第四章 公共政策问题的构建分析

【内容概要】

公共政策问题的构建是公共政策过程的逻辑起点。政策问题具有关联性、主观性、人为性和动态性等特征；可分为结构优良的问题、结构适度的问题和结构不良的问题等类型。政策问题构建通常包括问题感知、问题搜索、问题界定和问题陈述等环节。政策问题的论证分为一级论证、二级论证、功能论证和小论证。一般说来，社会问题可以通过多种途径进入公众议程和政府议程，转化为政策问题。在此过程中，政治权威、危机事件、抗议活动和大众传媒等因素发挥着重要的影响作用。

【要点提示】

● 公共政策问题的含义、特征与类型

● 公共政策问题构建的程序

● 公众议程与政府议程

● 社会问题进入政策议程的途径

● 社会问题进入政策议程的触发机制

● 政策议程建立的模型

政策问题构建（problem structuring）是公共政策过程的逻辑起点。这是因为：公共政策的特质之一是问题取向（problem oriented）——“公共政策关心解决或改善社会问题”。正是在此意义上，美国学者威廉·N．邓恩将公共政策分析称作“问题分析之学”（science of problem analysis）。政策科学家重视问题的分析更甚于答案的找寻，他们宁愿将三分之二的精力花在问题的分析上，因为一旦找到了问题的症结，政策方案就很容易浮现。因此，“要想成功地解决问题，就必须对正确的问题找出正确的答案。我们经历失败常常更多地是因为解决了错误的问题，而不是因为我们为正确的问题找到了错误的答案”。“政策分析中最致命的错误是第三类错误（EⅢ, errors of the third type），即当应该解决正确的问题时，却解决了错误的问题。”豪伍德与彼得斯所谓的政策病理（policy pathology）其实就是政策制定者经常对错误的问题提出正确的解决方案，原本以为解决了问题，实际上远离了问题的症结，从而导致政策方案无效果。因此，成功地解决政策问题的前提是针对正确的问题找出正确的答案。

构建政策问题是进行政策分析的第一步，它直接影响政策过程后续阶段的程序与任务。要制定公共政策，首先必须挖掘和确认政策问题，了解问题产生的原因和背景，寻找社会问题进入政策议程的途径，把握政策问题分析的基本方法。