第二节 行政相对人的权利义务

一、行政相对人权利义务的概念和特征

行政相对人的权利义务是指由行政法所规定或确认的，在行政法律关系中由行政相对人享有和履行、并与行政主体的义务与权力相对应的各种权利义务。行政相对人的权利义务是行政法意义上的权利义务，即是公民、法人或其他组织在以行政相对人身份出现时的所具有的权利义务，这种权利义务与公民等一方作为民事主体的权利义务等都不相同。

第一，行政法律关系是因行政法的规定而形成的，行政法作为调整行政关系的部门法，是在与行政主体的相互关系上来规定行政相对人权利义务的，行政相对人与行政主体在权利义务关系上所具有的这种特别“相对性”，使行政相对人的权利义务只是存在于行政法律关系的权利义务结构中，它对应着行政主体的相应义务和权利，这是行政相对人权利义务的基本定位，正是这一定位使行政相对人权利义务具有特殊性。

第二，行政相对人权利义务是在行政活动中发生作用的权利义务。行政活动是行政权力的运用过程，公民等一方进入这个活动中所具有的权利义务才是行政相对人的权利义务，因而行政相对人权利义务是有范围的。公民等一方未进入行政活动时的权利义务（如作为民事主体的权利义务），不是针对行政主体的，它们不属于行政相对人权利。

行政相对人的权利义务具有以下特征：

1．行政相对人的权利义务是由行政法所设定或确认的。行政法以规定行政主体与行政相对人之间权利义务的方式来调整行政活动范围的社会关系，因此，凡行政相对人的权利义务，都应当是由行政法所规定或确认的，当然行政法上的权利义务都可以源于宪法规定的基本权利和义务，但这并不等于宪法基本权利和义务也就是行政法上的权利义务，两者有地位和范围的差别。由行政法所规定或确认的行政相对人权利义务，又分为几种情况：

其一，单纯由行政法规定的权利义务。这一类权利义务仅由行政法来加以规定，其他部门法不会也不可能作出规定。如行政相对人对行政主体的处罚决定要求听证的权利、行政相对人请求行政主体予以保护的权利、行政相对人服从行政主体行政命令的义务等等。

其二，既由其他部门法如民法规定、又由行政法规定的权利义务。这一类权利其他部门法已作出了规定，而行政法又予以规定和认可。如国有企业法人的经营权等本是由民事法律来规定的，但同时又被行政法专门规定为经营自主权以及由自主权而派生的拒绝摊派权，从而使这种权利具有对行政主体的特别针对性，并且还专门就企业的此权利规定了行政主体有不得乱摊派的特殊对应义务，这种义务的本意是禁止行政主体以国家行政权力的强制性力量实施干预和摊派，它并不属于平等民事主体间应有的义务。由此，企业的这类权利就不仅仅只是其作为民事主体时的民事权利了，它同时还是企业法人作为行政相对人的权利。

其三，其他部门法如民法等规定了权利义务后，行政法为保护这类权利和义务的实现而规定的从属性权利义务。在这里，民法等其他部门法规定的权利义务是主要的权利义务；而行政法在此基础上派生规定的权利义务，是为保障前者实现的。没有前者，后者的规定没有意义，但没有后者，前者则难以得到真正的实现。如公民、法人对自然资源的使用权属于民事法律规定的权利，而公民、法人对该使用权的归属和范围向行政机关请求确认的权利则属于行政法规定的权利，后一类权利是服务于前一类权利的。前一类权利是公民、法人作为民事主体相互之间的权利，而后一类权利则是公民、法人作为行政相对人对行政主体的权利。

2．行政相对人的权利义务是在行政活动过程中具有的权利义务。行政法只调整一定范围内的社会关系，这个范围就是行政活动的范围，行政法规定着这一范围内行政主体与行政相对人之间的权利义务。换言之，行政相对人的权利义务也就是在这个范围内的权利义务。公民、法人和其他组织的许多权利只能在行政活动范围内行使，不可能在民事活动等其他领域内行使，而只有在行政活动范围中行使的权利，才是行政相对人的权利。如公民参与国家行政管理的权利，就只是在行政管理活动范围内行使的行政相对人权利。

3．行政相对人的权利义务是与行政主体的义务权力相对应的。权利与义务具有对应性，一定的权利需要一定的义务来使其得以满足。在行政法律关系的结构中，行政相对人的权利义务已经被特定化了，它只是对应行政主体义务或权力的特定权利义务，这一点对于我们分析行政相对人权利十分重要。以公民人身不受侵犯的权利而言，它可以针对所有的人，要求所有的人都履行不得侵害的义务。但是，当这种义务只是对另一公民的要求并以民事赔偿责任为预示后果时，该“人身不受侵犯的权利”就是民事权利；而当这种义务是要求行政主体不得以行政权力非法侵害，并以特定的行政赔偿责任为预示后果时，该“人身不受侵犯的权利”就是行政法上的权利。如果公民（包括法人，下同）的某种权利只能要求另一平等主体公民的某种义务与之对应，这种权利就只能是民事权利；如果公民的某种权利只能要求具有行政权力的行政主体的某种义务与之对应，这种权利就只能是行政相对人权利；如果公民的某种权利既能要求另一平等主体公民的义务与之对应，又能要求行政主体的义务与之对应，这种权利就具有多重属性，它在不同的条件下会具有不同的性质。

4．行政相对人权利可以由行政相对人自由放弃，这是与行政权力不同的一个特点。行政相对人权利是属于个人的权利，他们可以自行处分，因而能基于其意思自治予以放弃。而行政主体的行政权力是全体人民即国家统治阶级共有的权力，由人民通过立法授予行政主体为实现一定的目的而行使，这表明：一方面行政权力不属于行政主体所有，它当然不能自行处分；另一方面，为实现一定的目的而行使行政权力又是行政主体对授予者的责任，作为责任行政主体则不能放弃。

二、行政相对人的权利

行政相对人权利是能针对行政主体所主张的权利，根据法律规定和不同属性，可以概括为：（1）参政权利；（2）受益权利；（3）自由权利；（4）受平等对待的权利；（5）程序权利。每类权利中还可以作出一些具体的划分，并可派生出其他一些具体权利。当然，各类中的一些权利是具有双重性、交叉性的，如有些程序性权利就具有参政权利的性质，但这并不影响基本的划分。

（一）参政权利

行政相对人参政权利是指参加国家行政管理的权利，是行政相对人依法以各种形式和渠道参与决定、影响或帮助行政权力依法有效行使的权利。这种权利应是宪法规定的公民部分政治权利在行政法中的具体化。行政相对人参与国家行政活动有两条基本界限：一是要以行政相对人的身份或者是行政相对人代表者的身份参与；二是参与的是以国家行政管理为内容的活动。

行政相对人参与国家行政管理的权利，主要包括：

1．批评、建议权。指对国家行政机关以各种方式直接提出，或者通过有关的组织、团体以及新闻媒介反映批评、意见、建议的权利。

2．控告、检举权。即对国家行政机关及其公务人员的违法失职行为提出控告或检举的权利。

行使批评、建议、控告、检举等权利有各种方法和途径，因而与公民言论、出版、集会、结社、游行、示威等自由有较大的联系。公民的上述自由强调的是自由表达意愿并不受非法干预，但因享有这些自由而表达出来的、对国家行政机关工作的批评、建议等，则又是在行使参与国家行政管理的的权利，两种自由和权利的侧重点有所不同。

3．协助公务权。指协助行政主体实施公务活动的权利。协助行政主体实施公务活动，是行政相对人主动参政的一种权利。它包括积极参与行政救助活动、协助维持行政管理秩序，举报和当场制止他人违反行政法的行为等。

4．知政权。知政权是了解权（也称知情权）的一部分。了解权是一个较广义的概念，泛指公民知悉、获取信息的自由和权利，包括对政务信息的了解权、对社会信息的了解权、对个人自身信息的了解权等等。行政法上的知政权，就是其中的一种，即公民依法享有对国家行政活动有关内容、资料及其他信息的了解权，行政主体则有依法向社会公开自身行政活动的义务。知政权可以从两个意义上体现行政相对人参与国家行政管理活动：其一，公民只有知政，才可能议政，才能就行政管理活动提出自己的意见、建议，以能真正有效地参政。其二，行政相对人能够知政，必然要求行政主体的行政活动公开化，这种权利就给行政主体行政权力的运用形成重大影响和压力，制约其必须依法、合理、公正进行行政活动，在这个意义上，公民知政权在一定程度上就介入了行政管理活动。

5．行政契约权。行政契约权是行政相对人在与行政主体订立行政契约时所具有的协商决定权。在现代行政活动中，行政主体越来越多地运用行政契约的方式来实现某种既定的行政管理目标，行政契约签订和实现的过程对行政主体来讲，也就是进行国家行政管理的过程，行政相对人参与这一过程也就是参与了行政管理，他们在行政契约中对行政管理目标的实现方式、方法等事项，与行政主体相互充分协商，并以双方的意思表示作为契约成立的必备条件之一，这就在行政过程中充分地接受了行政相对人的意见，因此这是一种重要的行政民主方式。在这个意义上，行政相对人的行政契约权是一种参与国家行政管理的权利。当然，行政契约权从行政相对人意思自治角度讲也是一种自由权利，从通过行政契约的相应内容而受益讲还可以是一种受益权。

6．担任国家行政机关公职的应试权和因条件合格的被录用权。行政相对人有权通过平等竞争进入国家公务员队伍，参与国家行政管理活动，由此，他们担任国家行政机关公职的应试权和因条件合格的被录用权也是参与行政管理的权利。

（二）受益权利

由行政活动受益的权利是行政相对人通过行政主体的积极行为而获得各种利益及利益保障的权利。这些利益可以包括财产利益、人身利益和其他各种利益。

由行政活动受益的权利，在当代一些国家已被确立为一项重要的权利。自二战以后，福利国家观念兴起，在行政法上，行政活动的重点已从消极行政、秩序行政向积极行政、给付行政转变，国家行政机关增加了大量的为公民提供福利的职责，因而使公民的这种受益权日益明确并得到发展。我国宪法规定的大量基本权利都具有受益权的性质，而我国的《国防法》、《老年人权益保障法》、《残疾人保障法》、《妇女儿童权益保障法》、《劳动法》、《义务教育法》等大量行政法律、法规都对受益权作了具体化的规定。由行政活动受益的权利，从利益享有程度和方式上，可分为保障性受益权、发展性受益权和保护性受益权三大类。

1．保障性受益权。指因行政主体提供物质和其他条件保障而得到受益的权利。主要可包括：（1）基本生活水平的受保障权。（2）特定群体福利优待的受保障权。（3）劳动就业和劳动安全受保障权。（4）义务教育的受保障权。（5）参加基本性社会生活的受保障权。

2．发展性受益权。指因行政主体提供各种条件而发展自身利益的权利。主要有：（1）符合条件者有受行政许可的权利。（2）受行政奖励的权利。（3）从事某种生产经营活动而受政策优待的权利。（4）得到行政指导的权利。

3．保护性受益权。指行政相对人的各种合法权益在受他人妨碍、侵害时，受行政主体保护的权利。一般包括：（1）在紧急情况下受行政主体救助的权利。如《中华人民共和国人民警察法》第21条规定：“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵害或者处于其他危险情形，应当立即救助。”（2）合法权益受他人侵害后请求行政主体予以处理的权利。（3）合法权益受行政主体确认的权利。

（三）自由权利

这里所称的行政相对人自由权利，是一个广泛的概念，它不仅仅是人身自由、财产自由或言论自由等，而是一切合法权益和自由。这种权利的核心是行政相对人的一切合法权益和自由排除行政主体的妨碍，不受其非法侵害。因此，它不是具体权利，而是抽象了各种权利和自由的共性的一种权利，即行政相对人的各种合法权益与自由不受行政主体违法行政行为侵害的权利。

行政相对人的自由权利主要包括：

1．各种合法权益和自由的自主享有。行政相对人的各种合法权益和自由，包括由宪法、法律、法规等规定的各种合法权益和自由。从部门法的分类来讲，这些合法权益和自由可能分属于政治权利和自由、行政法权利、民事权利、劳动法权利等等，这些权利和自由在行政法领域，形成一种共性的、针对行政主体的权利——要求行政主体履行一种不作为的义务，对合法权益和自由不得以违法行政权力予以妨碍和侵害，否则要承担行政赔偿等行政法上的责任。这种对行政主体这种特定对象及其特殊义务、特殊法律责任的要求，使得这些权利和自由具有行政法权利的性质。

2．企业、事业单位的经营、管理自主权利。在我国，企业和事业单位的经营、管理自主权，是行政相对人自由权利中一种较为特殊的权利。这类权利是我国由计划管理体制改革为市场经济体制以后，企业和事业单位摆脱政府权力束缚而依法获得的权利，这种权利的享有使它们成为具有独立人格的市场主体。正是有这种历史背景，使得这种权利具有特别的针对性，即它主要是针对行政主体而享有的，是我国经济体制改革以后，国有企业摆脱国家行政权力而具有的一种新型行政相对人权利。《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国全民所有制工业企业法》以及《全民所有制工业企业转换经营机制条例》等法律、法规，曾专门确立和规定了国有企业的经营权，它主要包括：（1）生产经营决策权；（2）产品、劳务定价权；（3）产品销售权；（4）物质采购权；（5）进出口权；（6）投资决策权；（7）留用资金支配权；（8）资产处置权；（9）联营、兼并权；（10）劳动用工权；（11）人事管理权；（12）工资、奖金分配权；（13）企业内部机构设置权等。除了国有企业的经营自主权以外，其他国有事业单位随着体制改革的发展、深化，也享有法定的自主管理权利。如高等学校根据《教育法》的规定，有一系列办学自主权。如自主调整系科招生比例的权利，依法自主设置和调整学科、专业的权利，自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动的权利，自主开展科学研究、技术开发和社会服务的权利，自主开展与境外高等学校之间的科学技术、文化交流与合作的权利，依国家规定评聘教师和其他专业技术人员的职务，调整津贴和工资分配的权利等等。

3．抵制行政主体非法侵害的权利。行政相对人的这一权利是由自由权利所派生的权利。自由权利从正面要求不受侵害，一旦面临侵害就有予以相应抵制的权利。这种权利如我国《行政处罚法》第49条规定的行政相对人对违法罚款（不出具省级以上财政部门统一制发的罚款收据）拒缴的权利；农民拒绝政府乱摊派的权利；企业拒绝乱摊派的权利等。

4．合法权益受侵害后获得赔偿的权利。行政相对人的这一权利也是由自由权利所派生的权利。自由权利受到侵害造成损害后，行政相对人就有获得相应的实体上的赔偿权利。

（四）受到平等对待的权利

受到平等对待的权利是指行政相对人个体在行政活动中应当得到行政主体的平等对待。行政相对人是以单个体身份与行政主体发生关系的，而行政相对人个体之间在法律面前是平等的地位。行政主体作为法律的执行者，对每一个个体的行政相对人都有平等对待的义务，同时，行政相对人对行政主体则具有受到平等对待的权利。受平等对待的权利在国外称为“平等保护权”。

受到平等对待的权利以平等权利为基础，但不等于平等权利。平等权利是就行政相对人的相互关系而言的，而受公平对待的权利是就行政相对人与行政主体的相互关系而言的，它基于公民之间的平等权利要求作为执法者的行政主体予以公平的对待，平等地适用法律。

受到平等对待权利的最基本的内容是，行政相对人在同等条件下受到行政主体的同等对待。具体包括：

1．行政立法上的同等对待，要求行政机关在制定行政法规、行政规章时，对同等条件的行政相对人平等地分配利益，平等地要求义务，不能有歧视性的原则、标准和条款，不能搞地方保护主义和部门保护主义等等。

2．行政执法和行政司法上的同等对待，要求行政机关依法实施行政奖励、行政救助、行政许可、行政征收、行政处罚、行政裁决等具体行政行为时，平等地对待同等条件的行政相对人，不得滥用自由裁量权，作出不公正的处理决定。

（五）程序权利

在涉及国家行政管理的问题上，从各国法律规定和实践来看，行政相对人参与的程序主要是行政程序和救济程序。行政程序是行政主体作出涉及行政相对人权益的行政决定的过程，为形成行政决定的“事前程序”。大体上又可分为行政立法程序和具体的行政处理程序。救济程序是对违法行政决定造成损害后予以的补救过程，为“事后程序”。主要包括行政申诉程序、行政复议程序和行政诉讼程序。行政相对人的程序性权利，就是行政相对人在上述两类程序中所具有的权利。

1．行政相对人在行政程序中的权利。行政相对人在行政程序中的权利主要有：

（1）了解权。行政程序中的了解权，指在某一具体行政程序中，特定的行政相对人为了自身的利益，向行政主体要求了解与本人有关的档案资料和其他有关信息，也可称为阅览卷宗权。（2）提出申请的权利。提出申请的权利是特定行政相对人就自己的权益向行政主体提出请求的权利，这种申请权利是程序性的，但就其内容而言，可能是请求得到某种实体利益，如对颁发许可证提出申请；也可能是请求开始或进入某种程序，如申请举行听证或参与听证程序等。（3）得到通知的权利。得到通知的权利是特定的行政相对人在行政主体制定涉及他的权益的法规、规章或作出具体处理决定前，有得到行政主体告之有关内容、理由、依据等相关情况的权利。（4）评论权。评论权利主要指在行政法规、规章制定的行政立法程序中，与法规、规章的内容有利益关系的相对人，对法规和规章提出建议和发表意见的权利。我国行政相对人在这方面也享有相应的权利，但尚无健全的制度和实现保障。而在美国等国，由于制定规章有相对严格的法定程序要求，其中由相对人对规章草案作出评论，是不可缺少的一个环节。因而使这种权利的享有更具有保障性。（5）申请回避的权利。指特定的行政相对人在与自己有关的案件中，在认为处理该案的行政官员与本案有利害关系时，有权要求其回避的权利。（6）举证的权利。举证的权利是行政相对人在行政听证等程序过程中，提出有利于自己主张的各种证据的权利。（7）辩论权。辩论权是特定的行政相对人在其利益受到行政主体不利决定的影响时，有权为自己提出辩解并驳斥行政主体的理由、依据等。（8）程序抵抗权。程序抵抗权是法律规定的，行政相对人对违法行政行为在程序上予以直接抵抗的权利，其作用是使违法行政行为不能发生效力。

此外，行政相对人还有委托代理人的权利、取得档案资料副本的权利等等其他一些程序性权利。以上权利是分开来列举的，一些权利可能集中于听证程序中，形成一个集合性概念即听证权。

2．行政相对人在事后救济程序中的权利。行政相对人在事后救济程序中的权利主要有：

（1）被行政主体告知救济途径和方法的权利；（2）提出申诉、复议和诉讼的权利；（3）委托代理人的权利；（4）申请回避的权利；（5）陈述和辩论的权利；（6）上诉的权利；（7）申请执行的权利等等。

行政相对人的程序权利实际上又具有参政性功能。行政程序是行政主体行使行政权力作出行政处理决定的过程，行政相对人参与表达意见，实际上为行政相对人参与行政决定的形成提供了一个途径。因此，行政相对人在行政程序中的权利，不仅仅对他们的合法权益能起到事前保护的作用，而且它还是一种具有参政性质的程序权利，是保障行政主体行政权力合法、有效运行机制中的一个环节。

三、行政相对人的义务

行政相对人的义务是依法应对行政主体所履行的义务。从权利义务关系的结构讲，行政主体依法行使职权，行政相对人则有相应的义务。行政相对人对行政主体所具有的义务主要有：

1．维护行政主体各种行政权力依法正常行使的义务，即有不得妨碍、阻挠各种行政权力依法正常行使的义务。

2．配合协助行政主体正常行使有关权力的义务，如协助行政主体执行公务，对行政主体行使调查取证权予以配合等等。

3．服从行政主体具有法律效力的决定的义务。对于行政主体行使行政权力作出的具有法律效力的各种决定，如税收决定、行政处罚决定等，行政相对人不仅要履行不得妨碍、阻挠的义务，还要履行服从、执行的义务。

4．遵守法定程序的义务。