第二节 公共政策的基本特征与主要功能

一、公共政策的基本特征

作为对社会利益进行分配的政策，是要调整社会成员之间的利益关系，实现政府的目标。在不同的社会形态里，公共政策的表现形式各异。在阶级社会里，它具有如下明显的共同特征：

1．阶级性

公共政策是公共权力机构为解决某一社会问题而制定的行为规范，是政府政治行为的产物。政府是统治阶级行使国家权力的核心工具。政府的政策要符合统治阶级维护和巩固现行政治统治的需要，要体现统治阶级的意志，反映统治阶级的根本利益和共同愿望。明显的政治倾向与阶级性，会强烈地表现于每一项政策之中。

马克思主义认为，“统治阶级的思想在每一时代都是占统治地位的思想。这就是说，一个阶级是社会上占统治地位的物质力量，同时也是社会上占统治地位的精神力量。支配着物质生产资料的阶级，同时也支配着精神生产资料，因此，那些没有精神生产资料的人的思想，一般地是隶属于这个阶级的。”公共政策的指导思想，是统治阶级思想的集中体现，其理论基础是统治阶级倡导并支持的理论。比如二战结束后，西方资本主义国家依照资产阶级的统治需要，普遍实行凯恩斯主义，采取了国家干预的经济政策。毫无疑问，社会主义国家的政策，其理论基础集中反映了占统治地位的工人阶级和广大劳动群众利益的思想。公共政策具有鲜明的阶级性，超阶级的政策是不存在的。

2．整体性

公共政策要解决的问题是复杂的。尽管某一政策是针对特定问题提出的，但这些问题总是与其他问题交织在一起，相互关联，相互影响。孤立地解决某一问题，往往是不成功的。即使暂时解决，也会牵连其他问题或产生新问题。比如埃及的阿斯旺高坝，解决了上游的水利问题，却引发了生态平衡的破坏等一系列环境问题。之所以会产生这种结果，是由某项政策功能的有限性与社会问题的庞大和复杂之间的矛盾造成的。政府很难通过某一项或几项政策对全社会实行有效管理。

人们经常讲，政策要配套，是指由众多数量、类型不一的政策组成政策体系，强化政策的整体功能。整体性不仅表现于政策的内容与形式上，而且还表现在政策过程中。一个理想的政策过程，基本包括了政策的制定、执行、评价和调整等多个环节，不同的环节之间相互联系，共同对政策的质量发生作用。政策体系的整体功能，以及政策过程诸环节的整体作用，除取决于自身的联系之外，还与政策环境密切相关。环境的变化，必然会引起政策过程诸环节的变化，同时也将导致政策及政策体系的变化。为保证政策机制的运行，需要注意政策内容、政策过程与环境之间的整体作用。

3．超前性

尽管公共政策是针对现实问题提出的，但它们是对未来发展的一种安排与指南，必须具有预见性。任何政策都有明确的政策目标，即解决政策问题所要达到的目的、结果和状态。先进的政策目标，决定了政策应是超前的。比如“允许部分地区和个人靠勤劳先富”的政策，其目的是要达到“共同富裕”。社会主义制度的本质特征，决定了“共同富裕”这一目标是先进的。为实现这个目的，政策鼓励先富的地区和个人，要以富帮穷，犹如滚雪球，逐步壮大，最终实现“共同富裕”。如果没有“先富”，就不可能“同富”。由此可见，政策目标愈先进，政策的超前性愈强。

政策的超前性，不仅是保证政策稳定的必要条件，而且是合理分配社会利益的有力保证。那些处于最佳超前度的政策，必将对社会产生强大的吸引力和推动力。政策的超前性，不是脱离实际的空想，而是建立在科学预测与对客观事物发展规律充分认识基础上的必然结果。

4．层次性

政策作为政府行为的产出项，根据不同层次的政策主体，会具有不同规格。按照权力主体来划分，政策包括中央政策和地方政策。从内容上看，政策体系中的各项政策，也有不同的层次关系，可划分为总政策、基本政策、具体政策等。尽管不同的政策间是相互联系的，但不同类型的政策之间并非是“平起平坐”的关系，而有主次之分。

从政策体系的纵向分析，高层次政策对低层次政策起支配作用。但高层次的政策内容都是概括性强的原则性规定，常常难以直接规范人们的行为。只有把高层次的政策加以具体化，并逐层分解，才能转化为低一层次可操作性的一系列政策。“一刀切”政策至少没有认识到政策的层次性。

特别指出，按照系统论的能级原则，不同层次的系统要素具有不同的能级。中央政府的宏观调控政策是从整个国家的全局考虑制定的，各地方政府必须依照本地区的实际情况，具体分析客观对象，制定出适合本地区的政策，而不是简单地照搬中央政策。即使处于同一层次上的政府政策，也可能由于政策问题提出的背景等因素的不同，在政策内容上会有一定差别，同样不应该机械硬套。

5．多样性

公共政策的多样性，显然源于政策的“公共”特征。现代政府在社会生活中所处的举足轻重的地位，直接由政府职能的日益拓展所决定。政府职能是政府在一定时期内，依据社会发展需要，所承担的职责和具有的功能。多数人把政府职能分为政治统治、社会管理和经济管理职能。

随着生产力的不断发展，社会事务的日益增多，总的说来政府职能的发展趋势是日益丰富、复杂和扩大，那些在过去不太需要政府管理的问题，如人口问题、环境保护问题、资源问题等等，均被列入现代政府的管理范围内。由此而引发的政策问题，自然变得多样与复杂。

在我国，由于受政治、经济、历史和文化等各种因素的影响，政府管理范围相当广泛。因而政府的政策内容极其繁杂。比如，我国的公共政策，按社会领域划分，不仅可以划分为政治、经济、科技、社会等政策，而且这些政策还可以划分为若干子政策，如经济政策可包括财政政策、金融政策等。同样，这些子政策还可以再分为更低一层次的子政策。

6．合法性

政府行为是一种特殊的“法人行为”。体现政府行为的政策，本身就具有一定法律性质。它的规范作用，与社会上一般所讲的道德规范不同。它既要依靠社会舆论来维持，更要通过国家的强制力量来监督执行，因为政策集中反映了统治阶级的思想。

政策与法律之间存在着特殊关系，它们都共同体现并代表了统治阶级的利益。但政策是法律的重要依据，法律是实行政策的最有效形式。法律比政策更条例化、固定化，而政策比法律更具有灵活性。所以政策是法律的前身。对于一个逐步走向法制化的国家来说，政策的合法性是极其重要的政治要求。它首先表现在内容上不能与宪法、法律相抵触；其次还表现在程序上要严格守法。这充分体现了对法律的尊重，有利于民主政治的培育与发展。在一定条件下，政策与法律之间可以相互转化。在此需说明，西方学者对公共政策内容与形式的理解，要比我们宽泛得多。

二、公共政策的主要功能

所谓公共政策的功能，就是公共政策在管理社会公共事务过程中所发挥的作用。依据我们的理解，公共政策的基本功能有三个：导向功能、调控功能与分配功能。

1．导向功能

公共政策是针对社会利益关系中的矛盾所引发的社会问题而提出的。为解决某个政策问题，政府依据特定的目标，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，使得政策具有导向性。具体地讲，政策为社会的发展、人们的行为确定方向，能有效地使整个社会生活由复杂、多变、相互冲突、漫无目的的行为，纳入到统一而明确的目标上来，使之按照既定方向有序前进。

政策的导向，是行为的导向，也是观念的导向。公共政策是规范人们行为的准则。它所倡导的是，告诫人们应该按照什么原则做什么事和不能做什么事。这必然会对社会的观念产生巨大影响，尤其在体制变革的年代或制度创新时期，这种影响会更大。人们看到在体制转轨的过程中，政府的许多政策对人们的观念导向比起对行为的导向来说，其作用可能更大。这是因为由于历史环境等各种原因，在迅速变革的年代里，人们在观念上的需求动机会有较大的变化，但不一定在行动中就立即或全部表现出来。

公共政策的导向功能，有两种作用形式：一种是直接引导，另一种是间接引导。我国的许多农村政策，既直接引导了农民发展农业生产的行为，同时也间接地对城市居民的工作与生活发生了影响，引导与制约了他们的行为。正如前面提到的，这种间接导向作用，反映在行为上，更反映在观念的转变上。比如，在城市居民中，如何看待农村及农村生活，从观念上发生了深刻的变化。甚至还出现这一类情况，某项政策对一部分人的观念与行为，原本是起到间接引导作用的，在一定条件下这种间接引导作用却转变成直接引导作用。

从作用结果来看，公共政策的导向功能包括正向引导功能和负向引导功能。正导向是政策对事物发展方向的正确引导，体现了人们对事物发展规律所表现出的正确认识。这一点理论上不会有什么争议。关键是如何理解负导向功能。有些学者认为，那些违背事物发展规律、对事物发展方向起逆转作用的、被实践证明是错误的政策，才具有负导向功能。我们认为这种理解未免太窄。原因是公共政策不是符合一切人利益的政策。

在我国，政府政策所谋求的是要符合绝大多数人的利益。即使在绝大多数人中，人的素质有差别，也不排除一部分人从实用主义的角度来理解某一项公共政策的内涵。更何况，任何一项政策不可能是尽善尽美的，总需要在实践中不断完善。所以，不正确的政策，违背绝大多数人利益的政策，固然具有负导向功能；而那些基本正确的政策，因其具有不可克服的负效应，也会产生负导向功能。

西方国家公共政策的负导向功能，其表现非常突出。比如，美国的福利政策，采取了对未成年子女的家庭进行补助的措施，由此产生了私生子女增多的不良后果。公共政策所具有的导向功能是客观的，是不以人们意志为转移的。人们既要充分发挥政策的正导向功能，又要清醒地认识到政策的负导向功能，要主动地调整社会的利益关系，克服它们的消极影响，特别要尽量避免那些因错误政策所产生的负导向作用。

2．调控功能

公共政策的调控功能是指政府运用政策，在对社会公共事务中出现的各种利益矛盾，进行调节和控制的过程中所起的作用。正如不少学者所指出的那样，它既有调节作用，也有控制作用。但我们认为，调节作用与控制作用往往是联系在一起的，经常是调节中有控制，控制中达到了调节。

政策的调控作用，主要体现为调控社会各种利益关系，尤为重要的是物质利益关系。现实社会里存在着追求各种不同利益的群体。他们中有些人的利益是一致的，有些人的利益则不一致。有些人在一定时期内，利益是一致的，而在其他时期内又会不一致。利益的差别、摩擦以致冲突是不可避免的。为了平衡各种利益矛盾，实现社会的稳定和发展，作为一项政治措施的公共政策，需要承担起调控社会利益关系的重任。

公共政策涉及到社会、阶级和国家的根本利益，浸透了政府决策者的认识能力和主观偏好。正因为如此，公共政策作为政府用以管理社会的工具，首先必须在维护统治阶级的利益与需要方面，起到巨大的政治作用。这是政策发挥调控作用的出发点。人们看到，不少政策之所以失灵，没有实现预期目标，就是因为人们有意或无意地忘记了这一点。

公共政策的调控功能，也有直接的和间接的两种形式。对中央政策而言，那些宏观调控政策，如以产业政策为核心的经济政策，控制人口增长、保护生态平衡等政策，对我国经济的发展、人口的数量和质量、环境的保护，都直接起到了调控作用；同时，它们也对企业的发展起到了间接调控作用，政府制定政策去调控市场，市场引导企业的生产、经营，促使资源的优化配置。在计划经济体制下，人们混淆了两种调控方式的区别，使宏观经济政策产生了许多消极作用。

政府政策的调控功能，常常还表现出特有的倾斜性。因为政府目标在不同时期会有不同的侧重点，政策要围绕政府目标的侧重点，鲜明地倾向于政府工作的某一方面，即政府在满足整体利益的前提下，优先对某一领域，以及相应的某一些利益群体施加保护或者采取促进性措施，使之得到充分发展，而这些措施往往是倾斜政策的重要内容。政策不仅指明人们应该做什么、不该做什么，而且还指明应该先做什么、后做什么，以此调控社会群体和个体的行为，规范人们的行动。

政策的调控功能，也有积极与消极之分。消极的调控作用也被称为负调控功能。这种消极作用，往往是因强调一种倾向而掩盖了另一种倾向所致。比如，强调扩大地方自主权的“分灶吃饭”政策实施后，中央财政收入出现了较为明显的下降趋势。

3．分配功能

在关于“公共政策”的定义中，我们特别强调了它在分配社会利益中的本质特征。毫无疑问，公共政策应具有利益的分配功能。这种功能需要回答三个方面的问题：将那些满足社会需求的资源（即利益）向谁分配？如何分配？什么是最佳分配？这里，我们只讨论第一个问题。

社会经济地位、思想观念、风俗习惯以及知识水平等方面的差别，造成了不同的人有不同的利益需求。然而社会的实际资源是有限的，不可能时时、事事都满足每一个人的需要。社会中每一个利益群体与个体都希望在有限的资源中多获得一些利益，这必然会在分配各种具体利益时产生冲突。如果这些冲突激化，就会造成社会的不稳定。

为减少社会成员之间的利益摩擦，需要站在公正的立场上，用政策来调整现实的利益关系。一旦某项政策付诸实施，必然是一部分人获得利益，另一部分人未获得利益；或者是一部分获得了较多的利益，另一部人非但未获利益，甚至失去原有的利益，这就是政策所起到的利益分配作用。每一项具体政策，都有一个“谁受益”的问题。换句话说，政策必须鲜明地表示：把利益分配给谁？

利益究竟分配给谁？在通常情况下，下列三种利益群体和个体，容易从公共政策中获得利益：

（1）与政府主观偏好一致或基本一致者

政府是政策制定的主体，自然也是利益分配的主体。政府显然愿意把社会利益分配给自己的拥护者，而不是反对者。现实中常有这种情况，那些口头或表面拥护而实际上反对政府偏好的人，也同样会从政府手中获得同等的利益，甚至更多的利益。

（2）最能代表社会生产力发展方向者

公共政策的利益取向，要求必须明确谁是政策的受益者。对于任何一届政府来说，大力发展社会生产力总是第一位的。政策的好与坏、正确与错误，首先看它是否有利于生产力的发展。不言而喻，其行为体现生产力发展趋势者，必然会从政策中获益。

（3）普遍获益的社会多数或绝大多数者

一项政策的实际效果，取决于该政策是否符合绝大多数人的利益。因为在政策实施过程中，利益得到满足或基本满足的各种利益群体与个体，会自觉不自觉地拥护和执行政策，促使政策的实际效果与预期效果一致。一般地说，在特定时期内政策受益的人越多，发生政策偏离的可能性就越小。

在市场经济体制下，市场调节以效率为原则。但对任何一个进步国家来说，它又要坚持社会公平原则。多年来，尽管我们一再提倡效率优先、兼顾公平的原则，但是社会利益矛盾仍然突出地反映在分配不公上，尤其是物质利益的分配不公。那些不合理的分配政策，假如得不到及时纠正，必然大大加剧利益分配中的矛盾，有可能会从物质利益冲突发展到非物质利益的冲突。

因此，认真地研究公共政策的利益分配功能，既是重要的理论问题，又是一个严肃的实践问题。可以这样讲，离开了“究竟把利益分配给谁”这一核心问题，公共政策将失去制定的必要性，即使制定出来也会失去其灵魂。