第二章 灾害救助

第一节 灾害救助概述

一、灾害救助的基本概念

自人类诞生以来，为了生存，与自然灾害进行了艰苦卓绝的斗争。某种程度上可以说，人类改造客观世界的过程，就是同自然灾害斗争的过程。据统计，我国是世界上自然灾害损失最严重的少数国家之一。根据联合国统计数据，2006年中国是受自然灾害影响最多的国家。正如表2-1所显示的：我国自然灾害呈现出灾害总类多而且灾次频发的特点，如海洋赤潮发生的次数从2001年的77次上升到2005年的82次。灾害造成的损失也在逐年加大，以我国地质灾害、海洋灾害和地震为例，灾害发生的频率呈现逐年递增的趋势，经济损失逐年扩大，这三大自然灾害2001年的总损失为497148万元，到2004年达到1052287万元，近5年来，中国平均每年因灾死亡2000人以上，紧急转移安置灾民约700万人，倒塌房屋约200万间，直接经济损失超过2000亿元。特别是2008年年初发生的冰雪灾害以及2008年5月12日四川汶川发生的8级特大地震灾害，造成了重大人员伤亡和财产损失。

灾害分为自然灾害和人为灾害，通常意义上的灾害多指自然灾害。自然灾害是指由于自然异常变化造成的人员伤亡、财产损失、社会失稳、资源破坏等现象或一系列事件。自然灾害是自然异常和人类相互作用的产物，大概可以分为以下几类：（1）地质灾害，如地震、地陷、火山爆发等；（2）地貌灾害，如山体滑坡、泥石流、雪崩等；（3）气象灾害，如旱灾、风灾、雪灾、台风、严寒、酷热等；（4）水文灾害，如海啸、洪涝灾害、风暴潮水等；（5）生物灾害，如鼠疫、蝗灾等。

有必要指出的是，自然灾害和人为灾害并没有绝对的界限，某些灾害的起因可以是人为的也可以是自然的，或者二者同时存在。比如森林大火，有可能是自然原因造成的，也有可能是人为造成的；再比如地震谣言造成的恐慌，引发的外逃、停工停学等社会秩序的紊乱，以及我们现在熟悉的酸雨、光化学烟雾等。

灾害作为一种过程，同时也是一种现象，具有自己的特性。灾害大致有以下几方面的特性：（1）灾害具有普遍性和恒久性。在某一特定的时间段内，灾害时时处处存在。因此，有人说中华民族五千年的历史也就是一部与灾害作斗争的历史。（2）灾害具有随机性。灾害的发生与否以及发生的时间、地点、强度、范围似乎是不能确定的，这取决于人类的认知程度，就现今的认知水平而言，灾害对于人类来说具有随机性。（3）灾害具有群发性和伴生性。很多自然灾害，尤其是特大自然灾害发生之后往往伴随有次生灾害的发生。（4）灾害具有多样性和差异性。灾害产生的原因、产生的过程、造成的后果及其影响等方面存在很大差异，正是如此造成了灾害的复杂性与模糊性。（5）灾害具有突发性和迟缓性。灾害的发生有两种表现形式：突然爆发和缓慢形成，突发性的灾害比如地震、台风、火灾等，缓慢形成的灾害比如水土流失、环境污染、干旱等。

与灾害相关的一个重要活动就是救灾，救灾是指灾害发生中和发生以后，对灾区和灾民的救助。主要包括对灾民进行紧急救援、转移、安置、创造生存条件、恢复正常生活、生产和社会秩序以及重建家园等行动。

了解灾害救助的内容首先要分析灾害救助的内涵。而分析灾害救助，首先要明确区分灾害救援、灾害救济和灾害救助之间的差异。一般说来，灾害救援主要指在灾害发生时或发生后，紧急抢救、转移和安置灾民，妥善解决灾民临时的吃、住、穿、医等基本生存问题。灾害救援是灾害救助的一个内容，它所涉及的是一个灾中即时救助的问题。灾害救济主要指政府及其所属职能部门对灾民的实物或现金赈济，它不仅具有较强的恩赐性、被动性和随意性，而且往往是一个灾后救助的概念，这是对灾害救助的传统理解和说法。灾害救助，则比较全面准确地概括了灾中与灾后即时与持续救助的内容，还表明这种社会保障制度基于灾害与贫困相伴的基本事实，在切实解决灾民的基本生活的前提下，也要帮助、扶持灾民贫困户生产自救，脱贫致富，提高抵御自然灾害的能力。

总之，灾害救助是一个内涵和外延都比较广泛的范畴，是指国家和社会依法向因遭受自然灾害袭击而造成生活贫困以及生存危机的社会成员提供一定的衣、食、住、医等基本生活资料，以保证其维持最低生活水平，帮助灾民确立自力更生能力的生存能力的一种社会救助项目，是一项重要的社会保障制度。

二、灾害救助的分类

灾害救助是一个内涵和外延都非常广泛的范畴，主要是指国家和社会依法向因遭受自然灾害袭击而造成生活贫困的社会成员提供一定的物质帮助或服务帮助，以保证其维持最低生活水平，帮助灾民确立自行生存能力和社会保障的制度。

如果从灾害发生的紧急性和政府采取的援救措施来划分，灾害救助可分为灾民紧急救助和荒情救助。其中灾民紧急救助是一种突发性强的、具有特殊性的救助制度，也称为紧急救援，是指国家用救灾款物无偿帮助处在危难情况下的灾区群众临时解决生活困难的应急性救济。主要适用于发生地震、台风、干旱、泥石流滑坡、洪涝以及其他自然灾害的地区。这种紧急救助的目的在于紧急转移灾民，解决灾民临时性的吃、住问题，提供必要的衣被，以及伤病灾民的紧急医疗等，以避免和减少灾民的非正常死亡。

目前，我国灾民紧急救助制度发展的方向是要建立救灾工作分级管理、救灾经费分级负担、救灾经费专户管理的救灾工作管理体制；努力形成以科学的监测评估、有力的综合协调、广泛的社会参与以及较强的救助能力为主要内容的灾民紧急救助工作体系；同时，还要逐步建立起比较完备的减灾救灾法律法规体系。

荒情则是灾情的延续，一般是指灾后社会成员出现的生活困难和饥饿现象。根据荒情发生的时间，可以分为春季荒情、夏季荒情和冬令荒情。荒情发生时，农作物“青黄不接”、“颗粒无收”，很容易发生冻死人、饿死人的现象，这时大量灾民流离失所，逃荒要饭，也容易造成社会的动荡不安。对荒情发生地的灾民实行春季荒情救助、夏季荒情救助以及冬令荒情救助（简称为春救、夏救和冬救），为他们提供基本的生活资料，并帮助其增强抵抗灾荒的能力，是灾害救助的重要功能之一。

如果从灾害救助的时间和政府所采取的措施来看，还可以区分为灾前预防和灾后救助。灾前预防作为救助方式之一，体现为各种资源如经济资源、管理资源以及信息资源的储备，具体表现为预案制度的出现、各种减灾方案的出台及实施等，其目的是通过积极主动的各种防范措施，努力降低各种自然灾害的危害性，尽力帮助人类避免自然灾害威胁，提高抵御自然灾害的能力。而灾后救助则主要体现为各种补偿措施及行动，如帮助灾民抢建过冬住房，区别不同情况、采用不同方式解决灾民的吃粮问题，对灾民进行心理安抚、慰问，以帮助灾民尽快重建家园，回复正常而有秩序的生活状态。

此外，根据灾情发生程度的不同和政府由此所采取的不同措施，还可以把灾害救助区分为特大灾害救助、大灾救助、中灾救助以及小灾救助等。一般可以综合灾害成因、受灾人口、倒塌房屋、死亡人口等指标，把灾害划分为特大灾害、大灾害、中等灾害以及小灾害。也可以参照当地前几年的灾害情况，以倒损房数、紧急转移安置人数、农作物成灾绝收面积、死伤人数、农业直接经济损失等灾情指标为基本参数，再参考当地的经济发展水平、自救能力，划分出灾害等级。科学而精确地划分灾害等级有利于灾害救助分级管理体制的施行，以达到最充分、有效地救助灾民的目的。

三、灾害救助的特点和目标

1．灾害救助的特点

自然灾害的严重性主要体现在其发生迅疾、蔓延范围广泛，因此对灾民的基本生活和灾区社会的发展造成严重的威胁，灾害救助同其他社会救助相比有明显不同，主要体现在以下几点：

灾害救助实施的紧急性。自然灾害大多都发生得比较突然，而且危害性比较大，遭受灾害的社会成员会在极短的时间内陷入生活的困境中，因而，对灾民的救助就显得尤为紧迫，稍有不慎就会造成更大范围的伤亡和财产的损失，这就要求灾害救助的实施必须迅速及时，从而满足灾民的基本需求。

灾害救助内容的广泛性。灾害救助的内容是相应广泛的，既包括对人的救护，也包括对物的转移和保护；既包括对具体个人的救助，又包括对由人所组成的社会的救助；既包括对灾民身体的保护，还包括营造灾民生活所需的正常的心理世界。从灾害救助的具体内容上来看，这种广泛性更明显。

灾害救助手段的多样性。救灾手段主要指救灾措施，是将救助主体与受体联系起来的中介，是保证灾害救助目标实现的客观条件和可靠保证。灾害救助手段是多种多样的，概括起来主要是物质手段、精神手段和组织手段三种。这些手段直接决定着灾害救助是否成功以及成功的程度。构成灾害救助手段多样化特点的因素除了灾害救助手段很多之外，还包括每一具体救灾手段的内容也是多种多样的。

灾害救助对象的复杂性。从宏观上分析，灾害救助的对象是灾区的灾民和社会。灾民是复杂的，因为在灾害的冲击下灾民平时的追求、乐趣、目标、心理、行为等都被打破或中断了，所以无论是心态，还是行为，都表现出异常复杂的特点。社会是关系的产物，在灾害情景下正常的关系受到冲击和影响，社会机体整合受阻，可能出现紊乱状态、社会控制能力降低等复杂的社会现象。因此对社会的救助是比较复杂和困难的。

2．灾害救助的目标

概括地讲，灾害救助的目标就是使灾区“脱灾”并转向“脱贫”。

灾害救助的“脱灾”目标就是恢复和重建被灾害破坏了的人的生存与发展所必需的物质与精神的生存条件。人的生存条件主要指维持和延续人的生命所必需的物质条件和一定的精神条件。人的生存条件可分为自然条件、社会条件和自身条件。人生存的自然条件包括土地、农田、堤坝、房屋、道路、桥梁等原生环境与人工环境所提供的各种物质。人生存的社会条件亦即社会环境，是人们在相互交往中所结成的各种社会关系及其表现形式。人生存的自身条件主要指人生存的生理条件与心理精神条件。

灾害尤其是突发性重大自然灾害就是以破坏甚至摧毁人类生存条件为特征的，因而把恢复与重建人们所赖以生存的条件作为“脱灾”的根本目标进而是灾害救助的根本目标是有意义的。首先，灾害是通过破坏人们的生存条件而影响人类的。任何灾害的发生都会冲击人们的心理，影响人们的生理；同时灾害也阻碍了人们与社会的交换，破坏了人们生存所依赖的物质环境。灾害之所以为害就在于它给社会造成损伤，给构成社会的个人带来危害。由此看来，把恢复与重建被灾害破坏的人们的生存条件就适应了灾害的破坏性特点。其次，保证灾民生活下去，为灾民提供可靠的生存条件的社会保障是灾民“脱灾”的基本途径。大灾过后，灾民生存条件被破坏到了极点，此时灾民的生存问题成了灾后首先要解决的问题。比如，灾民的伤病要就医，但又面临缺医少药的局面，生存受到新的威胁；生存环境遭到破坏，人们无食、无衣、无住所，生活条件遭受重大挑战；农作物的破坏，使人们失去了生产的条件，各种次生灾害的发生又使生存条件继续恶化；等等。对灾民提供可靠的生存保障此时显得格外重要。再次，把灾害救助的“脱灾”目标规定为灾区灾民恢复与重建生存条件而提供可靠的社会保障，也是符合国家经济、社会发展的整体目标的。灾害发生中或灾害发生后，灾害救助的具体目标首先在于对人的救护，包括抢救、安置灾民，发放救灾物品，医治伤病员等。它的意义在于使幸存者可以不因伤、病、饥、寒而死去，即为灾民提供最低层次的社会保障。通过这种灾害救助活动人们可以活下来，但活下来的人们并没有获得独立的自行生存能力并取得新的发展条件，他们仍然非常脆弱易损，再也经不起灾害的打击。因此脆弱和易损灾区的长期存在对整个国家经济与社会的发展带来了很大影响甚至威胁。在这种情况下，整个社会为灾区提供高层次的社会保障，即营建灾区恢复与重建其生存条件的能力是使灾民真正“脱灾”的根本目标。这一目标的实现不仅可以提高灾区恢复重建生存条件的能力，让灾区“脱灾”，还有助于国家社会、经济的稳定与发展。

灾害救助作为特殊情况下即灾害情景下的一种社会保障制度，其功能或作用并不仅仅在于使灾区与灾民“脱灾”，还要为灾区和灾民在“脱灾”的基础上“脱贫”。否则，就不能看做灾害救助的社会保障功能的完全发挥。简单地恢复与重建灾区与灾民的生存条件，使灾民暂时“脱灾”只是灾害救助的主要内容。灾害救助的根本目标在于使灾区与灾民在“脱灾”的基础上“脱贫”。否则将出现严重的后果：灾区与非灾区的发展水平的差距会越拉越大，因灾区不能发展而使整个国家的社会经济受损。灾区与非灾区发展水平的差距越来越大会降低灾区今后抗御自然灾害的能力，从而灾民承受灾害的能力更为脆弱，也变得更加易损。这种恶性循环的结果又会导致整个国家的经济受损，社会发展受阻。另外，灾害，尤其是重大自然灾害的发生是以毁坏财富为其社会特征的，凡灾害肯定是对人、财造成危害或损失的自然、人为事件。一个富庶的地区可能因为一场灾害而成为贫困地区；一个富有的人可能会因为一场灾害而变得一无所有。所以，灾害是造成贫穷的一个重要根源。人们越是贫困，抵御自然灾害的能力就越脆弱，即所谓灾荒加深贫困化。这就要求我们在考察灾害救助社会目标时，不能仅仅把“脱灾”作为灾害救助的唯一目标，而应该把灾区和灾民的“脱灾”与“脱贫”共同看做是灾害救助的目标。灾害救助的“脱灾”、“脱贫”目标要求我们把救灾与扶贫结合起来，救灾款在保障灾民基本生活的前提下，可用于灾民生产自救，扶持贫困户发展生产。救灾款有偿回收的部分用于建立扶贫救济基金，有灾救灾，无灾扶贫，从而尽快提高灾区与灾民的发展能力与发展速度。