一　州宪法的制定

1775年4月，美国独立战争打响后，第二届大陆会议在费城召开，决定在各殖民地征集军队和物资，并任命弗吉尼亚的乔治·华盛顿为大陆革命军的总司令。战争初期，殖民地军队打得并不顺利，在英国军队的强大攻势下，曾一度节节败退。直到1778年法国派兵介入，华盛顿的军队才开始转败为胜，并在1781年的约克敦战役中大胜英军，基本结束了战事。1782年，由约翰·亚当斯、本杰明·富兰克林、约翰·杰伊和托马斯·杰斐逊组成的殖民地代表团与英国在巴黎进行停战谈判，并于1783年1月达成停战协定，宣布双方停止敌对状态。[81]同年9月，殖民地代表与英国签订了《巴黎协定》，英国正式承认北美13个殖民地为“自由的、具有主权的和独立的国家”（free,sovereign and inde-pendent States），英王承诺放弃他及后代曾经拥有的对殖民地的一切“政府、财产和领土的权利”。[82]值得注意的是，和平协议并不是与每个州单独签订的，而是英国与北美13个殖民地共同签订的。协定使用了集合名词，将13个原殖民地统称为“合众国”（United States），而不是“联合诸邦”（united states）。此外，协定在确定美国的领土范围时，也是以合众国的集体名义，而不是以单个独立州的名义。这种措辞包含了双重意义：一方面原来的各殖民地被看做是拥有独立和单独主权的“国家”，另一方面它们又是一个主权联合的国家；或者说，各殖民地之所以变成了有主权的政治实体（states），完全是因为它们相互之间得以“联合”（united）的缘故。没有联合，各殖民地的独立便不可能实现，也不会得到英国的承认。所以，各独立州的主权从一开始便具有了“单独的”和“联合的”双重性。这个问题涉及未来美国的性质，将成为1787年制宪会议最为棘手的问题之一。

13个殖民地的独立自然是美国革命的最直接和最重要的结果，但革命的深层意义在于转换了美国人对于政府、主权、人民权利等一系列问题的看法。革命迫使殖民地的政治领袖们放弃了对英国混合政府制度的崇拜和向往，放弃了在大英帝国体系中寻找一个既满足英国政治传统的要求又能维持自己既得权利的位置的幻想。美国革命从一场本来是为了保护作为英国臣民的基本权利的斗争，转化成了一场争取民族独立的战争，这个转化具有十分深刻的意义。它迫使赢得独立的美国人开始考虑一系列国家制度建构的问题，包括如何建立一种既能保证人民的自由和权利、又能保证国家的生存和繁荣的新的政治制度。革命成了制度创新和制度改革的催化剂，这是殖民地政治领袖们事先没有想到的。

州制宪与制度转换

组建新政府的活动早在革命初期就开始了。《独立宣言》通过前后，各殖民地开始宣布独立，并将原来为抗税组成的殖民地革命委员会转化成新的州政府。转化的方式是制定新的州宪法。这项举动是后来美国联邦立宪运动的开始。殖民地居民对成文宪法有一种近乎偏执的要求，这是有历史渊源的。殖民地时期，殖民地与英国的政治和法律关系并没有十分清楚的定义，相当一部分时期内，两者的关系是靠含糊不清、杂乱无章的普通法和法院判例作为准则，而英国政治又变化多端，英国王室对殖民地居民的政策随意性非常大，英国政治的变化对殖民地发展和殖民地居民的权利都有直接影响；每当这种情况发生时，殖民地居民备感困扰，又无能为力。因此，独立后的各州深感制定宪法、并用文字的形式将宪法固定下来十分重要。唯有将国家组成的最基本原则，包括国家目的、政权组成方式、权力机构的形成、政府与人民之间的相互责任和权利等，用明确无误的语言确定下来，法治才有坚实的基础，这无疑是殖民地居民从殖民地时期的政治中得出的最重要的历史经验。

1776年5月，大陆会议在考虑宣布独立时，曾建议各殖民地建立“以人民意志为主导的”新政府，这个新政府要为各殖民地人民的“幸福和安全提供最好的保护”，同时也能兼顾美洲大陆人民的利益。[83]但如何将“人民意志”与新政府从宪政机制上联系起来，并没有现成的答案。从1776年6月起，各殖民地以不同的方式开始起草和建立州宪法，这个过程一直延续到1790年。1776年1月，新罕布什尔率先制定了州宪法。大陆会议关于各州立宪的建议发出后，州立宪活动相继展开。1776年，弗吉尼亚、新泽西、特拉华、宾夕法尼亚、马里兰和北卡罗来纳都起草和批准了各自的新宪法。同年，康涅狄格和罗得岛将原殖民地的宪章进行改写，删除了其中关于效忠英国王室的条款，保留了其他部分。1777—1778年间，佐治亚、纽约和南卡罗来纳也启用了新宪法。马萨诸塞的立宪从1777年开始，但宪法直到1780年经由人民的批准后才生效。

这一时期可谓美国联邦立宪的见习和实验阶段。各州根据自己的实际情况，以自己认为最合适的方式制定宪法。尽管各州宪法在风格上很不一致，有的篇幅宏大（如弗吉尼亚、马萨诸塞和宾夕法尼亚等州的宪法），有的简短精练（如康涅狄格和罗得岛的宪法），并都带有各自的特色（如南卡罗来纳宪法十分强调对奴隶制的保护，马萨诸塞宪法对宗教自由持保留态度等），但所有的州宪法确立的基本原则十分相似，充分表现了北美殖民地共同的历史经验和在宪政意识方面的同质性。

人民主权是各州宪法的一个重要的原则。几乎所有宪法都套用《独立宣言》的语言，使用洛克的社会契约的理论，宣称政府将建立在人民同意的基础之上。除康涅狄格、罗得岛和新罕布什尔外，其他州都宣称它们立宪的目的是为了反抗英国的压迫，争取原本属于自己的权利。马萨诸塞的宪法进一步说明该州是一个“由个人自愿组成的政治实体”，是一个“社会契约体”。弗吉尼亚则宣称“人民主权”是本州政府的基础。新罕布什尔（州）的宪法制定于《独立宣言》发表之前，该殖民地宣称其制宪目的是为了在英国与殖民地敌对期间“保证和平和良好的秩序，保护殖民地人民生命和财产的安全”。[84]

在政府的权力机制上，各州宪法以立法和执法权的分立取代了英国宪政中的混合政府体制。虽然都是为了防止权力专制化，但两者之间有着重要的区别。英国式混合政府的模式强调不同社会阶层之间应分享政府权力，即在政治机制上（通过议会的两院席位的分配和普通法的习俗）保证王权、贵族和以中小资产阶级自由人为代表的普通民众都有一定的机会参加政治，各自的基本权利受到法律的保护和其他两方的尊重，三者之间可形成一定的制约。这种体制在美国的政治领袖们看来是不适用的。他们认为，美洲既无传统的君王体制，也没有根深蒂固的贵族社会，财产的享有较为普遍，财产的拥有较为平均（尽管这并不是普遍的事实），阶级差别远不如英国那样显著，而且个人跨越阶级和阶层的可能性也很大，没有必要设立硬性的阶级等级；即便美洲有阶级差别，其矛盾冲突也不是不可调和的。相反，殖民者对英国体制的弊端十分了解，对英国王室与议会串通起来、压制殖民地的作法记忆犹新。对于各州的领袖来说，政府的权力必须由不同的部门分立地享用和行使，只有这样，才可有效地避免政府的专制、腐败以及对人民权利的侵犯。这种意义上的分权与英国式混合政府的分权在本质和实践上都是不同的。在这种指导思想下，所有的州宪法无一例外地实行了立法和执法权的分离。

如同英国“光荣革命”一样，新的州宪法建立了议会拥有至高无上的立法权的原则，在具体的分权机制设计上，各州的情况有所不同。原有的总督参事会或被废除，或被转化为议会中的上院（参议院）。有9个州（弗吉尼亚、新泽西、特拉华、马里兰、北卡罗来纳、纽约、南卡罗来纳、马萨诸塞和新罕布什尔）建立了两院制的立法机构，即立法部门由两个相互独立的议院组成。宾夕法尼亚和佐治亚的立法机构由一院组成。大多数的州宪法规定，州立法机构必须定期举行会议，州议会的选举也必须定期举行，并规定所有立法必须经议会两院的批准。但在两院权力的分配上，民选的下院通常比上院拥有更多的权力。州宪法通常将议案提出权置于众议院手中。弗吉尼亚、新泽西、马里兰和马萨诸塞明确规定有关预算和征税的议案（即所谓money bills）只能由众议院提出，参议院无权对此做任何修改，只能接受或拒绝。这种规定表明了州宪法对这项源自殖民地议会的传统权力的重视。[85]

州宪法保留了总督（以下中文改译“州长”）这一殖民地宪政的重要建制，但对其产生的方式和拥有的权力作了新的规定。绝大多数的州宪法规定，由立法机构选举总督，宾夕法尼亚的总督由民选的12人执行机构选出；总督负责实施议会通过的法案，但几乎没有立法建议权，至少有10个州拒绝给予总督否决议会法案的权力。[86]殖民地时期总督拥有的行政和司法官员任命权也遭到极大的削弱。许多州将行政任命权保留在议会手中，或与总督分享。有的州宪法规定议会可以弹劾总督，禁止总督解散议会。各州对总督的任期也有不同程度的限制。相当一部分州将总督的任期限制为一年，佐治亚规定总督三年内不得连任，弗吉尼亚也规定总督连任最多不能超过三次（每届任期一年）。州宪法对总督权力的削弱也反映出州对殖民地时期总督大权在握的反感，刻意要对此进行矫正。

此时州宪法的分权机制与后来美国联邦立宪时的分权机制有关联，但不能等同。实际上，州宪法建立的不是后来联邦宪法所奉行的立法、执法和司法三权分立的原则，而更多的是议会权力至上的原则。议会除了掌握立法权外，还选举、任命总督和高级行政官员，大部分州还将法官的任命权也交给议会。这样，议会实际上拥有了极大的权力。而如何限制议会本身的权力，各州宪法并没有提出有效的措施。

在与人民主权密切相关的政治代表权问题上，各州的新宪法废除了英国宪政中“实质代表权”的做法，扩大了州议会的代表基础，规定州议会的代表名额重新按人口和地区分配，使各州的边远地区有较为均等的机会选出自己的议会代表。比起殖民地时期，各州的选民范围有所扩大。宾夕法尼亚州宪法采用了在当时看来最为民主的选民资格规定：所有纳税的白人成年男子都有权选举州议会议员，北卡罗来纳规定纳税的白人男子可选举州众议院的议员，但选举参议院的议员时，选举人则需拥有50英亩土地才有投票权。弗吉尼亚沿用殖民地时期的选民资格限制：每个选民必须拥有25英亩已开发了的地产或具有同等价值的城镇产业。马萨诸塞的众议院议员由拥有50英亩土地的人选出，而参议院议员则由专门组成的选举团来选举产生。新泽西的宪法一开始并没有对选民的性别资格作出限制，这使得一些拥有50英镑财产（州设立的选民财产资格）的妇女（主要是寡妇）获得了投票权，但这项权利在1807年被取消。[87]各州对议员和总督候选人的资格要求则更加严格。新泽西和马里兰两州的宪法规定，参选众议员必须要拥有500英镑的财产，参议员的财产资格则要加倍至1000英镑。北卡罗来纳将参选参议员和众议员的人必须拥有的财产底线分别定为300英亩和100英亩土地。[88]除了财产上的限制外，各州还有其他的要求。宾夕法尼亚要求所有的议员必须是一神论者，并笃信《圣经》。马萨诸塞要求所有议员和州政府官员必须是“公开表态的基督徒”（declared Christian），特拉华、南卡罗来纳和马里兰也有类似的要求。[89]

从这些规定可以看出，各州中只有一部分人享有实际上的政治权利，各州都没有实行全民选举权制。现代意义上的“民主”——即所有人无论出身、经济地位、民族、性别、肤色皆可享有同等的投票权——是不存在的。事实上，“民主”（democracy）在当时是一个颇具负面意味的概念，常与“暴民政治”（mobocracy）通用。虽然在革命期间，有中下层人民打着《独立宣言》的旗帜，疾呼人人生而平等，要求扩大选民基础，而且各州宪法也都强调人民主权的原则，但在设计政治参与的制度时，占主导地位的是“共和政体”（republican form of government）的思想，而不是民主政体的思想。

对于州的政治领袖来说，共和政府的思想与洛克的社会契约思想是相辅相成的。“共和政府”除了保护个人的权利外，更重要的作用在于建立和保护社会中所有人和群体共同追求的利益。《独立宣言》称人人有权追求幸福，这个幸福既包含个人的幸福，也包含“公共幸福”（public happiness），为了使公众的幸福（或社会的共同利益）得到保障，政治必须成为广泛参与的活动，但只有那些在经济上能独立自主、或拥有一定数量财产的人才可能对公共事业发生兴趣，才会关心政治，并具有责任感。殖民地的领袖认为，如果不加限制地允许任何人参与政治，尤其允许那些经济上不能自立的人参加投票，穷人可能将他们的选举权自愿或不自愿地交由控制他们经济命运的主人或善于煽动民众的政客去掌握，从而增强了大有产者的政治力量，损害中小有产者的自由和权利，使政府变成一小撮人统治大多数人的工具。所以，他们坚持对选举权作出限制。这种对“民主”的限制现实地反映了各州制宪时期的政治和经济基础。

州宪法的另一个共同特点是强调对公民权利和自由的保护。革命时期的领袖们认为，共和政府必须是一个权力能被有效地加以限制的政府，公民的一些基本权利是不能被政府剥夺的，包括生命权、自由权、财产权以及普通法赋予的种种豁免权和刑事司法权等。在几个大州——如弗吉尼亚、宾夕法尼亚和马萨诸塞——的宪法中，《权利法案》作为宪法最重要的组成部分被置于关于政府结构的条款之前。有些州的宪法没有专门的或单列的《权利法案》，但也都在宪法的有关条款中悉数列举了不受政府侵犯的公民权利。妇女的地位有所改变，但仍未能获得选举权。宗教宽容的原则得以建立，但并非所有宗教都是一律平等的。[90]州宪法对个人权利的重视反映了早期美国宪政思想的一个重要原则：对个人权利的保护。虽然各州声称要建立的共和政府形式同时包含了追求公共利益和保护个人基本权利两方面的内容，但此时各州更多地强调后者，即强调对政府权力的限制，注重保护个人自由和财产权；并没有把政府看成是一个可在建立普遍自由和共同幸福等方面发挥积极作用的机构。

州制宪大会的实践

最初的州宪法大都出自殖民地议会和殖民地居民中的政治精英之手，并未经过独立州的广大选民的批准。至少有10个州的宪法是通过州议会的宣言形式颁布的。也许出于这个原因，这些新宪法如同殖民地议会通过的一个普通法律，并没有特殊的效力。当独立战争继续深入发展、参加革命的殖民地人民的范围越来越大时，殖民地领导的政治代表性和决策的合法性问题便突显出来，迫使各州采取新的方式来建设州宪法的权威性。马萨诸塞在这方面起了十分重要的领导作用。

1777年，马萨诸塞议会制定了一部新的宪法，将其交由所属各城镇批准，批准的方式是由各城镇的男性选民投票表决。结果因一些城镇的反对，新宪法被否决。1779年，马萨诸塞议会决定采用一种前所未有的方式来批准宪法：各城镇选出代表，组成一个与州议会分离的专门代表大会来讨论和批准由州议会制定的新宪法，并规定只有经过三分之二以上的代表同意之后，新宪法才能生效。于是，各城镇的代表大会对宪法逐条进行了讨论和辩论，提出了许多修正案，又否认了提出的修正案，最后终于在1780年批准了新宪法。马萨诸塞的这个做法开创了美国宪政史上的“制宪会议”（constitutional convention，又译“制宪大会”）的先例，影响深远。制宪会议为人民主权思想的实践提供了一种运作机制，同时也使宪法经过制宪会议的批准而具有了州基本法的崇高地位，对人民、议会和州的政府机构都有最高的约束力。这种做法迅速为其他各州采用，并成为后来美国联邦和其他在独立后加入美国的州在制宪时必须遵循的标准程序。

制宪会议的做法也充分表现了殖民地的另一个政治传统：即宪法是公民之间、公民与政府之间的一种契约，人民必须作出承诺，在授予和限制政府权力的同时，必须接受和服从政府的管理。1780年的马萨诸塞《权利法案》明确宣示了这一点：“（本州的）政治体制是由个人自愿结成的联盟；它是一个社会契约；在这个契约之下，全体人民与每个公民之间，每个公民与全体人民之间建立一种相互的承诺，即所有人都将为追求共同的福祉而受某种法律的管理。”[91]

州制宪与奴隶制问题

尽管各州的新宪法都注重保护原殖民地居民的基本权利，但对于北美大陆的奴隶制和奴隶的人权的态度很不一致。1775年，为了打击英王的经济利益，大陆会议曾宣布在各殖民地终止贩卖奴隶的国际贸易。[92]1776年，杰斐逊在起草《独立宣言》时，曾在初稿中写下了一段慷慨激昂的文字，谴责英王支持贩卖奴隶的贸易、无视非洲黑奴人权、将奴隶制强加于殖民地居民头上，并煽动奴隶起来反抗他们的主人。但来自奴隶制盛行的佐治亚和南卡罗来纳的代表坚决反对在《独立宣言》中加入这一段文字，并扬言如果《独立宣言》公开谴责奴隶制，他们就不签字。结果，杰斐逊只好将这一段文字删去。[93]独立战争初期，大陆会议一开始拒绝让黑人参加殖民地的军队，直到弗吉尼亚的王室总督宣称任何加入英军的奴隶可在战后获得自由后，大陆会议才改变初衷，允许各州征集黑人参加独立战争。北方一些州为了吸引黑人入伍，向黑人许诺，只要他们加入殖民地的军队，战后可获得自由。结果有近5000名黑人参加了殖民地军队，他们大部分是来自北部的自由黑人。南部的一些州（如南卡罗来纳和佐治亚）则坚决拒绝武装奴隶或自由黑人。南部州在新的州宪法中也十分强调对财产的保护。于是，在这些州内出现了一个看上去非常矛盾的现象：一方面，殖民者大声抗议英国对其实行“政治奴役”（political slavery）——即剥夺他们在政治上的参与权，并进而剥夺他们的财产权；另一方面，他们又坚持声称自己有权对奴隶进行人身奴役。作为奴隶主的殖民地居民在谴责英国人不该剥夺自己的自由的同时坚持自己有权剥夺非洲黑人的自由，这种极为矛盾的做法充分表现了美国革命时期“自由”这一原则所包含的复杂性和局限性。

美国革命时期，北方一些州的黑人也曾经组织起来，向州政府要求自由的权利。1777年，马萨诸塞的黑人团体向州议会递交了请愿信。他们使用殖民地居民的政治用语，声称黑人从未经过任何契约或同意就被强行贩卖到美洲。他们提出在北美的黑人应该与其他人类一样有资格享有天赋人权和自由。[94]与此同时，由教友会发起的废奴运动开始在北部兴起。1776—1786年间，有11个州放宽了奴隶主自由释放奴隶（manumission）的限制，并停止了从海外进口奴隶的贸易。1777年，佛蒙特宪法首先宣布彻底废除奴隶制（当时佛蒙特已从新罕布什尔和纽约分离出来，但要到1791年才被吸收入联邦）。1783年，马萨诸塞最高法院也通过一系列涉及奴隶权利案件的判决，宣布奴隶制与该州新宪法有关人人生而平等的原则相违。1780年，宾夕法尼亚也通过了渐进废除奴隶制的法案，宣布凡在1780年后由奴隶母亲生育的子女将在成年后获得自由人的地位，并同时废除了该州的黑奴法典，要求奴隶主登记或释放奴隶。1784年，康涅狄格和罗得岛也以类似的法律废除了奴隶制。新泽西州要到1804年才完全放弃奴隶制。纽约州虽在1799年就宣布了要取消奴隶制，但该州的奴隶制要等到1824年才被彻底废除。在北部逐渐废除奴隶制的同时，南部各州并未采取同样的行动，只是有个别州放松了对释放奴隶的限制。18世纪80年代，大约有一万名弗吉尼亚奴隶获得了释放。对于南部的政治领袖来说，奴隶是原殖民地居民财产的一部分，而财产权是不能被州政府任意剥夺的，所以，他们并不认为拥有奴隶和在新的州宪法中强调保护公民的财产权有任何矛盾之处。