第三节 环境保护基本法

一、环境保护基本法的含义

环境保护基本法是指一个国家制定的综合调整环境社会关系的法律文件。这个法律文件以对人类环境的合理开发利用、保护改善为立法目的和法律控制为内容，以规定公民的环境权利义务以及国家的环境保护职责和管理权限为形式，以全面协调人类与环境的关系为宗旨，对一国环境法律秩序的建立、确认和保障发挥基础与核心作用。环境保护基本法通常表现为一个国家的最高环境立法，具有较高法律位阶，如美国的《国家环境政策法》、俄罗斯的《联邦环境保护法》、日本的《环境基本法》等等。一般认为：环境保护基本法的颁布，是一国环境保护法制化的标志，也是一国环境保护或环境管理水平的标志。

环境保护基本法是在环境问题引发社会问题，环境保护成为独立的利益诉求，需要专门立法并加以综合调整的背景下产生的。针对环境问题的立法早已存在，20世纪60年代之前，各国分别在大气、水、噪声、废弃物、野生动植物、森林、土地、河流等领域制定了一些单项法律，试图对环境问题加以控制和解决。但这些法律制定的时代不同，目的各异，显现出单项法的缺陷：无法有效地调整具有整体性、生态性、开放性特征的环境资源关系；大量单项立法没有统一的立法宗旨与精神指引，容易形成矛盾与冲突。

20世纪60年代开始的人类环境问题大讨论和《人类环境宣言》的出台，使人们真正认识到环境与资源、环境与人口的关系，认识到需要有统一的发展目标和发展战略，需要有统一的综合性法律对环境保护领域加以调整。认识上的飞跃直接导致了环境保护基本法的出现。1972年前后世界各国掀起了制定环境保护基本法的第一个高潮，大多数国家的环境保护基本法是在这一时期出台的。如美国1969年制定了《国家环境政策法》，日本在1967年和1972年分别制定了《公害对策基本法》和《自然环境保全法》。

1992年，联合国环境与发展大会召开，《里约宣言》明确将可持续发展作为全球环境保护的根本目标，人类对环境问题的认识达到了一个新的高度，环境与发展综合决策成为迈向21世纪的人类的最大改革重点。为了实现这一改革，各国纷纷行动起来，一些没有制定环境保护基本法的国家迅速制定并颁行了环境保护基本法，如泰国以及拉丁美洲诸国；一些已经制定有环境保护基本法的国家根据可持续发展的要求进行了修订或重新制定基本法，如日本在1993年将《公害对策基本法》、《自然环境保护法》予以废止，重新制定并颁布了《环境基本法》，完成了环境保护以公害治理为主到全面保护环境的发展过程。1992年以来，世界各国颁行环境保护基本法的热潮方兴未艾，形成了制定环境保护基本法的第二次高潮。

环境保护基本法在环境立法体系中处于高位阶，指导着环境保护单项法的制定和实施，有“环境宪法”之称。例如，美国《国家环境政策法》规定，国会授权并命令国家机构应当尽一切可能实现“国家的各项政策、法律以及公法解释与执行均应当与本法的规定相一致。”日本的《环境基本法》中虽然并未有明确的条文对该法与其他相关法律的关系作出规定，但在该法颁布的同时专门制定了《关于伴随环境基本法施行整备相关法律的法律》，由其专门对那些与《环境基本法》不符的规定进行修改。可见，环境基本法的效力高于环境保护单项法。

二、各国的环境保护基本法

纵观目前各主要国家的环境保护基本法，在满足基本法功能的前提下，依据其立法重心的不同，可以分为两种不同的类型。

（一）政策宣示型立法

这类环境保护基本法，立法重点是对国家基本环境政策、原则和基本措施的宣示和确定，不对环境保护具体制度加以详细规定，内容较为宏观和简约。最典型的是美国的《国家环境政策法》。

该法分为两节，主要包括三项内容：

1．宣布国家环境政策和环境目标

美国《国家环境政策法》是第一次明确宣布国家环境政策的法律，它宣布的国家环境政策是：“联邦政府与各州和地方政府以及有关的公共和私人团体合作，运用包括财政和技术援助在内的一切切实可行的手段和措施，以旨在发展和促进普遍福利的方式，创造和保持人类与自然得以在建设性的和谐中生存的各项条件，实现当代美国人及其子孙后代对于社会、经济和其他方面的要求。”同时，该法还宣布了六项国家环境目标。

为了实现上述国家环境政策和环境目标，美国《国家环境政策法》规定，运用同其他国家政策相一致的“一切切实可行的手段”“改善、协调联邦计划、职能、项目和资源”是联邦政府的持续责任。联邦政府所有行政机关应对其现行法定职权、行政规章、政策和行政程序进行检查，看其是否符合国家环境政策和目标，并要求在限期内向总统提出相应的修改措施。

2．设立国家环境质量委员会

美国《国家环境政策法》规定，在总统府设立环境质量委员会，由三人组成，人选由总统提名，在征得参议院同意后任命。国家环境质量委员会的职责是为总统提供环境方面的咨询意见，收集有关环境的情报，向总统报告国家环境质量状况等等。同时，国家环境质量委员会还是一个行政机关间的协调机构，可根据授权协调解决行政机关间有关意见的分歧。

3．规定环境影响评价制度

美国《国家环境政策法》在世界范围内第一次明确规定了环境影响评价制度。依据该法，任何行政机关，只要其行为属于对人类环境有重大影响的联邦行动，就必须对该行动进行环境影响评价，提交环境影响报告书。

从总体上看，美国《国家环境政策法》是一部从宏观方面调整国家基本政策的法规，是“保护环境的国家基本章程”，其具有特殊性质和作用。同其他行政法规相比，它在美国环境法体系中显然处于更高的位置。

（二）全面调整型立法

这一类型的环境保护基本法，不仅宣示国家的环境基本政策和目标，也在内容上按照环境污染控制和生态保护要求，全面规定环境保护基本原则、基本制度和措施。典型立法有日本的《环境基本法》和俄罗斯的《环境保护法》。

1．日本的环境基本法

1993年，日本将过去的《公害对策基本法》、《自然环境保护法》予以废止，重新制定并颁布了《环境基本法》。该法由三章共46条组成，其内容为：

（1）总则部分确立了环境基本法的三大立法目标：保障环境资源的享受与继承，构筑对环境负荷影响最少的可持续发展社会，通过国际协调积极推进全球环境保护。还规定了国家、地方公共团体、企业、国民的环境保护职责。

（2）宣布环境保护的基本政策，包括有关政策的制定与实施的方针、环境基本规划、环境标准、特定地区的公害防治、国家为保护环境应当采取的措施、有关全球环境保护的国际合作、地方公共团体的政策、费用负担与财政措施。

（3）确立环境管理和纠纷解决机制，包括环境审议会、公害对策会议。

日本的《环境基本法》贯彻了可持续发展的要求，将环境保护基本法的范围从公害控制发展到保护整体环境和全球环境，明确了环境保护责任的归属，全面地规定了环境保护的基本措施和制度。

2．俄罗斯联邦环境保护法

2002年，俄罗斯颁布了《环境保护法》，其是在1991年俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国《自然环境保护法》的基础上制定的。该法由16章共84条组成，其立法目的为“满足当代人和未来世世代代的需要，加强环境保护领域的法律秩序和保障生态安全。”

第一章“总则”，规定了基本概念、环境保护立法、环境保护基本原则和环境保护对象等内容。第二章“环境保护管理基础”，对俄罗斯联邦国家权力机关、俄罗斯联邦各主体国家权力机关、地方自治机关等在环境保护关系领域的职权进行了规定。第三章“公民、社会团体和其他非商业性团体在环境保护领域的权利和义务”，规定了公民在环境保护领域的权利和义务。第四章“环境保护领域的经济调整”，规定了环境保护领域的经济调整方式，如生态发展联邦规划、环境保护专项规划、环境影响收费、环境保护产业活动生态保险等内容。第五章规定了环境保护标准制度。第六章“环境影响评价和生态鉴定”，规定了环境影响评价、生态鉴定等内容。第七章提出了进行经济活动和其他活动的环境保护要求。第八章是关于生态灾难区、紧急状态区的规定。第九章“受特殊保护的自然客体”，规定了保护自然客体的法律制度。第十章是“国家环境监测”。第十一章“环境保护监督（生态监督）”，规定了国家生态监督、生产生态监督、市政生态监督、社会生态监督等。第十二章是“环境保护科学研究”。第十三章“建设生态文化的基础”，规定了生态教育。第十四章“违反环境保护法规的责任和环境保护纠纷的处理”，规定了违反环境保护立法的法律责任。第十五章规定并提倡了环境保护领域的国际合作。第十六章为“附则”。

从总体上看，《俄罗斯联邦环境保护法》在结构体系、基本原则、确立基本环境权利等方面都颇有创新之处，对环境保护领域的管理职权、基本原则、制度、措施进行了全面的规定，是环境保护基本法立法的最新成果，值得借鉴。

三、中国的《环境保护法》

（一）中国《环境保护法》的立法背景

中国于1979年制定了《环境保护法（试行）》，由第五届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过实施。在《关于〈中华人民共和国环境保护法〉（试行草案）的说明》中，立法机关指出，“《环境保护法》是一个基本法，主要是规定国家在环保方面的基本方针和基本政策，而一些具体的规定，将在大气保护法、水质保护法等具体法规和实施细则中去解决。”从而确立了其环境保护基本法的地位。

1979年《环境保护法（试行）》有七章共33条，奠定了环境保护基本法的框架，以法律的形式固定了环境保护基本政策。1983年初，立法机关决定对《环境保护法（试行）》进行修改。1989年12月26日，第七届全国人大常委会第十一次会议通过了《中华人民共和国环境保护法》。

（二）中国《环境保护法》的基本内容

中国现行的《环境保护法》有六章共47条。该法的内容主要有下列方面：

（1）第一章“总则”。规定了立法目的，环境保护的基本原则，环境管理体制等。

（2）第二章“环境监督管理”，确立了环境标准制度、环境监测制度、环境保护规划制度、环境影响评价制度、现场检查制度、跨地区环境问题协调制度。

（3）第三章“保护和改善环境”，对环境保护责任制、自然保护区和其他对象的保护、开发利用自然资源、农业环境保护、海洋环境保护、城市规划和城乡建设等方面进行了规定。

（4）第四章“防治环境污染和其他公害”。主要规定了企业环境保护责任制度、三同时制度、排污申报登记制度、排污收费制度、限期治理制度、强制应急措施制度、禁止污染转嫁制度等等。

（5）第五章“法律责任”，规定了违反环境保护法的行政责任、民事责任、刑事责任，同时还对环境污染损害赔偿的无过失责任、公平责任、环境民事诉讼和行政诉讼的特殊规则等做了规定。

（三）中国现行《环境保护法》存在的主要问题

中国现行《环境保护法》对中国的环境保护事业做出了巨大贡献，但随着社会主义市场经济体制的建立和环境问题进入爆发期，其对现实需求的不适应性越来越明显。具体而言：

（1）现行《环境保护法》是在我国体制改革初期制定的，对环境保护的认识远未达到实现可持续发展的高度，其立法宗旨、原则设定、制度安排方面未全面体现可持续发展的要求。重行政手段、轻市场机制，重事前审批、轻过程控制，重污染治理、轻风险预防的问题十分突出。尤其是在中国进入高速发展、高资源依赖型发展、污染高发期的现阶段，该法的许多规定已经不能适应我国社会经济发展和构建和谐社会的需要，无法满足新形势下环境保护的要求。

（2）现行《环境保护法》由全国人大常委会审议通过，其基本法性质没有获得法律效力保障。《立法法》第9条第2款的规定：“全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律”，由于《环境保护法》不是由全国人民代表大会而是由全国人民代表大会常务委员会审议通过的，因此其与各环境保护单项法律的立法部门没有区别，这使得《环境保护法》和其他单项法律实际上处于同一立法位阶，其基本法的地位并未获得法律保障。

（3）《环境保护法》的一些规定已经被后来制定的环境保护单项法律大量突破，在实际中并未真正发挥基本法的作用。如2004年修订后的《固体废物污染环境防治法》，将限期治理的权限赋予了环境保护行政主管部门，明显突破了《环境保护法》第29条有关由人民政府决定限期治理的规定。

（4）《环境保护法》缺乏完善的环境法律责任制度以及纠纷解决程序制度，导致环境违法行为的法律后果不明，法律救济途径不畅，大量的环境纠纷无法通过合法的渠道加以解决，严重影响了社会稳定和环境安全。

可见，现行的《环境保护法》无论在形式上还是内容上都没有达到基本法的要求：从立法的效力等级上看，《环境保护法》是由全国人大常委会通过的普通法律，与单行法处于同一效力等级，并不具备基本法的形式地位；从内容上看，《环境保护法》的诸多欠缺使其无法实现基本法应有的功能，完成基本法的重大统领使命。因此，应尽快启动《环境保护法》的修改程序，以适应树立科学发展观、实现可持续发展的时代需要。

思考题

1．环境法规则和传统法律规则有何不同？

2．环境法得以产生和独立的原因是什么？

3．如何理解环境法的体系？

4．什么是环境保护基本法？环境保护基本法有什么重要意义？

案例分析

我国《民法通则》第124条规定：“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。”《环境保护法》第41条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”《固体废物污染环境防治法》第85条规定：“造成固体废物污染环境的，应当排除危害，依法赔偿损失，并采取措施恢复环境原状。”从条文上看，上述三部法律在环境污染民事责任的构成要件和责任形式上存在明显的不同。

问题：一般而言，在追究污染加害人的民事赔偿责任时，应适用哪部法律？当固体废物造成环境污染损害时，应当适用哪部法律？