括以下四种：
（一）没有法定的行政处罚依据的实施行政处罚，应遵循有法可依，法律、法规有明文规定的方能依法对违法行为进行处罚，对于直接负责的主管人员和其他直接责任人员应依法给予行政处分。
（二）擅自改变行政处罚种类、幅度的行政处罚。如有违反，由上级行政机关或者有关部门责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。根据本法第四条规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”本法第二章对行政处罚的种类和设定专门作了规定。
（三）违反法定的行政处罚程序的。行政处罚符合法定程序是行政处罚的生效要件之一。对于行政处罚的程序，本法第五章详细规定了行政处罚的简易程序、一般程序和听证程序。如果程序违法，该处罚仍可能被撤销而导致行政处罚的失效。根据本法第四十条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。”
（四）违反本法第十八条关于委托处罚的规定的。关于本法第十八条有关委托处罚的规定。本法第三章对于行政委托的条件作了限制，以避免实施处罚主体范围过大，减少乱罚、滥罚的现象。
二、处理与罚则
有上述情形之一的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。根据公务员法等相关规定，行政处分有警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等六种形式。
第五十六条 行政机关对当事人进行处罚不使用罚款、没收财物单据或者使用非法定部门制发的罚款、没收财物单据的，当事人有权拒绝处罚，并有权予以检举。上级行政机关或者有关部门对使用的非法单据予以收缴销毁，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
【解析】本条是关于不使用罚款、没收财物单据或者使用非法定部门制发的罚款、没收财物单据的规定。
一、违法情形
行政机关对当事人进行行政处罚必须使用法定部门即省级财政部门统一制发的罚款、没收财物单据，违反这一规定的情形包括：
（一）不使用罚款、没收财物单据；
（二）使用非法定部门制发的单据。
二、处理与法则
（一）当事人有权拒绝处罚，并有权向上级行政机关或者有关部门进行检举。
（二）上级行政机关或者有关部门对使用的非法单据要予以收缴销毁，对没有上缴财政的罚款或没收的财物要予以追缴。
（三）对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
第五十七条 行政机关违反本法第四十六条的规定自行收缴罚款的，财政部门违反本法第五十三条的规定向行政机关返还罚款或者拍卖款项的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
【解析】本条是关于行政机关违法自行收缴罚款、财政部门违法返还罚款或拍卖款项行为的法律责任的规定。
一、违法情形
（一）行政机关违反本法第四十六条的规定自行收缴罚款。本法第四十六条规定：作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。除依照本法第四十七条、第四十八条的规定当场收缴的罚款外，作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款。
（二）财政部门违反本法第五十三条的规定向行政机关返还罚款或者拍卖款项。第五十三条规定：“除依法应当予以销毁的物品外，依法没收的非法财物必须按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理。罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，必须全部上缴国库，任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分；财政部门不得以任何形式向作出行政处罚决定的行政机关返还罚款、没收的违法所得或者返还没收非法财物的拍卖款项。”
二、处理与罚则
上级行政机关或有关部门应责令改正，将该款项追回上缴国库，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。
第五十八条 行政机关将罚款、没收的违法所得或者财物截留、私分或者变相私分的，由财政部门或者有关部门予以追缴，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
执法人员利用职务上的便利，索取或者收受他人财物、收缴罚款据为己有，构成犯罪的，依法追究刑事责任；情节轻微不构成犯罪的，依法给予行政处分。
【解析】本条是关于非法处理罚款、没收的违法所得或者财物以及利用职务便利牟取非法个人利益行为的法律责任的规定。
罚款、没收的违法所得必须全部上缴国库；没收的非法财物，法律规定应予销毁的应销毁，可以拍卖的，所得拍卖款项也必须全部上缴国库，任何行政机关或个人不得以任何形式截留、私分或变相私分。截留是行政机关对于应上缴国库的罚款或拍卖款项不上缴，私设小金库的行为。私分是将截留的款项由行政机关工作人员私分的行为。变相私分是指巧立名目将截留的罚款私分，比如发奖金、补贴等，实质上仍是私分的行为。对于这些情况，一经查实，应由财政部门和有关部门对截留、私分或变相私分的罚款、没收的违法所得或者财物予以追缴。
私分罚款和非法财物数额较大的，就构成贪污罪。贪污罪是指国家工作人员，集体经济组织的工作人员或者其他经手、管理公共财物的人员利用职务上的便利，侵吞、盗窃、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的行为。在认定贪污罪时，应根据实际情况，划清贪污罪与一般贪污行为的界限，贪污数额的大小是对贪污行为定罪量刑的主要根据。如果贪污数额较大，构成犯罪，应依照刑法追究当事人的刑事责任。
第五十九条 行政机关使用或者损毁扣押的财物，对当事人造成损失的，应当依法予以赔偿，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
【解析】本条是关于行政机关使用或损毁扣押的财物行为的法律责任的规定。
行政机关对依法扣押的财物，应妥善保管，不得使用或损毁。否则即构成违法，应承担行政责任。如果经过调查，当事人不构成违法，被扣押的物证还应返还当事人。如果行政机关工作人员违法使用或损毁物证，给当事人造成损害的，则行政机关应当予以赔偿，对行政机关直接负责的主管人员和直接责任人员依法给予行政处分。对于徇私枉法故意损毁扣押财物的，应从重处分。
第六十条 行政机关违法实行检查措施或者执行措施，给公民人身或者财产造成损害、给法人或者其他组织造成损失的，应当依法予以赔偿，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
【解析】本条是关于行政机关违法实施检查措施或执行措施行为的法律责任的规定。
本条中的“检查措施”是行政管理需要的一种行政措施，它是行政机关为了防止行政违法行为进一步扩大或造成不可挽回的损失，或者为了制止正在实施的行政违法行为依法采取的措施。“执行措施”是指行政机关已经作出行政处罚但被处罚人无正当理由逾期不履行处罚义务，行政机关依法进行强制执行的行为。
行政检查措施和执行措施必须依法进行，如果违法进行，给公民、法人或者其他组织合法权益造成损害的，应承担三种法律责任：
（一）国家赔偿责任：对于行政机关违法实行检查措施或者执行措施，给公民、法人或者其他组织造成损害的，应当依照《国家赔偿法》的相关规定予以赔偿；
（二）行政责任：对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；
（三）情节严重构成犯罪的，依法追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员刑事责任。
第六十一条 行政机关为牟取本单位私利，对应当依法移交司法机关追究刑事责任的不移交，以行政处罚代替刑罚，由上级行政机关或者有关部门责令纠正；拒不纠正的，对直接负责的主管人员给予行政处分；徇私舞弊、包庇纵容违法行为的，依照刑法有关规定追究刑事责任。
【解析】本条是关于对行政机关拒不移交刑事案件的处理的规定。
追究违法行为的法律责任时，必须做到惩罚的性质、方式、程度要与违法行为的性质、情节、危害程度相适应，既不能以行政处罚代替刑事处罚，也不能对没有构成犯罪的人追究刑事责任。行政机关对触犯刑法的行为应当依法移交司法机关追究刑事责任，不得为了牟取本单位的利益而以行政处罚代替刑罚。
对于这种违法牟取本单位利益，以罚代刑的行为应由上级机关及有关部门责令纠正，如果改正，则不追究行政机关及其工作人员的法律责任。拒不改正的，对行政机关直接负责的主管人员给予行政处分，情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
行政机关工作人员的这种情节严重的行为就构成徇私舞弊罪。徇私舞弊罪指国家工作人员为了牟取个人利益、枉法裁判的故意行为，应当依照刑法相关规定追究刑事责任。
第六十二条 执法人员玩忽职守，对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚，致使公民、法人或者其他组织的合法权益、公共利益和社会秩序遭受损害的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
【解析】本条是执法人员玩忽职守法律责任的规定。
实施行政处罚是行政机关及其执法人员依法享有的权力，更是他们应尽的义务，如果行政机关不履行这种义务，就构成不作为的违法行为。本条中规定的行政机关执法人员玩忽职守行为是对应当制止、处罚的行为不予制止或处罚的一种不作为的违法行为，因玩忽职守行政不作为致使公民、法人或者其他组织的合法权益、公共利益和社会秩序遭受损害的，执法人员个人应当承担的法律责任可能是：（1）行政责任。行政责任是行政机关玩忽职守，但危害不大尚未构成犯罪的，行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员所应承担的法律责任，应当给予行政处分；（2）刑事责任。执法人员玩忽职守，危害重大构成犯罪时应依法追究刑事责任。
第八章 附则
[本章提要]本章是附则，规定了由国务院制定具体罚缴分离办法和本法的施行日期。
第六十三条 本法第四十六条罚款决定与罚款收缴分离的规定，由国务院制定具体实施办法。【解析】本条是对罚缴分离办法的制定主体的规定。
本法第四十六条规定，作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。行政处罚法只对罚款决定与收缴罚款机构分离作出了原则性规定，对于它的具体实施办法则授权国务院制定。
第六十四条 本法自1996年10月1日起施行。
公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的，应当自本法公布之日起，依照本法规定予以修订，在1997年12月31日前修订完毕。
【解析】本条是对行政处罚法生效日期以及有关规定修订问题的规定。
行政处罚法1996年3月17日颁布，1996年10月1日起施行。在本法制定前已制定的一些法规和规章对行政处罚作了规定，有的规定与本法一致，可以继续施行，有的与本法不一致，就应进行修订。对这些法规和规章应当依本法规定予以修订，并在1997年12月31日前修订完毕。
案例解析
【案例一】四川省南充市顺庆区源艺装饰广告部与四川省南充市顺庆区安全生产监督管理局安全生产行政处罚纠纷案
一、基本案情[2]
顺庆区安监局接到顺庆区搬罾镇政府关于搬罾镇农业科技园2008年8月19日发生一起坠落事故的报告后，依法成立了事故调查组。经调查，顺庆区安监局认为大业公司川东科技园的外墙广告制作安装工程是由源艺广告部承接的。同年9月4日，顺庆区安监局作出（南顺）安监管罚告字[2008]第（67）号行政处罚告知书（以下简称行政处罚告知书），以邮寄方式将行政处罚告知书按源艺广告部工商登记的住所地寄至顺庆区仪凤等146号源艺广告装饰部刘能元收。但邮政局以原址查无此人和原写地址不详为由将邮件退回了顺庆区安监局。同年9月11日，顺庆区安监局以源艺广告部广告作业时安全防护设施不到位，从业人员未按规定佩带个人安全防护用品，施工现场监管不到位，2008年8月19日发生生产安全事故为由，作出16号行政处罚决定，给予源艺广告部罚款11000元的行政处罚。事后，顺庆区安监局从大业公司应付刘阳（系刘能元亲属）的工程款中扣除1万元。2009年11月26日，刘能元从李志欣诉大业公司、刘阳、杜德全人身损害赔偿一案中，才知道16号行政处罚决定，便以16号行政处罚决定程序严重违法，内容完全错误为由，向四川省南充市顺庆区人民法院提起行政诉讼，要求撤销16号行政处罚决定。
二、裁判结果
法院判决确认顺庆区安全生产监督管理局作出的行政处罚决定无效
三、评析
在行政执法活动中，向行政相对人送达各种行政法律文书系行政机关的日常性工作。但由于各种原因，如行政相关人不在本地、地址不详，行政相对人故意躲避、行政机关违法送达等，易导致不能将行政法律文书送达给行政相对人。而不依法送达，是行政机关在行政执法过程中出现最多的程序违法情形之一。
《民事诉讼法》第七十八条及第八十条规定了法律文书的送达方式，行政机关大部分也是按此原则进行送达。按零工同定，行政机关应当以直接方式向相对人送达法律文书，只有在直接送达有困难时，才可选择其它方式送达。本案原、被告的住所地属同一城区，二者相隔很近，直接送达应该没有困难，但被告却首选邮寄送达的方式送达行政处罚告知书，且邮寄被退回不能视为已送达，违反了前述法律规定，应属程序违法。
《行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”；第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法处三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立”。
因被告的违法送达行为导致原告没有收到行政处罚告知书，致使原告人无法行使陈述、申辩的权利，行政处罚决定依法不能成立；且被告将行政处罚决定书交给第三人大业公司，由其转交送达给原告，亦不符合法律规定。另外，被上诉人从大业公司应付刘阳的工程款中扣出1万元抵缴罚款的行为亦违法，因被上诉人没有强制执行的职权，从他人处扣划罚款应属行政侵权行为。因此，法院依据《若干解释》第五十七条第二款第（三）项的规定，判决确认被上诉人作出的行政处罚决定无效，是正确的。
【案例二】吕某诉高新公安分局西区派出所治安行政处罚案
一、基本案情
2009年4月14日成都市公安局高新技术产业开发区分局西区派出所（以下简称高新公安分局西区派出所）受理吕某扰乱单位秩序的治安案件并进行登记，于2009年4月15日口头传唤原告吕某，并制作了询问笔录。询问笔录内容反映，2009年4月8日吕某进京上访，先后到国家信访局、国土资源部、最高人民法院、最高人民检察院，后在北京天安门广场东侧被民警挡获。高新公安分局西区派出所于当日对吕某作出了未编号的《公安行政处罚决定书》，决定书载明，被处罚人姓名及基本情况、处罚的事实和法律依据、“现决定（未处理）”、“履行方式：书面警告”，并告知其申请行政复议或者提起诉讼的权利和期限。该处罚决定书未加盖公章。2009年8月27日高新公安分局西区派出所对其该未编号未加盖公章的《公安行政处罚决定书》补盖公章后送达给原告吕某。吕某于2009年9月27日向成都市公安局申请行政复议，成都市公安局于2009年10月15日作出驳回行政复议申请决定书。吕某不服于2009年11月12日向法院提起行政诉讼。
二、裁判结果
依照《行政处罚法》第三条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款法院作出判决撤销高新公安分局西区派出所作出的处罚决定。
三、评析
1.行政处罚应遵循合法性原则，不仅实体内容要合法，而且程序也要合法，遵循正当程序。行政处罚文书既要体现具体行政行为的实体正义也要体现其程序正义。从程序上看行政文书包括内在价值与外在价值。内在价值是指程序本身所具有的品质来满足人需要的价值。其一，是属于行政程序自身固有的，独立于“好结果”而独立存在着的优良品质，它能够直接承载和体现法制的精神和价值，弘扬公认的道德主张，直接满足人们的需要和欲求，而无需通过结果反映和折射。其二，它区别于外在的手段价值具有自身独立的价值。其三，它能使相对人无需通过结果而直接感知行政行为的合法合理。其四，一般情况下，只要在合法合理的程序下所做出的行政行为，其结果也是合理的，外在价值是指行政程序所具有的实现特定实体目的的有效性。据此，程序一直被人们认为是一种手段和工具而遭到忽视。笔者认为，程序是一项具有独立自在价值的过程。因此，行政文书本身的瑕疵，也会影响行政行为的合法有效性。
2.本案中，高新公安分局西区派出所制作的行政处罚决定书，未编号也没有处罚的具体内容，从文书的形式要件上分析，高新公安分局西区派出所对吕某作出行政处罚的决定，先后通过受案登记、口头传唤吕某并制作询问笔录等程序性准备行为，并出具了行政处罚决定书，已经完成行政处罚这一具体行政行为所需具备的各形式要件，具体行政行为已在高新公安分局西区派出所向吕某出具行政处罚决定书之时成立，对吕某具有了行政处罚的效力。但是，高新公安分局西区派出所出具的行政处罚决定书上没有编号，且没有处罚的具体内容，这是处罚程序上的瑕疵导致处罚文书的效力受到影响，正如前述行政文书上所体现的价值也将导致行政行为合法有效性。根据《行政处罚法》第三十九条“行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：……（三）行政处罚的种类和依据；（四）行政处罚的履行方式和期限”。由于该《治安行政处罚决定书》缺失行政处罚的内容即行政处罚种类，导致该行政处罚决定书无法实际执行，致使无法产生应有的行政处罚法律后果。这就造成高新公安分局西区派出所对行政处罚的正当性产生了合理的怀疑，也不能主动自觉履行，因而提起诉讼的原因。因此，法院依照《行政处罚法》第三条“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款“有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：……（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。”之规定，撤销高新公安分局西区派出所作出的处罚决定。
同步练习题
一、判断题
1.行政机关在作出行政处罚决定时，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。（）
【答案】√
【解析】见《行政处罚法》第三十一条。
2.限制人身自由的行政处罚只能由法律设定、由公安机关行使。（）
【答案】√
【解析】见《行政处罚法》第九条第二款、第十六条。
3.当事人陈述、申辩时态度不好，行政机关可以酌情加重行政处罚。（）
【答案】×
【解析】见《行政处罚法》第三十二条第二款。
4.执法人员当场作出罚款50元的行政处罚决定，可以当场收缴罚款。（）
【答案】×
【解析】见《行政处罚法》第四十七条。
5.行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。（）
【答案】√
【解析】见《行政处罚法》第三十七条。
6.为解决行政机关的办案经费问题，财政部门可以适当向作出行政处罚决定的行政机关返还罚款、没收的违法所得或者返还没收非法财物的拍卖款项。（）
【答案】×
【解析】见《行政处罚法》第五十三条第二款。
二、单项选择题
1.某省政府根据国务院的授权，决定由城建规划局统一行使数个政府职能部门的行政处罚权。根据《行政处罚法》的规定，城建规划局不能行使下列（）项职权。
A.交通管理机关的罚款权
B.环境保护局的罚款权
C.公安机关的行政拘留权
D.工商行政管理部门的吊销营业执照权
【答案】C
【解析】《行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。因此，C项说法正确。
2.某县政府所属的林业局在一林区设立木材检查站，对过往木材进行检查，并委托其行使处罚权，木材检查站应当以（）的名义行使处罚权。
A.县人民政府
B.县政府法制办
C.县林业局
D.木材检查站
【答案】C
【解析】县林业局是具政府的职能部门，具有对木材检查的法定职权，木材检查站只是县林业局设立的内部机构，受委托行使行政处罚权，《行政处罚法》第十八条规定，受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚。故C正确。
3.行政机关及执法人员当场收缴罚款的必须向当事人出具（）特定行政机关统一制作的罚款收据。
A.省政府
B.省、自治区、直辖市财政部门
C.县财政部门
D.省级税务部门
【答案】B
【解析】《行政处罚法》第四十九条 行政机关及其执法人员当场收缴罚款的，必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据；不出具财政部门统一制发的罚款收据的，当事人有权拒绝缴纳罚款。
4.质监局发现王某生产的饼干涉嫌违法使用添加剂，遂将饼干先行登记保存，期限为1个月。有关质监局的先行登记保存行为，下列说法正确的是（）。
A.系对王某的权利义务不产生实质影响的行为
B.可以由2名执法人员在现场直接作出
C.采取该行为的前提是证据可能灭失或以后难以取得
D.登记保存的期限合法
【答案】C
【解析】《行政处罚法》第三十七条第二款规定，行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。
选项A错误。先行登记保存后，当事人就不能自由处分，显然是阻碍了当事人的自由支配的权利。
选项B错误。先行登记保存应当经过行政机关负责人批准，而不能由执法人员直接当场作出。
选项C正确。先行登记保存必须是在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准才可以实施的行政行为。
选项D错误。先行登记保存后应该在七日内作出处理决定，而本题中质监局先行登记保存的期限是一个月，显然已经超过了法律规定的期限，不合法。
5.温某在一家医院偷了一老人携带的400元钱，当他准备离开医院时，听见被偷老人在医院大门口大哭，向周围的人诉说自己用来给孙子看病的钱被人偷了。温某动了恻隐之心，将偷来的钱还给了老人。对温某的违法行为，行政机关应当（）。
A.不予处罚
B.从轻处罚
C.减轻处罚
D.给予处罚
【答案】A
【解析】《行政处罚法》第二十七条规定，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。
6.限制人身自由的行政处罚权只能由（）行使。
A.人民法院
B.公安机关
C.国务院
D.人大常委会
【答案】B
【解析】《行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。
三、不定项选择题
1.甲公司将承建的建筑工程承包给无特种作业操作资格证书的邓某，邓某在操作时引发事故。某省建设厅作出暂扣甲公司安全生产许可证三个月的决定，市安全监督管理局对甲公司罚款三万元。下列选项正确的是（）。
A.市安全监督管理局作出罚款决定之前应当告知甲公司对其罚款三万元的事实、理由及依据，并告知其依法享有的权利
B.市安全监督管理局不能适用简易程序作出罚款三万元的决定
C.某省建设厅作出暂扣安全生产许可证决定前，应当为甲公司组织听证
D.因市安全监督管理局的罚款决定违反一事不再罚要求
【答案】AB
【解析】《行政处罚法》第三十一条 行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。因此A项正确。
《行政处罚法》第三十三条规定，“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。”可知简易程序只适用于对公民处50元以下，对法人或组织处1000元以下罚款或者警告，因此B项正确。
《行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。”本题中，某省建设厅作出的是暂扣安全生产许可证，而不是吊销许可证，不属于需要进行听证的范围。因此C项错误。
所谓的一事不再罚，根据《行政处罚法》第二十四条的规定，是指对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。因此D项错误。
2.在行政处罚过程中，当事人享有的权利有（）。
A.进行陈述和申辩
B.被告知作出处罚决定的事实，理由与依据
C.对处罚决定不服可以申请复议或提起诉讼
D.申请听证主持人回避
【答案】ABCD
【解析】详见《行政处罚法》第八条、第三十一条、第三十二条、第四十二条。
3.在行政处罚的一般程序中，行政执法人员可以进行检查，对检查程序方面的要求（）。
A.执法人员不得少于三人
B.执法人员应先出示证件证明身份
C.应当制作笔录
D.检查必须公开进行
【答案】ABC
【解析】《行政处罚法》第三十七条 行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。
行政检查属于执法过程中的程序性行为，不一定公开进行，而且涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私的依法不能公开。
4.下列可以适用听证程序的处罚是（）。
A.行政拘留
B.吊销许可证
C.责令停产停业
D.较大数额罚款
【答案】BCD
【解析】《行政处罚法》第四十二条 行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。
5.《行政处罚法》规定了罚缴分离制度，但行政机关及其执法人员在下列（）情形下可以当场收缴行政处罚罚款。
A.依法给予20元以下的罚款的
B.不当场收缴事后难以执行的
C.适用简易程序作出的罚款决定
D.边远、水上、交通不便地区当事人向指定银行缴纳确有困难要求当场收缴罚款
【答案】ABD
【解析】《行政处罚法》第四十七、四十八条。
6.公安局认定朱某嫖娼，对其拘留十五日并处罚款5000元。关于此案，下列说法错误的是（）。
A.朱某有权陈述和申辩，公安局必须充分听取朱某的意见
B.公安局无须经过听证适用简易程序即可做出处罚决定
C.对朱某的处罚决定书应载明处罚的执行方式和期限
D.公安局向朱某收缴罚款必须向其出具由公安部统一制发的罚款收据
【答案】BD
【解析】《行政处罚法》第三十二条 当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。故A正确。
《行政处罚法》第三十三条 违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。《治安管理处罚法》第九十八条规定，公安机关作出吊销许可证以及处二千元以上罚款的治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人有权要求举行听证；违反治安管理行为人要求听证的，公安机关应当及时依法举行听证。第一百条规定，违反治安管理行为事实清楚，证据确凿，处警告或者二百元以下罚款的，可以当场作出治安管理处罚决定。故B错误。
《行政处罚法》第三十九条规定，行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：
（一）当事人的姓名或者名称、地址；
（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；
（三）行政处罚的种类和依据；
（四）行政处罚的履行方式和期限；
（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
（六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。
行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。故C正确。
《行政处罚法》第四十九条 行政机关及其执法人员当场收缴罚款的，必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据。故D错误。
7.关于行政处罚和刑罚的折抵，下列说法正确的是（）。
A.行政拘留可以折抵拘役
B.行政拘留可以折抵有期徒刑
C.没收违法所得可以折抵没收财产
D.罚款可以折抵罚金
【答案】ABD
【解析】《行政处罚法》第二十八条 违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期。违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。
行政没收与刑事没收的对象和范围不同，不具可折抵性。
注释
[1]1996年3月12日在第八届全国人民代表大会第四次会议上全国人民代表大会常务委员会秘书长曹志所作“关于《中华人民共和国行政处罚法（草案）》的说明”。
[2]参见最高院行审庭编：《中国行政审判案例》（第2卷）第73号案例，中国法制出版社2011年版。