第五节 我国灾害救助制度概述

一、我国灾害救助制度

历史上，我国各类自然灾害频繁发生，给人民生活带来了深重的灾难。为了减轻各种自然灾害的损失，尽快恢复正常的社会秩序，早在西周时期，统治者就已制定出相当完备的“荒政”措施。到我国北朝时期，各国政府已形成了比较完善的救灾制度，这些救助措施主要有：（1）赈恤：赈济粮绢物品、遣医送药、通关、舍禁、平粜、和籴、掩埋尸骨；（2）借贷：政府借贷、政府号召民间借贷；（3）减免租调，徭役；（4）安辑流民；（5）倡导节约，禁断屠杀，禁止造酒，减缩百官俸禄、食廪；（6）劝勉农桑、组织民屯、兴修水利；（7）抵抗洪水、祭祀消灾；（8）其他措施，如皇帝自责、纳谏，整顿吏治，安抚灾民，一定程度上起到了抚慰灾民的作用。

赈恤是历朝历代政府常常采取的最直接有效的救灾措施，包括：（1）“散利”，即散发国家公有财产给受灾平民，包括谷食、绢帛、物品、医药等，使灾民能够暂时渡过难关；（2）“舍禁”，即开放或赐予平时只为统治阶级服务的有封禁的山林川泽供灾民采集渔猎或耕种，以谋生计；（3）采取通关、平粜、和籴等措施，通关就是允许平民通过日常看管很严、不能随便过往的关口，以助人、物流通；平粜、和籴平抑粮价，防止商人趁此囤积居奇制造粮价暴涨；（4）为民安葬，即国家下令地方郡县或遣使收葬野尸，稳定民心。

我国古代地方政府灾害救援中，办“粥厂”，“放粮”，政府和地方的绅士、绅商会制备中药散发防止瘟疫，组织人员收集尸体掩埋，专门设立“医馆”收治病人等，是我国近代常见的救灾活动。我国古代公开透明的民间义赈活动在灾后救济中也发挥了重要作用。

从殷商西周的天命主义、禳弭思想到春秋开始出现的赈济、调粟、养恤思想，直至宋明盛行的安辑、蠲缓、放贷、仓储思想，政府在灾害管理和救助体系方面不断完善。与此同时，在灾害管理的过程中，逐步产生并形成了大量积极的灾害管理政策，如兴修水利、植林垦荒、重农贵粟、扩大积储等。

新中国成立后，国家制定了各个时期的救灾工作的方针、政策，把救灾工作作为保障国民经济稳定、关心群众疾苦的头等大事。20世纪80年代以后，根据新时期的需要，我国最终确立了“依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持”的救灾工作方针，形成了以“政府统一领导，部门分工负责，上下分级管理”的救灾工作管理体制为核心的当代救灾制度。

由于社会经济的发展以及生态环境的变化，灾害发生的次数越来越多，规模越来越大，破坏性也越来越强。为了应对灾害的这些特征，政府在救灾制度方面也不断作出调整和改进。1998年，民政部、财政部发出《关于建立中央级救灾物资储备制度的通知》，在沈阳、天津、郑州、武汉、长沙、广州、成都、西安等设立8个中央级救灾物资储备仓库，经过后来的建设和调整，全国目前已设立了天津、沈阳、哈尔滨、合肥、郑州、武汉、长沙、南宁、成都和西安10个中央级救灾储备物资代储单位（即民政部救灾物资储备库），地方上也相应建立了上百个救灾物资储备点。2003年，《中央级救灾储备物资管理办法》发布，将储备物资购置、储备、管理的权限统一到民政部，中央财政只负责安排资金。2004年，民政部救灾救济司经过机构改革，由单一的救灾处，变成救灾处、备灾处和捐赠处。此外，民政部于2008年4月28日颁布了《救灾捐赠管理办法》，这是关于救灾捐赠管理的规范性文件，使救灾捐赠有了规范依据。

随着我国整体经济实力的不断增强，以及党和政府“以人为本”执政理念的日益深化，国家对救灾工作的投入力度也随之不断提高。2005年以来，国务院相继颁布了《国家自然灾害救助应急预案》和《中华人民共和国突发事件应对法》，此外，《中华人民共和国社会救助法（草案）》和《自然灾害救助条例（草案）》已处于论证阶段，我国灾害救助法律法规保障体系将得到不断完善。2007年8月，国务院第188次常务会议对全国抗灾救灾工作作出了重要部署，根据新形势下我国经济社会发展现状，大幅提高了国家灾害救助标准，并增加了新的救助项目。国家灾害救助体系的不断完善将进一步推进我国社会主义和谐社会建设，使灾区困难群众更深刻地感受到我国改革开放和经济社会快速发展带来的丰硕成果。

近年来，我国灾害救助工作已取得很大进展，但仍存在一些薄弱环节。党的“十七大”将改善民生为重点的社会建设摆在更加重要的位置，我们需要从落实科学发展观的高度出发，加强政策理论研究，完善国家灾害救助体系，进一步提高我国灾害救助工作质量和工作水平，使受灾群众的生活能够得到更好的保障。

二、完善我国灾害救助体制的几点思路

由于我国自然灾害复杂多样，以及受计划经济的影响，我国救灾法律制度还有许多需要完善的地方，综观我国现有的法律制度，我们还要在下列方面进行完善：

1．完善灾害管理和救助的法律体系，健全其指挥协调机构

为了有效地整合灾害管理资源，提高行政效率，维护受灾群众的基本生活权益，实现经济社会的可持续发展，整合资源、建立统一的灾害管理机构是踏出灾害管理的第一步。从综合管理的角度看，要始终发挥政府的主导作用，构建全社会统一的灾害管理、指挥、协调机制，实现由单一减灾向综合减灾的转变，形成灾害应急管理的合力。设立防灾救灾的专门机构，专门负责防灾救灾工作。

虽然我国救灾法律制度有了很大发展，但还是没有关于灾害救助的专门立法，灾害救助活动依行政手段进行，不利于救灾活动的有利开展；现行法律规定往往比较抽象，不利于实际操作。应进一步加快有关灾害管理和救助的法律体制建设。（1）制定综合的灾害管理基本法，洪水、地震等重大灾害的灾害管理法，部分配套法规，加强地方减灾立法等，同时加强执法队伍建设；（2）制定国家的减灾总体规划，并将其纳入国家社会、经济发展的总体规划之中，使经济建设与减灾工作协调进行；（3）在国家减灾总体规划的指导下自上而下制定各有关部门、各级政府的切实可行的减灾规划，对已有的减灾规划重新审议、补充、提高、完善；（4）各级政府应制定重大自然灾害的应急预案，并形成统一的体系，将其用于指导政府、有关部门、厂矿企业及居民在重大灾害发生后作出紧急反应，协调行动，减轻灾害损失。

2．明确救灾主体，规范整合资金，完善制度

明确国家财政在灾害救助中的地位，明确中央和地方财政投入的配合，这是加强财政投入基础性地位的关键。根据辖区收益论的原则，全国性的或者比较大的局部性灾害应该坚持以中央财政支出为主、地方财政支出为辅的支出结构，而对于局部性的、地方性的灾害应该坚持以地方财政为主、中央财政为辅的支出结构，中央财政与地方财政应当共同承担起灾害预防支出的责任。同时，根据市场经济原理，对于不同的公共商品采取不同的供给方式，灾害由于其突发性、连续性、群发性等特点，因此发生的起始期间处于“市场失灵”领域，财政投入理应承担起主导地位，这也是贯彻落实科学发展观、统筹人与自然和谐发展的要求。

制度的缺陷往往是受制于既定的制度环境的结果。制度环境是一国的基本制度规定，是一系列用于建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律的基础规则，它决定或影响着各类制度的安排。因此，应该不断完善现有一切关于自然灾害救助方面的法律法规并不断提升立法层次，在此基础上制定《国家自然灾害救助法》，明确国家（包括中央和地方）财政支出的地位及在预警、防治、救助、灾后重建的投入分工。将灾害救助的国家支出纳入到法制化和规范化轨道上来，逐步建立起救灾工作分级负责、分级管理和救灾款分级负担的救灾体制。

3．强化救灾资金监管，谨防救灾资金遭“灾”

近年来，随着我国救灾资金规模的大幅度提高，巨额的救灾资金的安全使用成了救灾过程中的一个重要环节。为此，财政、审计等部门应加强监管，创新监督方式，将救灾资金的监督从重专项、事后监督转向以专项监督与日常监督，内部监督与外部监督，事前、事中与事后监督并重，建立起与预算编制、执行、监督相结合的三位一体的监督体系。同时财政部门可通过部门预算编制、国库集中支付制度、政府收支分类改革、救灾资金管理的“集约化、精细化”，来提高救灾资金使用的安全性、规范性和有效性。建立完善的捐募及发放系统，慎重选择执行人员，对救灾中的违法行为加大惩处与制裁力度。

4．建立以现代科技为基础的灾害信息管理系统，提高灾害的预警预报水平和灾情反应速度

增加灾害相关科研的经费投入，按照不同灾害的性质，深入开展灾害研究；加强各种灾害的监测监控，及时预报，及时防范；增强防灾意识，注意平时灾害救助的宣传和演练；在灾害多发地区，加强监管，早做准备，防止灾害的危害扩大；对建筑、供电、道路等的建设制定特别的建设标准。

普遍建立灾害信息管理系统（disaster information management, DIM）。灾区地方政府要保证在24小时以内能够将灾情和救灾工作情况及时准确地上报给民政部和中央，这就要求必须建立高效的灾情收集和信息分析系统，以及安全快捷的通信系统，便于国家和部门迅速作出反应，正确决策，不失时机地采取救灾应急措施。继续推进灾情信息联网到县的工作，加大救灾工作人员的培训力度，提高工作人员的素质，把那些文化程度高、创新意识强的高科技人才充实到救灾工作中来，利用新技术，建立和完善报灾系统。

5．加强灾害救助评估工作

我国是自然灾害频发地区，要做好灾害救助工作，发挥其社会保障功能，做好灾害救助评估工作，是保证灾害救助的科学性、针对性、时效性，合理分配救助资金和物品的重要前提，这样才能最大限度地减少自然灾害给国家和人民生命财产带来的损失。同时，加强自然灾害救助评估工作，还可以规范救助工作，提高救助能力，解决我国现阶段灾害救助水平较低的问题。

6．提高救灾物资储备与应急装备保障水平

鉴于当前我国救灾物资品种单一、应急装备落后的现状，中央和地方应在充分考虑灾害发展趋势的前提下，结合地域特点和受灾群众的实际需求，有计划、分批次地增加救灾物资储备品种（例如冲锋舟、救生衣、棉衣棉被、取暖设备、小型发电机、应急灯、净水设备等），并购置必要的应急通信装备，例如北斗定位导航系统、海事卫星电话、应急通信车等，依托《国家综合减灾“十一五”规划》列出的“国家四级灾害应急救助指挥系统建设工程”项目，全面提升我国灾害救助保障能力和工作水平。

7．落实基层救灾工作管理经费的相关政策

我国中西部地区救灾工作管理经费不足的现状尤为突出。由于救灾工作管理经费得不到保障，一些基层民政干部常常不得不私人掏钱支付查灾核灾期间发生的交通费和建档费（登记造册、拍照、录像等）。在我国，救灾款犹如一条高压线，中央对救灾款的使用范围有严格的要求，专款专用是一项基本原则，在一定程度上保障了救灾资金的严格、透明和规范使用。但是，救灾工作管理经费不足已成为一个必须面对的现实问题，需要中央和地方在政策上给予规范，明确救灾工作管理经费的出处和配套机制。相比之下，美国政府已制定了明确的政策确保救灾工作管理经费的落实，《斯塔福德灾害救助和紧急事件援助法案》（美国法典第42篇第68章）规定“州政府可以从联邦政府预拨给个人或家庭的救灾款项中提取不超过5%的费用，作为救灾工作的管理费用”。因此，尽快落实基层救灾工作管理经费的相关政策，将是提高我国灾害救助工作水平的一个重要举措。

思考题

1．试述发达国家灾害救助的先进经验。

2．总结灾害发生的特点、规律与走势。

3．试述完善我国灾害救助体系的措施与方向。