第五节 当前政府人力资源开发的问题与对策

人力资源实质上是一种特殊的资本性资源，对这一资源的有效开发和充分利用，是增加社会财富的真正源泉，是社会经济良性运行与协调发展的起点和归宿，也是人类自身发展的目的和重要组成部分。人力资源的战略和人力资源的开发，正日益受到各国包括政府、企业和学术界等各方面的普遍重视。前面我们是从一般的角度介绍人力资源开发的理论与方法，在这一节，我们主要论述中国最大的公共组织——中国政府人力资源开发面临的问题与策略。

一、中国政府人力资源开发面临的问题

在制约一个国家发展的自然资源、物质资源和人力资源这三大战略资源中，我国前两项资源都明显的相对不足，仅在人力资源方面具有潜在的比较优势。因此要把沉重的人口负担和潜在优势变为巨大的现实优势，就必须科学地审视和谋划我国的人力资源开发工作，通过人力资源开发来提高人力资源质量。

我国政府一直都非常重视人力资源开发工作。新中国成立后，党和国家就把提高民族素质、普及义务教育和扫除文盲作为一项重要的大事来抓。改革开放以来特别是近十年来，在邓小平理论的指引下，我国政府积极实施“科教兴国”战略，大力发展教育事业，积极开发人力资源，努力提高人口素质，人力资源开发工作取得了很大的成绩。但是随着经济和社会的发展，就目前而言，我国人力资源开发还存在许多问题和不合理的地方。

1．人力资源开发的任务繁重艰巨

2004年我国人口已经达到12亿，人口数量多但是质量偏低，根据“五普”的数据显示，2000年我国的文盲率为9.1%,15岁及以上文盲人口依然有8700万左右。25～64岁人口平均受教育年限为7.97年，仅相当于美国100年前的国民整体受教育水平，人口整体文化素质与发达国家相比差距明显。受过高等教育的人口比例依然比较小，劳动力文化结构重心低，中高层次人才短缺，从业人员中以初中及以下文化程度为主，高层次人才不足，公众科学素养水平明显低于发达国家。我国人力资源的现状难以适应我国经济快速发展的需要，而且随着社会的发展和科学技术的进步，现代知识的不断更新，劳动者知识的折旧速度也大大加快，这对人力资源开发也提出了新要求。因此我国人力资源开发的任务极其繁重和艰巨。

2．人力资源开发的水平不高，手段单一

我国目前的人力资源开发还是在低层次、低水平上进行，开发的效率不高。随着知识更新速度的加快，知识老化的速度也大大加快。我国目前的开发内容明显滞后，跟不上时代发展的要求。所开发的内容不是根据实践需要来制定的，结果造成开发后的劳动者依然不能胜任工作的情况出现。人力资源开发的范围狭窄，大量的农民工得不到培训开发的机会。同时，开发的手段也很单一。人力资源开发的手段有很多种，如教育、职业培训、流动、合理配置和使用人员等。但是我国目前的开发手段主要注重教育，其次是职业培训，而其他手段考虑的比较少，这些都影响了人力资源开发和利用的效果。

2．人力资源开发的结构不合理

我国人力资源开发的结构不合理问题比较严重，大大影响了我国人力资源有效充分的利用。主要表现在以下几个方面：

（1）劳动人口整体文化素质过低。第一产业半数以上从业人员受教育程度为小学及以下，严重影响第一产业人口的顺利转移以及技术水平和生产效率的提高；第二产业受过高等教育的比例仅为5.95%，影响了第二产业的结构调整和产业升级；第三产业尤其是高层次服务业的人力结构偏低，难以在知识创新方面获得重大突破。

（2）城乡之间从业人员文化程度差距明显。大量低素质人口积淀在农村，特别是分布在西部地区农村。2000年我国农村15岁及以上人口平均受教育年限为6.85年，与城市平均9.80年的水平相差近2年，而且全国文盲、半文盲人口的90%以上集中在农村。第一产业不能够为二、三产业提供所需的劳动力，严重影响了我国的产业结构调整升级和城镇化进程。

（2）东西部地区之间从业人员文化素质存在强烈反差。2000年全国四分之三以上的文盲、半文盲人口集中在西部农村。全国城乡受教育年限差距超过2.5年的省份均集中在西部地区。西部地区人力资源开发的任务更加繁重，如果处理不好，会直接影响我国西部大开发的方略，进而影响我国经济的协调发展。

（4）不同层次的人员结构失衡。我国目前的从业人员中，大部分都属于中低层次人才，高层次人才稀缺。2000年，25～64岁劳动力人口中，具有高等教育学历的比例仅为5.2%，其中具有本科学历和研究生学历的高层次人才比重仅占1.28%。高层次人才的匮乏严重影响了我国的创新能力，高层次、高水平的研究成果少，导致我国在国际上的科技竞争力不强。

我国人力资源在产业、行业和地区间结构的不合理，严重影响了其他资源的利用效率。

4．人力资源开发的投入不足

人力资源开发本质上讲就是对人力资本进行投资，这种投资主要包括教育投资、培训投资、保健投资、劳动力流动迁移的费用投资、为提高劳动生产率而支付的利息和技术推广费用，其中教育和培训投资是人力资本投资的主要部分。就我国目前而言，政府与全社会的教育经费投入力度不够，2001年教育总经费、财政性教育经费占GDP的比例分别只有4.82%和2.19%，与发达国家差距明显，不足以支撑近12亿人口的大国的教育。义务教育经费中政府承担比例依旧不足，各级政府分担责任尚未明晰。优质教育资源严重匮乏，义务教育发展的基础相当薄弱，高中阶段教育严重滞后，高等教育入学率依然偏低。同时职业培训在我国也是刚刚起步不久，企业的培训费用投入也远远不能适应生产和工作的实际需要。大量的农民工缺乏必要的培训，严重影响了这些转移人口的就业能力，造成了很多不良后果。

5．人力资源开发存在很多制度障碍

我国人力资源开发还面临很多制度性的障碍，这些主要体现在：

（1）人员流动方面的制度障碍。人员的合理流动和有效配置是人力资源开发的一个重要手段。但是就我国目前的情况而言，人员仍旧不能完全地自由流动，户籍制度、档案制度等有关的人口管理制度大大限制了人员的合理流动，从而不能充分地利用人力资源，开发效果不理想。

（2）用人方面的制度障碍。首先体现在劳动力市场的壁垒，特别是城乡壁垒。目前的户籍制度人为地把劳动者分为两类人，我国很多城市都制定有外来人口务工的管理体例，这些严重地削弱了企事业单位的用人自主权，阻碍了我国经济的发展和劳动力市场的进一步完善。其次，劳动力市场存在严重的就业歧视，比如性别歧视、年龄歧视、身份歧视等等。国外研究表明，劳动力市场上的歧视会大大降低市场配置资源的效率，而在我国，歧视现象司空见惯，严重影响了人力资源的利用和开发。最后，我国在用人方面还存在行业垄断。目前劳动力市场还不够有效率，这是一个重要原因。行业垄断不能给劳动者提供更多的就业和创业机会，限制了劳动者进入该行业进行竞争，限制了人力资源的有效利用和开发，也人为地限制了本行业的发展，对个人和行业都不利。

（2）分配考核方面的制度障碍。人力资本是对人力资源进行开发性投资而形成的，作为一种资本，投资就要求有回报，如果没有合适的回报，显然人们不会在人力资源开发上进行投入。所以考核分配制度对于人力资源开发同样有很重要的影响。就我国目前的情况而言，许多企事业单位的考核手段单一，缺乏科学性和公正性，不能有效地对人员做出有效的评估，从而导致分配的结果缺乏足够的公平性，大大地挫伤了劳动者学习和提高自己的积极性，同时造成了大量优秀的人才外流，给我国的人力资源利用和开发带来不良的后果。

二、中国政府人力资源开发的对策

我国目前在人力资源开发过程中存在的上述问题，是我们无法回避的现实。我们必须正视这个现实，通过对人力资源现状和未来经济发展趋势进行深入的分析，找出解决矛盾和问题的办法，研究对策，提出相应的人力资源开发战略，从而探索出一条合理开发人力资源的有效途径，更好地促进我国的经济和社会发展。

1．转变观念，把“人力资源是第一资源”战略落在实处

转变观念，首先要求各级官员转换思想，真正理解在我国当前进行人力资源开发，提高人力资源质量的重要性，从而把开发人力资源作为中国最基本的战略和国策并落实到行动中去。中国人均自然资源的相对贫乏决定了中国必须走集约型、资源节约型的经济发展道路，走可持续发展的道路。然而，中国能否实现可持续发展，既取决于人力资源、自然资源和物质资源的相互协调与利用，又取决于人力资源、自然资源与物质资源本身的可持续发展状况。在这三大资源中，人力资源处在主导性与决定性的地位。而对于中国而言，人力资源恰恰是我国惟一在世界上具有比较优势的资源。因此，不论从长期角度看，还是从当前的发展角度看，我国都只能走优先开发人力资源的道路，通过对人力资源的开发和利用来发展经济、转换经济增长模式，实现可持续发展。

其次还要树立起人的全面发展既是手段更是目的的观念。从根本上来说，仅仅把人力资源看作是参与生产过程的简单生产要素，把人力资源的开发看作是发展经济的手段还是远远不够的。应该把人的全面发展作为最高和最后的目的，更自觉、更主动地进行人力资源开发。

2．继续实行“科教兴国”与“教育立国”战略，构建学习型社会

人力资源开发的主要手段是教育，大力发展教育事业是提高全民素质的关键。要坚持“科教兴国”、“教育立国”的战略，大力加强基础教育，注重对学生思维能力的培养，使其向智能化方向发展。着力推进素质教育，重视培养学生的创新精神和实践能力，促进学生德智体美全面发展。扩大高中阶段教育和高等教育规模，加强职业教育，鼓励民办教育，促使教育投资主体多元化，扩大教育的覆盖范围。

党的十六大指出，“终身学习是当今社会发展的必然趋势，一次性的学校教育已经不能满足人们不断更新知识的需要”，我国要“形成全民学习、终身学习的学习型社会”。随着信息化社会的到来，知识、技能、价值观变化的速度越来越快，产品更新，科学研究成果转化为产品、商品的周期越来越短，学习不再是人生某阶段或受一次性教育就一劳永逸的事情，教育与培训第一次真正成为以这种或那种方式贯穿于人一生的过程的事情，其目的和形式必须适应人在不同发展阶段上的需求，这就是“终身学习”的观念。要大力提倡和宣传终身学习的观念，努力使我国的劳动者具有终身学习的能力和习惯要利用现代网络技术，大力发展远程教育和网络教育，使教育进入企业和社区，使我国社会各个组成“细胞”——各种组织都建成“学习型组织”。让人们的学习从单纯的求知变为一种生活方式，让教育与学习贯穿于社会的任何领域、任何时候和任何过程之中，从而把我国构建成全体公民热爱学习、终身学习的学习型社会。

2．加大对人力资源开发的投资力度，采用多种手段进行人力资源开发

人力资源开发，教育需先行。长期以来，我国教育经费投入水平低，要加大对人力资源的开发力度，就必须加大对教育的资金投入。在加强政府投资的同时，应广泛开辟企业、民间投资、国外投资等多种融资渠道，调动各方面投资教育的积极性，进一步增强人力资源的开发力度。同时应改善投资结构，把资金主要投向成人教育、中小学教育和职业教育，投向西部贫困地区和少数民族地区，投向广大的农村。

除了教育外，还要注重采用多种形式来开发人力资源，比如企事业单位的在职培训，加大培训费用的支出。合理地利用人，把合适的人用到合适的位置上。

4．通过人力资源开发优化人力资源的配置结构

实现人力资源的合理配置，有利于产业结构的升级和优化，有利于促进地区之间经济的协调发展。随着我国加入WTO，产业结构的调整升级以及西部大开发的逐步展开，人力资源开发的重点应面向农村，提高广大农民的科学文化素质，促进农村剩余劳动力向非农产业转移。应面向金融、信息、通讯、旅游等第三产业，以促进产业结构升级和增加就业，培养造就一批懂业务、会管理的新型人才。应面向西部贫困地区和少数民族地区，抓紧培养经济发展急需的各类人才，搞好各级各类职业培训，做好少数民族科技骨干培训，充分发掘人力资源的巨大潜力。应面向国际，响应全球人力资源竞争的态势，着力培养具有创新精神和国际意识的高层次的通用型和开放型人才。

5．改革不合理制度，完善劳动力市场体系，为人力资源开发和利用提供良好的环境

要保证人力资源开发的效果和效率，必须对现存的不合理制度进行改革，大力完善劳动力市场体系。人力资源市场体系的建立与完善，是提高中国人力资源开发利用水平的基础条件。应该重点加强以下三个方面的制度建设：

（1）人力资本投资与回报制度。市场经济运行中一个最基本的规则是投资主体与收益主体的一致性和排他性。要调动人力资本投资主体的积极性，就必须构建人力资本投资与回报的合理机制。要确保劳动者提高其素质的投资在收益上体现出来，强化提高劳动技能的激励机制，从根本上调动劳动者投资自身素质的积极性，从而提高其整体素质。这就要求在考核分配制度上做出必要的改进，考核能够评估出这种提高，分配能够体现出对这种提高的收益上的回报。

（2）人力资源流动制度。在市场经济条件下，人力资源的流动实际上是寻求“私有财产”投资的行为，是开发其人力资源的一种手段。因此，人力资源流动制度必须要以保护这种投资行为为出发点，使其通过市场这个中介体，得以寻找最佳归宿。这就要求相应的失业制度、社会保障制度、户籍制度、所有制身份制度、档案制度等必须做出必要的改革，以与之配套。

（2）人力资源使用制度。人力资源的有效使用和合理配置也是人力资源开发的一个重要方面。必须打破劳动力市场的就业壁垒，消除就业歧视，确保劳动者有平等自由的就业权和择业权。同时也要确保企事业单位作为法人主体拥有完全的用人权和辞退权。企业依据利润最大化原则也要求劳动力的最优配置，这样劳动者在失业风险和职业竞争的压力下，会激发其自身不断提高素质的积极性，从而更有效地开发人力资源。

6．建立人力资源开发管理机构，制定相关的法律法规，为人力资源开发提供组织支持和政治保障

政府要大力鼓励和支持人力资源开发机构的建设，促进其快速实现与国际的接轨。政府部门应加快制定相应的市场准入和运作规范，大力促进中国人力资源开发机构的建设，确保其健康快速发展。要努力把人力资源开发机构建设成为“所有的求学者均有理想之处”，让我国的公民可以根据需要自主选择学习内容、地点、方式、进度等，使人们的学习自由化。

政府要提倡和鼓励对人力资源开发的相关理论研究，鼓励结合我国人力资源现状提出有战略价值和指导意义的人力资源开发理论，鼓励针对我国的实际情况提出切实可行的人力资源开发形式，以此来提高我国人力资源开发的水平。

现在越来越多的国家认识到，没有法律和制度保证，教育培训就不可能有效落实。而教育培训作为社会发展战略的一个有机组成部分，正在被越来越多的国家纳入法制化与制度化的轨道。例如，美国教育培训的特点就是立法领先。早在1928年6月24日，总统颁布7916号行政命令，规定联邦文官委员会掌管联邦政府雇员训练事宜。此后，美国便不间断地出台各种有关教育培训的法案，使教育培训为建立学习型组织的观念。我国也应该借鉴发达国家的做法，尽早进行教育、培训等相关的人力资源开发的法律制定，把人力资源开发纳入到法制化和制度化的轨道上，为人力资源开发提供有力的支持和保证。

可以预见，在党中央的领导下，经过全党和全国人民的共同努力和开拓，我国人力资源开发的水平和效率肯定会不断地提高，人力资源的巨大潜能也必将得到充分发挥。