一、公共外交：古老的现象，年轻的学问
公共外交是一种古老的现象。在中国，在传说中的三皇五帝时代，就有负责礼宾的“龙”官员。据《史记》记载，中国与周边国家、部落之间很早就有着“宾于四门”、“诸侯远方宾客皆敬”的和平交往，此种交往不仅有官方的交往，也有民间的交往。到春秋战国时期，各诸侯国之间就盛行所谓在对方国内制造舆论、蛊惑人心等行为，并且成为处理邦交关系的一种重要外交工具。《孙子兵法》中也强调“攻心为上，攻城为下”，注重动摇对方国家的军心和民心，采取舆论战和心理战的战法。中国兵法韬略“三十六计”中的反间计，其根本目的就是通过制造对方国家内部的矛盾，离间政府部门官员、民众与政府之间的关系，从而创造有利于自己的局面，这些做法虽然意不在公共外交，但的确已经具备了公共外交的萌芽。在西方国家中，作为一种政治现象，外交可以追溯到史前时期野蛮部落之间的交往活动，比如公元前两千年甚至公元前四千年晚期近东“诸大王”之间的关系，再比如《摩奴法典》中记载的使节，荷马史诗《伊利亚特》中多次表述的“演说家”以及通过使者、骑兵官、信使和其他使者建立外交关系等等，这些使节往往持有由君主（或由元老院）签发的证明和拥有全权的证书（diploma，意思是证书、文凭），他们的职责就是到对方国家中去发表演说，游说政府官员和民众采取对己方有利的外交政策，这些都是古代公共外交起源的重要标志。
公共外交古已有之，只不过形式还比较粗糙，停留在人际传播的层次，也不像近代这样大规模地使用。
当然，在大众传媒尚未出现之前，一国对外国公众的外交主要依靠人际传播，即通过使节或代理人在外国公众中进行信息传播，或者在民间散布各种政治流言，以期影响外国公众的态度。特别是在对方国家都城的茶楼酒肆，委托商贾、社会闲杂人等在民众中散布各种消息，以影响朝局政令。当然，一般情况下，当时所谓的民众和舆论也不会是最普通的老百姓，而是在三公九卿等贵族精英群体中塑造舆论，普通的贩夫走卒在人际传播阶段是不会产生大的作用的。
大众传媒出现之后，对外国公众的影响开始更多地通过大众传媒进行，在形式上也定格为开展对外宣传。对外宣传是一个备受关注和争议的政治传播手段。英文中的“宣传”（propaganda）最早源自于1622年罗马天主教皇格列高利十五世创立的“信仰宣传委员会”（Congregation for Propaganding the Faith），当时该委员会简称为“Propaganda”，意思是通过传教士使用各种文字、语言符号传播教义。“宣传”一词的普遍使用，开始于欧美18世纪资产阶级革命时期。自“宣传”提出后，它在西方国家的名声并不好，人们对它持一种“欺骗论”和“阴谋论”的态度。多数学者也认为，“这是一套专门用来混淆事实，激发激情，或者标识敌人、丑化敌人的办法，说谎、只说一半真相或者对事实的有利于自己的解释是其公认的做法”。可以说，多数学者和公众从骨子里已经对宣传感到讨厌和反感。比如美国学者约瑟夫·熊彼特认为，当前人们使用的宣传仅仅是指那些发源于我们并不喜欢的来源的种种评论。相比之下，约维特等对宣传采取了描述式的方法，将宣传看做是对预制形象控制的认真的和事先决定的计划，该计划用于和受众交流，进而实现某一目标。宣传是一种审慎的和系统的努力，力求塑造看法、控制认知以及引导实现某种反应的行为，以促进宣传者希望看到的内容。史密斯、拉斯韦尔和卡赛等人试图区分宣传和教育，他们认为宣传关注有争议问题的态度问题，教育则关注没有争议之问题的态度。西方民众和学者之所以对宣传充满反感，主要是由于希特勒和戈培尔等组织的狂热宣传活动败坏了宣传的名声。人们一提到“宣传”，就立刻联想起德国法西斯赤裸裸的虚假宣传活动。“那个词（指propaganda），在德国人手里，已经与‘欺骗’和‘讹误’联系在一起。”早在1926年3月20日，纳粹党组织就在每个地方党组织建立了一个宣传小组，由那些“对我们的运动充满狂热精神的人所组成”，作为从事政治鼓动的委员会。纳粹的对外宣传充分利用了仇恨、恐惧和怀疑等情感来打击对方的士气，同盟国不得不利用本国媒体进行反宣传，但在美国大多数民众的心目中，像战时新闻处这样的机构只能作为“以恶制恶”的权宜之计，战争结束之后就必须立即撤销。
不过，对外宣传都受到各国政党、政府和社会组织的高度重视，成为它们左右现代政治事务的强大武器。即便是讨厌对外宣传的美国人也不得不承认，宣传是十分重要的政治武器。1953年，美国国务院负责公共事务的前助理国务卿爱德华·W．巴雷特（Edward W.Barrett）出版了《真实是我们的武器》，当时，国家安全委员会NSC-68号文件提出要和苏联展开大规模的竞争，在这种情况下，巴雷特认为应该把宣传作为同苏联竞争的一个重要武器。另一位外交官奥伦·斯蒂芬斯（Oren Stephens）在1955年出版的《公正世界的事实：美国的海外信息活动》则直接认为《独立宣言》就是“第一个首要的宣传手册”。公共外交就是在对外宣传的基础上发展起来的。
尽管公共外交的活动可以追溯久远，但长期以来主要作为军事、安全、经济等问题的附属物来对待。在西方，公共外交应当从第二次世界大战之后才开始逐渐引起注意。学者们对公共外交的重视则更晚，基本上从20世纪60年代才开始进行系统研究。有学者认为，公共外交研究脱胎于文化外交研究，比如英国把公共外交称为文化外交。如果按照这种观点，公共外交的研究起源应当追溯久远。事实上，公共外交和文化外交是不同的：前者是强调一国的政府对另一国的民众开展的着眼于塑造良好国家形象的交流和传播活动，所使用的手段不仅仅是文化手段，也包括经济手段、政治手段和其他社会交往手段；文化外交则是指国家仅仅运用各种文化手段推进其对外政策的实施，是一种强调政府之间文化合作的活动。当然，两者的目的相同，都是“在其他国家塑造自己的良好形象，以获取国外舆论的理解和支持，从而为外交政策的实施铺路搭桥”。因此，从公共外交的提出来看，公共外交的研究应当从20世纪60年代算起。在此后的三十多年时间内，公共外交的研究更多停留在国际传播学领域，在理论立足点上确定为政治学和传播学的交叉地带。直到20世纪90年代，国际学术界关于公共外交的研究依然没有很好地确立公共外交的学术支撑点，在理论逻辑上还具有一定程度的摇摆性。同时，在美国国内学术界的影响仍然不大，不少人还习惯上把公共外交等同于宣传，在冷战结束的总体背景下，一些传统战略思维浓厚的保守人士（比如参议员杰西·赫尔姆斯）对所谓的公共外交不以为然。冷战的终结令美国充满着一种胜利的喜悦，以1999年10月1日美国新闻署正式并入国务院为标志，公共外交一度被冷落。
然而，情况很快就发生了变化。“9·11”恐怖事件发生之后，公共外交得到了媒体、国会和美国思想库等部门的重新关注。对于“9·11”事件，美国上下都在苦苦思索为什么这样的悲惨事件会在美国上演？人们很快便把主要问题归结在公共外交的不得力上。可以说，“9·11”事件给自负的美国人上了惨痛的一课，媒体、国会、思想库等机构自2001年9月11日以来举办了大量的听证和调查活动，都在反思“为什么受伤害的是美国”、“美国为什么成为恐怖分子报复的目标”。著名的盖洛普民意测验所对美国在世界上的国家形象进行了民意测验，结果发现有53%的调查者认为自己不喜欢美国，特别是在穆斯林世界，对美国的敌对、反感甚至仇视正在升级。美国人经过反思发现，憎恨美国的“不仅仅是伊斯兰人和阿拉伯人，甚至包括欧洲、拉美、东亚以及自己的盟国”，“美国的自大、自私、伪善、自我沉迷与轻蔑其他国家的形象深深种植在全世界人心里”，“美国的形象问题不仅是地区性的，也是全球性的”。于是，关于加强美国公共外交的呼声不绝于耳。在美国外交界颇有影响的对外关系委员会于2001年11月召集了一批独立任务小组，集结政府、媒体、公共关系以及宗教与区域研究专家，共同研究美国面临的外交困境，得出的结论是：“公共外交必须成为美国外交政策中的中心要素。”从2001年9月11日起，美国《外交季刊》、《华盛顿季刊》、《华盛顿邮报》、《纽约时报》等报纸杂志发表了大量关于公共外交的论文，大部分论文的主旨是从各个角度论证美国开展公共外交的重要性和紧迫性，虽然不少文章缺乏理论思考，但的确从不同领域出发得出了类似的结论。同时，一些著作也先后推出，比如南希·斯诺（Nancy Snow）等人在2009年出版的《罗德里奇公共外交手册》、桑德拉·西尔伯斯泰恩（Sandra Silberstein）2002年出版的《话语的战争：语言、政治学与“9·11”》、布雷吉特·纳克斯（Brigitte Nacos）2002年出版的《大众媒体恐怖主义：媒体在恐怖主义和反恐怖主义中的角色》等。这些研究大部分集中于对“9·11”事件之后开展公共外交的理论依据、实施对策、注意的问题进行分析，由于时间比较短，研究略显粗浅。但是，在今后五年左右的时间里，必定涌现出大量关于公共外交研究的成果。美国的公共外交研究正在迎来一个崭新的时代。
除美国之外，其他西方国家对公共外交的研究也都有所升温。英国、法国、德国、荷兰、挪威及加拿大、澳大利亚等国的学术界、外交机构及其思想库都提出了开展本国公共外交的政策建议。其中，英国外交政策中心发表的《公共外交》和《分裂时代的英国公共外交》，是两本比较全面地论述英国公共外交，尤其是冷战后英国公共外交理论与实践的著作，着重点在于为冷战后英国的公共外交实践提供理论支撑和策略指导，国别性明显。荷兰国际关系研究所外交研究项目主任扬·梅利森（Jan Melissen）编著的《新公共外交》一书从冷战后外交实践变化的角度出发，考察公共外交在新的国际关系环境中的理论建设与实践，把公共外交看做国际政治机制本身不可分割的一部分，认为公共外交的兴起与发展表明现代外交代表的演变已达到了一个新的阶段，并提出了如何提高和运用公共外交的方法和途径。日本学者金子将史和北野冲等人主编的《公共外交：“舆论时代”的外交战略》一书对公共外交的内涵、各国实践特别是日本对公共外交的思考做了很好的总结和整理。不难看出，关于公共外交的研究已经成为一门世界性的学问，受到各个国家的高度重视，公共外交学正在蓬勃发展。