一、“三农问题”：中国宪政的中心问题

毛泽东曾经说过：“农民问题乃国民革命的中心问题。”农民问题也同样是中国宪政的中心问题，因为宪法和法律显然应该是为国家的所有人——至少多数人——服务的，而中国仍然是一个以农民为主体的发展中国家，农民占人口的2/3多数，因而宪法首先应该为农民服务，宪政首先应关注中国农民问题。事实上，也只有宪政才能从根本上解决中国农民问题。由于革命不等于宪政，也不能替代宪政，因而革命并不能彻底解决宪政问题。半个世纪之后，中国“三农问题”重新引起人们注意。这一事实本身表明，不实行宪政，就不可能从根本解决“三农”问题。

近年来，“三农”问题已经引起了全国的普遍关注。以连续几个“一号文件”为标志，中央开始提倡“反哺农业”，取消了两千多年一以贯之的农业税，并对农村基础建设不断增加财政投入。这些固然都是十分可喜的变化。然而，虽然“三农”问题谈得很多，论者大都是从经济学和社会学的视角，但是农村宪政与法治的落后不仅是经济与社会落后的结果，更是经济与社会落后的重要原因。长期以来，中国农村一直是一个被宪政和法治“遗忘的角落”。不仅农民的宪法权利没有受到应有的重视，而且制度性歧视加剧了农村的贫困，导致了难以解决的“三农”问题。可以肯定的是，没有宪政和行政法治的实质性改善，那么无论如何重视农村的经济和社会建设，都不可能从根本上解决“三农”问题。归根结底，中国的新农村建设离不开宪政与行政法治的制度保障。

中国农村究竟涉及哪些宪政问题？第一，土地制度问题，包括农村土地所有权与使用权、农村土地征收与补偿等问题。土地制度可能是新农村制度建设的首要问题，征地补偿也一直是近年来引发社会冲突的首要因素。用周其仁教授的话说，农村集体土地是农民剩下的最重要（如果不是唯一）的财产，因而完善土地制度是农民致富的最直接和最重要的手段。

第二，农民的自由权和平等权，包括迁徙自由、户籍制度、计划生育、集会自由与结社自由、受教育权、医疗与社会保障、公共资源的分配等一系列问题。现在，户籍制度对人身自由的束缚以及城乡二元结构所带来的巨大不平等已经引起社会广泛重视，也是宪法经常谈论的话题，更何况自由和平等本身就是现代宪法所要全力保障的终极目标。这里尤其需要突出农民的结社自由以及基础教育的重要性，因为我们关注农村的制度建设，最终目的就是让农民通过有效的制度来维护自己的权利，而不用事事都依赖自上而下的中央保护。这是为什么我们强调农民选举自己中意的官员来管理自己，农民组建自己的团体来争取和维护自己的利益。和基层选举一样，结社自由也是村民自治的一个组成部分，或至少是其必然的延伸。只有充分保障农民的政治权利，农民才能彻底摆脱自己的“弱势”地位，才能有效地利用政治和社会过程保护自己。这才是新农村建设的长远之计。当然，许多农村资源相当匮乏，农民自治未必能解决所有问题。诸如基础教育等关系农民和农村命运的事情，中央该管的还得管起来。

第三，村民自治和农村选举，涉及村民选举、村党委和村民委员会的关系、村委会行使权力的法律保障、村民监督、宗族等传统因素与村民自治的关系等一系列问题。都说“人多力量大”，但是为什么人数最多中国农民反而成了最弱势群体？这个问题值得深思。在根本上，它说明民主机制不完善，因为民主程序是一种多数主义规则，多数选民通过选举代表自己利益的议员通过对自己有利的法律统治国家，因而多数人在民主国家应该是强势而非弱势群体。近年来，村民自治和农村的基层选举确实出现了许多问题。诸如村委会“贿选”的界定、村民自治与村庄层次上的“多数人暴政”之间的关系，都已经引起宪法学研究的关注。相对来说，以农民工为主的流动人口的选举也开始突显颇具“中国特色”的问题，但还没有引起充分注意。在中国目前多达一两亿的农民工当中，有些长期居留城市，有的则和当地保持不同程度的联系。如何对待这个群体的选举权？他们究竟应该在实际工作和居住的城市投票，还是通过某种方式在户籍所在地投票？要求农民工回到户籍所在地投票显然是不现实的，而目前所采用的委托投票制度又是基层选举不规范的一个重要因素。

第四，农村治理模式之改善。选举虽然重要，但是一次选举显然不能解决农村的全部问题。更重要的是，农民在选举后必须对村干部和基层官员保持有效监督，否则就会像卢梭所说的，他们只能在选举的那一天做一次主人，其余的时候仍然是奴仆。在这方面，一些地方的制度创新的成功经验值得关注。我们之所以主张农村民主自治，无非是因为中央的资源和能力是有限的，不可能每时每刻都盯着全国各级地方官员；如果农村宪政和法治有缺陷，那么无论中央的法令如何完善，农民的权利必然遭到侵犯。因此，宪法学需要关注的一个问题是：如何完善中央和地方关系，以利农村的地方自治？