第十一节 意见

意见是“用于对重要问题提出见解和处理办法”的一种公文。意见的使用主要有两种情形：一是下级向上级或向平级机关提出解决有关重要问题的见解和处理办法等方面建议时使用，一是在上级发现下级遇到有关重要问题时，提出见解和办法措施，对下级予以指导时使用。

一、意见的特点

1．指导性。作为下行文使用的意见是上级在发现下级遇到有关重要问题时，提出见解和办法措施，对下级予以指导的文书。这就决定了意见具有指导性的特点。

2．针对性。意见总是根据现实的需要，针对某一重要的问题提出见解或处理意见的，有着较强的针对性。

3．原则性。意见通常不是具体的工作安排，而是从宏观上提出见解和意见，要求受文单位结合具体情况，参照文件中提出的精神来办理。下级机关在落实意见精神时，比起执行指示有更大的灵活处理的余地。

4．行文方向的多向性。意见可以用于上级机关对下级机关提出一些指导性、规定性的意见，作为下行文来使用；也可以用于下级机关对上级机关提出一些建议性见解，作为上行文来使用；还可以用于同级机关之间互相提出建议或意见，作为平行文来使用。它的行文方向比较灵活，能及时反映不同级别的机关对工作的见解和看法，增强公文的民主性。

5．作用的多样性。意见行文方向的多向性就决定了意见具有多种作用，既可以用来指导下级机关的工作，具有指导作用，也可以对上级机关起到建议参考作用，还可以用于平级和不相隶属机关之间提出参考性意见。此外，意见也往往是对一些需要解决而还没有掌握规律的问题提出见解和办法，具有一定的探索作用。

二、意见的分类

1．建议性意见。下级机关就其业务范围之内的某一问题，向上级机关提出建议性意见，供上级机关参考，作为上级机关制定相关政策的依据。该意见一经上级机关批转，就作为上级机关的指导性意见，具有一定的指导性此类意见是上行文，类似呈转性报告。

2．指导性意见。上级机关针对下级工作所出现的问题，阐明基本原则，提出解决办法和执行要求，对下级机关的工作给予指导。此类意见一经下发就产生一定的法定效力，多属于下行文。

【范例一】

中共××市委关于深入开展

“树新风正气、促和谐发展”主题教育的意见

（2008年3月20日）

按照省委的部署要求，结合我市实际，对全市深入开展“树新风正气、促和谐发展”主题教育，进一步加强领导机关和领导干部作风建设提出以下意见。

一、总体要求

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真落实党的十七大和十七届中央纪委二次全会精神，按照以保持党同人民群众的血肉联系为重点加强作风建设的要求，以领导机关和领导干部为重点，以牢记宗旨、执政为民、关注民生为基本要求，以市五次党代会提出的“党群连心工程”为载体，进一步深入开展“树新风正气、促和谐发展”主题教育，进一步弘扬联系群众、关心群众、服务群众，团结和谐、共谋发展，敢于负责、敢于碰硬、敢于创新，想事、干事、重落实、抓落实，讲操守、重品行、廉洁自律的良好风气，以优良的党风促政风、带民风，促进富强和谐××的建设，推动全市经济和社会更好更快地发展。

二、重点内容

1．突出关注民生，积极推动群众最关心、最直接、最现实的利益问题得到有效解决。（略）

2．进一步解放思想，不断增强各级领导干部谋发展、抓发展、快发展意识。（略）

3．深化“和谐班子”创建活动，努力实现以班子和谐带动党内和谐，以党内和谐促进社会和谐的目标。（略）

4．加大查处力度，切实解决损害群众利益问题。（略）

5．强化制度建设，（略）

三、主要措施

1．抓好学习教育。（略）

2．加强组织领导。（略）

3．强化监督考核。（略）

4．加强宣传，营造氛围。（略）

5．注重搞好结合。（略）

【提示】这是一则指导性的意见。本意见就工作任务交代清楚，主要措施指点到位，要求十分明确，便于下级单位据实执行和贯彻。

3．参考性意见。参考性意见是平行机关和不相隶属机关之间就某些工作提出的供对方参考的建设性的见解或可行性方案，多属于平行文。

4．实施意见。实施意见一般是为贯彻落实某一重要决定或开展某项工作所制订的实施方案，其重在阐发上级的有关精神，使下级单位对上级的文件精神有更深入的理解，同时提出较为具体的行动方案和工作安排。

三、意见的写作要点

（一）意见的标题

意见的标题有两种常见写法：一种是由发文机关、主要内容、文种组成，如《陕西省人民政府关于 <中国教育改革和发展纲要> 的实施意见》；另一种由主要内容、文种组成，如《关于实施城镇居民生活困难家庭救济方案的意见》。

（二）意见的正文

1．发文缘由。这是意见的开头部分，主要写发布意见的背景、根据、目的、意义等。文字根据具体情况可长可短，最后以“现提出以下意见”、“特制定本实施意见”等过渡性语句转入下文。

2．见解办法。这是意见的核心部分，主要是对有关问题或工作提出相关的见解、建议或处理办法。内容较单纯集中的，主体部分直接写见解即可；内容繁多的，涉及重要问题或全局性工作的，既要提出总的、原则的要求，还要指出具体可行的实际操作办法。

3．执行要求。一般写清意见提出者的要求、希望即可，如“以上意见，望各单位结合本部门的实际情况，制定相应措施，认真贯彻执行”。也可简单明了地说明要求，如“请认真贯彻落实”。

以上是下行意见公文的发文要求，上行意见公文习惯上用“以上意见如无不妥，请批转……执行”来收尾。也可自然收尾，不加结束语。

（三）发文时间及签署

发文时间可加括号注于标题之下，也可注于文末右下方；签署一般在正文右下方标注发文机关，也可在标题下标注或在标题中出现。

（四）发文字号和主送机关

标注方法和一般公文相同。

【范例二】

××省人民政府关于确定××××河段边界走向问题的意见

民政部全国勘界办公室：

2001年2月7日，民政部全国勘界办公室向××、××两省民政厅及勘界办公室通报了《国务院勘界工作联席会议关于××两省在××地区的行政区域界线及有关问题的处理意见》（以下简称《处理意见》），2月27日晚省长办公会议对此进行了专题研究。现将我们的意见函复如下：

一、××××河段边界线的勘定，经过双方3年多的努力，没有达成一致意见，最后交由国务院裁决是必要的，我省服从国务院的裁决。

二、我省在××上修建了40余座桥梁、7个引水闸。按《处理意见》划界后，可能影响我省的引水灌溉。我省××县、××县长期贫困的一个主要原因是缺水，两县干旱面积达200万亩，按《处理意见》划界后，两县生产、生活用水将会遇到很大困难，工农业生产会受到严重影响；同时省界之外还有我省的10个村庄。国家进行裁决时应对××河的治理、水利设施的保护和利用、界外村庄的管理做出明确规定。

三、近几年来××线××河段边界多次发生械斗及其他事件，给当地群众的生产、生活造成很大危害，影响了该地区的社会稳定。对××××河段边界线的核定，各级领导和基层干部群众都很关注，盼望中央早日解决。为此，建议国务院尽快核定××××河段的边界走向。

××省人民政府（印章）

二〇〇一年三月二十日

【提示】这是一则下级机关向上级机关提出建议的意见。其中就超出自己取权范围、自己无法解决的一些重大问题提出见解，请求上级机关给予解决。在文字表述上，本文重点摆问题、提建议，供上级机关参考。

四、意见写作的基本要求

1．语言平和，态度诚恳。意见的实质是提出切合实际的可行性建议，发挥参谋和指导作用。其见解中的态度是诚恳的，即使是下行文中的“意见”也没有决定或者通知等文种的强制性那样强烈。

2．知无不言，言无不尽。作为上行文或平行文的“意见”，必须以“知无不言，言无不尽”的态度，对上级或平行机关提交本机关的建设性见识，充分发挥好参谋作用。