1.1 美国实行扩张性财政政策的实践

1.1.1 美国实行扩张性财政政策的最初实践

扩张性财政政策最早是英国经济学家约翰·梅纳德·凯恩斯针对20世纪30年代英国和西方国家普遍发生的经济大萧条提出来的。其核心内容是公开摒弃在当时占据主导地位的、以剑桥学派为代表的、新古典经济学传统的所谓“健全财政原则”（即量入为出、平衡预算的财政原则），扩大政府开支，用于公共工程项目，举借公债，实行财政赤字预算的政策，借以扩大总需求，克服经济萧条。

当时的美国也面临着严重的经济萧条。1929—1933年间，工业生产下降了44.7%，国内生产总值下降了28%，失业人数达到了1400万人，失业率为25%，普通人的生活水平倒退了20年。1932年的工业生产水平仅仅达到1929年最高水平的53%。罗斯福总统上台后，也力图尽快克服经济危机。尽管罗斯福没有有意识地接受和采纳凯恩斯来自英国的建议，但是，他在实际举措上采取了本质上与凯恩斯扩张性财政政策相一致的做法，作为反危机的手段。这就是所谓“罗斯福新政”。

针对美国当时十分严重的失业问题，罗斯福政府举办了大量的公共工程和基础设施建设。如建立平民自然资源保护队；雇用失业青年从事造林和水土保持等工作；政府拨款帮助各州、地区进行直接救济或以工代赈，给大批失业者提供就业机会，以减少社会的不稳定。据称，美国四通八达的公路系统在很大程度上就得益于当时的大兴土木。

虽然罗斯福总统一再声称，并不打算放弃平衡预算的财政原则，但事实上经济衰退却一直在使财政赤字额不断增大。1938年6月，美国国会通过为开支计划拨款的立法时，财政赤字已经达到了29亿美元。尽管在今天看来，这个数字并不算大，但是对于长期实行平衡预算的美国政府来说，这已经是相当可观的数字了。

罗斯福政府在这一时期的政策实践向人们表明了扩张性财政政策对经济恢复发展的巨大积极影响。在1936年年初和1937年年中，美国联邦开支曾一度下降，但是随后经济就出现了急剧滑坡。直到1938年春，当罗斯福政府再度提出扩大政府财政开支和借贷计划后，经济才又开始迅速回升。

20世纪30年代罗斯福总统在美国实行的扩张性财政政策实践表明，在当时条件下，扩张性财政政策的确在推动美国经济走出萧条方面发挥了积极作用。也正是这一实践，为美国在二战以后较长时期内全面实行凯恩斯主义经济政策和信奉凯恩斯主义经济学理论提供了客观基础，同时，也为其他国家在战后采用凯恩斯主义的扩张性财政政策预防经济萧条提供了参考和激励。

1.1.2 美国实行补偿性财政政策的实践

补偿性财政政策最初是由美国经济学家阿尔文·汉森（Alvin Hanson）提出来的。二战后，美国一些经济学家认为，凯恩斯主义的理论和政策只是特殊情况下的产物，因而，只能在特定情况下使用，不能长期使用。对此，汉森认为，凯恩斯主义的财政政策并不只是危机到来后的片面性膨胀政策，它应该是一个彻底消灭经济危机的全面性方案。在这一认识基础上，汉森提出了补偿性财政政策的主张，即在经济萧条期，政府应增加财政支出，以扩大有效需求，增加就业量；而在经济高涨或通货膨胀时期，政府则应减少财政支出，实现预算平衡或结余，以降低有效需求，控制通货膨胀。这样，以经济繁荣时的财政盈余弥补经济萧条时的财政赤字，就能实现财政预算的周期性平衡。这种财政政策后来被叫做“补偿性财政政策”。

20世纪50年代，美国政府采用了汉森提出的这一补偿性财政政策。其结果是，在这一时期，一直没有发生财政赤字与通货膨胀。在艾森豪威尔担任总统的八年中（1952—1960年），有三年是有财政盈余的，而财政赤字的最高纪录是125亿美元。但在艾森豪威尔执政期间，经济增长却是缓慢的。在这一时期共发生了三次经济衰退，从1953年到1960年，美国的实际国民生产总值每年只增长了2.5%，而同一时期联邦德国、法国、意大利、日本、苏联，甚至许多发展中国家的增长速度都大大超过了美国。因此，这一时期被称为“艾森豪威尔停滞”时期。

应该说，汉森关于“补偿性财政政策”的设想还是有一定道理的，其前提是，在周期变化中，经济繁荣的时间要比经济衰退或萧条的时间长，在相应时期里的财政盈余要与财政赤字相当，或者盈余大于赤字。但是，现实中的情况与这种前提很难完全一致。美国的实践表明，汉森提出的“补偿性财政政策”并没有取得十分理想的结果。另外，他重点不谈对经济衰退的抑制和调节，脱离或忽略了对经济情况的分析，只讲财政预算的补偿，显然是非常表面化的。“补偿性财政政策”的上述情况导致了它被扩张性财政政策的其他方式所替代。

1.1.3 美国实行增长性财政政策的实践

增长性财政政策是由美国经济学家、肯尼迪政府的经济顾问委员会主席赫勒与托宾（Heller&Tobin）在20世纪60年代提出来的，其主要内容是以充分就业与经济增长为目标的长期预算赤字政策。增长性财政政策在本质上仍然是扩张性的财政政策。

赫勒认为，当时美国经济停滞和失业增加的原因是：潜在生产能力与实际生产能力之间已形成越来越宽的“鸿沟”，这是长期奉行补偿性财政政策的恶果。因为补偿性财政政策要求在经济衰退过去之后增加税收和削减开支，来弥补反衰退财政政策所产生的赤字，但这却对经济增长造成了一种“财政阻力”，也就是说，增税和削减政府开支降低了投资规模。在赫勒看来，政府必须实行以3.5%的经济增长率和4%以下的失业率为目标的长期赤字财政。

赫勒和托宾的这一思想把财政政策从过分害怕赤字的框框下解放出来。从此，长期实行赤字财政就成为了当时美国政府刺激经济的主要手段。事实也证明，肯尼迪和约翰逊两任政府连续采用减税和扩大政府支出的扩张性财政政策，使美国出现了二战后最长时期的经济扩张。从1961年2月到1969年12月，美国经济增长持续了106个月。1969年美国的失业率仅为3.5%，达到了凯恩斯主义者提出的充分就业水平。

这一增长性财政政策的实践不仅使当时的美国经济走出了低谷，而且进一步把美国推向了“福利国家”的道路，使政府干预经济的规模空前扩大。这具体表现为：健全和完善了失业、养老、医疗等社会保险和社会福利制度，实现了国民收入的再分配，使贫富悬殊的现象得到一定程度的缓和；加强了联邦政府对医疗卫生和教育领域的干预，增加了人力资本投资，提高了劳动者素质，推动了科技进步；在基础设施方面，由政府大量投资为私人改善投资环境，普遍促进了工农业的发展，特别是汽车工业、建筑业、第三产业的发展和边远地区的开发；制定城市和环境保护立法，着手解决城市颓败和环境污染的问题。

增长性财政政策确实带来了美国经济在二战后的“黄金时代”。但财政赤字规模的不断扩大，最终却导致了20世纪60年代末和70年代初的严重经济停滞和通货膨胀问题。加之当时又遭遇到世界性粮食短缺和石油危机，美国的失业率和通货膨胀都上升到了两位数。

二战后美国经济在长期内持续实行扩张性财政政策的实践表明，这一政策在推动经济增长和克服经济萧条与衰退方面，的确有其积极作用。但是，由于美元在二战后的特殊地位，当美国增发货币来满足其扩张性财政政策的需要和弥补其财政赤字缺口时，实际上通过美元的作用将这一责任推给了世界其他国家。因此，在一定时期内，可以看到美国经济的持续增长，也没有通货膨胀；而其他国家将美元作为外汇储备或支付手段时，也暂时没有发生美元危机。但随着时间的延长，美国境外的美元达到一定规模时，在特定条件下便产生了美元危机，它也因此给美国本土带来了通货膨胀等严重问题。20世纪70年代美国发生的经济滞涨就正是这种情况。也正是由于这种负面作用，促成了美国在二战后前四分之一世纪里主导性经济思想和政策主张在20世纪70年代的一次大转变，促成了凯恩斯主义经济学及其政策主张地位的动摇和衰落，也促成了新自由主义经济学及其政策主张地位的上升。

1.1.4 美国实行供给管理——应对“滞胀”的财政政策实践

在美国20世纪70年代初出现经济停滞和通货膨胀并发的经济背景下，供给经济学派认为，促进经济增长的着眼点不应是需求而应是供给。他们主张回到20世纪30年代被凯恩斯抛弃、并为其后大部分主流经济学家所否定的“萨伊定律”。供给学派的经济学家认为，萨伊定律之所以正确，是因为供给是需求的唯一可靠的源泉。没有供给就没有需求，没有出售产品的收入，也就没有可以用来购买商品的支出。因此，只要依据萨伊定律去做，制定一系列的供给管理政策来刺激储蓄，储蓄就会自动转化为投资，投资增加就能提高劳动生产率和增加产量，从而促进经济的增长。这样，一个没有通货膨胀的充分就业均衡的局面就会出现。

供给学派强调，降低税率，特别是降低边际税率能够刺激供给、促进经济增长并抑制通货膨胀，并提出了著名的“拉弗曲线”（Laffer Curve）来加以论证。他们提出的减税政策是相当全面和具体的。这包括：

1．应当为刺激资本形成的增加而实行减税

首先，要实行资本加速折旧政策，将机器设备名义上的使用年限缩短，企业每年多提留可以免税的折旧额。供给学派认为，加速折旧使企业能提前收回投资，因而会刺激投资的增加。里根政府于1981年实施了这一政策。

其次，降低公司所得税税率，让企业保留更多的税后收入，增加了企业的再投资资金。

另外，还要降低资本增值税。资本增值税是指在金融资产以高于原价卖出获利时征收的税种。降低资本增值税可以显著加快资本流动，促进实际资本投资活动的进行。在供给学派的倡导下，美国国会于1979年和1981年两次降低了资本税税率。

2．对储蓄收入实行减税

供给学派认为，如要增加投资，必先增加储蓄，因此，他们主张对所有的利息收入和股息收入实行减税。当时的美国政府在实践中推行了这一政策，从1985年开始对利息收入实行了减税。

3．降低个人所得税的税率。

为了刺激劳动这一生产要素供给的增加，供给学派主张降低个人所得税。他们认为，个人所得税税率的降低能鼓励人们更勤奋地工作，将更多的时间用于工作，而用更少的时间去享受闲暇。里根政府减税方案的重点就是削减个人所得税，在他的任期内曾分三个阶段大幅度地削减个人所得税。1981年削减5%,1982年削减10%,1983年再次削减10%。1987年，美国开始实施号称“第二次美国革命”的《1986年税制改革法案》，其特点就是大幅度降低税率，个人最高税率从过去的50%减低到28%，档次由14级（从11%到50%不等）简化为2级（即28%和15%）。为了减少避税行为的发生，美国政府也同时减少和取消了许多减税优惠。

4．研究与开发费用可用于扣税和税收抵免。

由于总供给也取决于技术水平，因此，为了刺激技术进步，供给学派主张对研究与开发的费用进行税收扣除或抵免税赋。1981年美国法律规定，公司用于研究开发的费用可从应纳税额中扣除。这项规定激发了私人领域进行技术创新的热情。

供给政策的实行使美国经济从“滞胀”的困境中摆脱出来了。整个20世纪80年代，美国的GDP增长率比西欧主要国家高0.5%—1%，失业率低2%—4%。供给学派的政策效果还是比较显著的。但是，税收减少的同时，美国政府支出并未减少，甚至还有增加，这在本质上仍然属于扩张性财政政策。所以，美国的财政赤字仍然居高不下，其财政赤字占GDP的比重在1985年高达5.34%。在里根政府第一任期内，联邦预算赤字的总和甚至大大超过了二战后美国政府的净赤字之和。

供给学派强调减税的观点也招致了理论界的一些批评。一些经济学家认为，减税效应是不确定的，而且发生作用的时滞太长。例如，减税后增加了人们的可支配收入，当收入效应大于替代效应时，人们会选择更多的闲暇，而不是更多的工作。另外，减税政策也扩大了收入分配中的不平等。由于供给学派主张降低累进税率，这样富人从减税中获得的好处就比穷人多。另外，高收入者多数是企业主，他们从降低资本收益税中获得了更大的好处。因此，里根的减税计划被认为具有“劫贫济富”的性质。而减少社会福利支出和改变相关的规章制度则会影响公众福利。以放宽环境保护、商品检验等条例来刺激企业发展，无疑是牺牲公众利益来增加企业利润。

另外，长期存在并不断增长的财政赤字对美国经济造成了不良影响。萨缪尔森曾利用经验数据，分析20世纪80年代美国的财政赤字，结论是赤字的确抑制了投资。表现在：20世纪80年代和90年代初期，居民户和企业的实际储蓄相对于GDP的比重有所下降；同期，住房和企业厂房、设备的私人国内投资占GDP的比重下降；外国净投资减少。

应该说，供给学派的减税政策实际上是兼有长期和短期效应的扩张性财政政策。在短期里，减税实际上是对需求产生扩张性影响的（尽管这种影响的大小不如直接的扩大政府支出），而在长期内才会通过投资扩大后的生产能力得到供给的增加。所以，供给学派的减税政策再加上当时居高不下的政府财政赤字（尽管不是直接的政府投资）实际上已经是扩张性财政政策，而不能简单地将减税的政策单纯看做供给方面的政策。