第五节 公共部门人力资源管理

人力资源管理，是关于社会组织中的人如何进行科学管理的学问，它是一门独立与完整的学科体系。在现代社会中，公共领域和非公共领域成为社会管理的两大基本领域。在公共领域，代表社会公共利益，承担社会公共事务的政府和非政府组织是主要组织形式，其运行遵循着公共生活的制度和规则。在非公共领域，企业构成了其主要组织形式，作为市场的主体，其运行遵循着市场的规则和规律。按照这两大领域及其主体组织形式，我们可以把人力资源的管理划分为公共部门人力资源管理和企业人力资源管理两大类型。公共部门人力资源管理，是关于公共组织中的人如何进行科学管理的学问，它与企业人力资源管理大同小异。

一、公共人力资源管理与企业人力资源管理的相同之处

人力资源管理学是一门具有独立体系的学科，其存在价值就是要研究人力资源管理过程中的规律和方法，以便对与组织管理中相关的人力资源进行科学合理的使用、充分有效的发挥与最大限度的开发，从而实现组织的目标与人力资源的发展。因此，无论是公共人力资源管理，还是企业人力资源管理，它们之间有着基本的相同之处。

1．两者的基本理念是相同的

从理念上讲，无论企业人力资源管理还是公共部门人力资源管理，都是把员工作为组织中目标实现的第一资源。江泽民同志代表我国政府，先后三次在亚太经合组织领导人会议上发表演讲，反复强调人力资源开发的重要性。他说：“千百年来，人类为了生存和发展不断发掘地球上的各种资源，经济社会的发展和物质财富的增长在很大程度上取决于对物质资源的直接占有。物质资源的开发利用是人类社会发展的基础，而人类智慧和能力的发展决定着对物质资源开发的深度和广度。随着社会的进步，人类自身能力不断发展，显示出越来越大的力量。经济发展和社会进步，需要物质资源作基础，更需要人的知识和能力作支撑。当今世界，人才和人的能力建设，在综合国力竞争中越来越具有决定性的意义。人类有着无限的智慧和创造力，这是文明进步不竭的动力源泉。开发人力资源，加强人力资源能力建设，已成为关系当今各国发展的重大问题。”在21世纪的社会发展中，“知识不断更新，科技不断突破，经济不断发展，对劳动者素质的要求越来越高。加强人力资源开发，加强人力资源能力建设，从来没有像今天这样重要、这样紧迫”。胡锦涛同志在2002年12月18日全国人才工作会议上特别强调人力资源中的人才开发对于党和国家发展的关键性与决定性作用，强调了党管人才的原则。

由此可见，公共部门与企业的人力资源管理理念，都是把人力资源作为实现组织目标的关键性与战略性的第一资源进行管理。两者都把人力资源管理作为组织管理中的一项基本职能，都是以提高劳动生产率、工作生活质量和取得社会的或经济的效益为目的而对人力资源进行获取、保持、评价、发展和调整等一系列管理的过程。

2．两者的目标是相同的

公共人力资源管理和企业人力资源管理在目标上是基本相同的。公共部门承担着提供公共产品，维持社会公共秩序的重要职能。公共部门人力资源是公共社会生产力发展的重要基础，是公共部门的关键性要素。公共部门人力资源管理的目标与企业人力资源管理的目标，都是使员工通过有价值的工作能力与工作活动最终实现组织的目标与个人的目标，把促进组织的发展与个人的成功当作是每一个人力资源管理者的义务与其他员工的自觉行为，以提高员工个人和组织整体的业绩。

2．两者的基本职能相同

公共人力资源管理和企业人力资源管理的基本活动均可概括为获取、保持、发展、评价和调整。其中，获取包括工作分析、人力资源计划、招聘、选拔和委派；保持包括两个方面的活动：一是保持员工的工作积极性，如公平的奖励、员工的沟通与参与、劳工关系的改善等，二是保持健康安全的工作环境；发展则包括员工的开发、培训、职业的发展管理等；评价包括人员素质测评、工作分析与评价、绩效考评、士气调查等；调整包括人员调配、晋升及各项法律和制度的调整等。这些活动是任何类型的组织的人员管理工作应包含的基本内容，与组织类型无关。

4．两者的主要理论与方法相同

无论公共人力资源管理还是企业人力资源管理，在人力资源开发与管理的原理与方法上，基本一致。它们都是通过工作分析、工作评价、工作分类、人员规划、招聘与测评、选拔与晋升、培训与开发、绩效考评与管理、薪酬设计与管理、人员激励、合同管理、社会保障、人员流动与离退等方式方法，进行具体的人力资源管理工作，以满足组织发展与个人发展的需要。因此，从原理方法上说，人力资源开发与管理，没有公共部门与企业组织之分，就像组织行为学在企业与公共组织中一样，两者没有区分，都统一为组织行为学。因此，我们主张建立统一的组织人力资源学，用于专门研究不同组织中人力资源开发与管理的共同现象、共同规律、共同理论与共同方法。

二、公共人力资源管理与企业人力资源管理的不同之处

公共人力资源管理和企业人力资源管理的不同，主要体现在对于相关理论与方法应用的具体方式上。它们是由公共组织和企业的不同性质，组织活动的不同目标以及对人员素质的不同要求决定的。虽然这些差异并非本质与主流的，但是对于它们的区分认识，有助于提高我们管理实践中的针对性与有效性。

1．价值取向不同

组织管理中的价值观，主要体现在公平与效率两方面。很显然，公共部门由于其公共性，由于掌握着绝大部分资源的分配权，它在处理各种公共事务中首先必须公平和公正，通过手段上的公平和公正，实现整个社会资源分配、获取资源的机会分配方面的公平和公正。一个不公平和不公正的社会，将导致混乱和竞争无序，社会也难以获得真正的发展。其次，公共部门的工作应该有效率，通过自身的效率，为私人部门和其他组织创造良好的发展条件，实现社会整体发展的效率。作为社会资源的获得者，私人部门考虑的是如何利用所获得的社会资源创造更大的资源，它主要关注的是效率，它所管理和利用的人力资源也服务于这一目的。

价值观的差别还体现在组织对政治的关联度。公共部门所追求的价值，与组织的政治目标有极大的联系。西方国家的公务员制度强调“政治中立”，而我国对“政治中立”持否定态度，我国的公务员制度是有明确的政治立场的。公共部门的一切活动首先必须服从最高的政治立场，而私人部门的人力资源管理与公务员制度不同，对政治的关联度远不如公共部门密切，而与经济和市场的关联度十分密切。

2．服务理念及强调的重点有所不同

公共组织的管理活动称之为公共管理，它是以公共组织为依托，运用公共权力，为有效实现公共利益而进行的管理活动。政府是典型的公共组织，在社会生活中负有承担公共服务的主要责任，政府进行的行政化管理是公共管理的主要形式，非政府的公共组织也是公共管理的重要形式。企业是以营利为目的而进行生产和服务的经济组织，在市场经济条件下，企业作为市场的主体，基本是以企业的个人身份进行活动的，相对于社会公共利益来讲，企业的利益是个体利益，企业的管理也是为实现单个个体利益进行的管理活动。

公共管理部门，以实现公共利益为目标，以提供公共服务（包括管理公共事务）、供给公共产品为基本职能，其使命是提供稳定的社会环境，确保社会公平。公共组织关注的重点在社会效益而非经济效益，公共管理具有垄断性；而企业在实现产品价值的同时获取最大的利润，企业管理具竞争性，具有典型的经济理性。

由于以上区别，公共部门人力资源管理和企业人力资源管理在对员工的价值取向和服务理念上强调的重点内容是有较大不同的。公共部门要求员工以维护和促进公共利益为己任，强调要依法运用公共权力，并接受公共监督；而企业的人力资源管理则要求员工以提高经济效益和企业盈利水平为责任，强调要处处以市场为导向，以经济性为最大原则，其对公共利益和公民个人合法权利的着眼点是“不损害”。

2．对人员素质和要求不同，基本职能的具体实现方式有所不同

首先，公共部门和企业在人员的工作分析、招聘、选拔以及培训、发展等方面存在不同。两种类型的组织对人员素质要求不同。公共部门行使公权，面对的是公共利益，因此要求有较高的政治素养和道德水准，其活动对全社会有示范性和导向性，一般要求“讲政治”；企业人员行使的是私权，其活动从本企业的要求出发，更看重的是经营能力和市场开拓能力。公共部门的人员，要求相对稳定，由于严格的层级制、指挥与服从的关系，各种个性的发挥会受到一定的限制；企业中被管理者具有更大的主动性和不稳定性，个性发挥的空间比较大。

其次，工资收入来源不同，这使公共部门和企业在对员工物质激励方面的依赖程度互不相同。公共部门人员的工资来源于国家财政支出，是国家征收税款的二次分配，刚性极强，不经法定程序不能增减；企业人员的工资和工资外收入来源于企业自身的利润，企业可以自由决定分配比例，刚性弱，在物质激励方面灵活性强。

最后，绩效考评存在差异。公共部门人员工作的绩效多表现为社会公共效益，涉及到众多因素和主观评价标准，考核评估难度较大；企业人员的绩效可以直接或间接地以利润形式衡量，考评相对较容易。

4．管理者的差别

管理者的差别源于上述几个差别。由于组织的价值观、目的、管理方法的不同，管理者在观念、行为方面也有不同。私人部门管理者比公共部门管理者具有更大的主动性和不稳定性。如果不能创造利润，或其创造的利润不能达到组织预定的目标，私人部门管理者就可能主动辞职或被辞退。但是，一个业绩平平的公共部门管理者往往不是简单的被撤职或辞退，因为决定公共部门管理者绩效的因素是复杂的，决定人员去留与升降的因素并非业绩一项，其中存在许多政治因素。

三、公共部门人力资源管理发展的趋势

20世纪80年代后，“新公共管理”理论在西方国家盛行，在该理论的指导下，西方国家相继开展了大规模的行政改革运动，并取得明显成效。这场改革的指导思想是在政府管理中引入市场理念和竞争机制，引入公共责任、公共产品、行政成本等新的概念和主题，特别是将私营部门的管理方式引入公共部门，提出以企业家精神重塑政府的口号。于是，公共部门人力资源管理开始借鉴企业人力资源管理方面的先进的理念和技术做法，这使得企业人力资源管理和公共部门人力资源管理开始互相融合和借鉴。

在改革运动中，美国、英国、新西兰等国家把市场中的竞争和激励机制引入到政府部门，以私人部门的管理技术取代传统的公共部门管理方法，以此打破传统公共部门的垄断地位，提高效率。结构上，采取分散政策制定和政策执行的权利，利用私人组织或半私人组织提供公共服务，将大的部门分解成若干小的机构或将职权下放给较低层的政府机关，这些机关目标单一，因而比以前的部委机关更能够对市场压力以及其他直接评估工作成绩的方法做出反应。同时，以市场为导向进行人事和财政的管理，把公众定位于“消费者”或“顾客”。新公共管理理论为公共部门人力资源管理和企业人力资源管理的互相融合和借鉴，奠定了科学的基础。

总之，公共部门人力资源管理的发展趋势表现为以下的具体特点：

1．管理理念现代化与人本化。

2．管理方式企业化。

2．管理手段现代化。

4．管理人员资格化。

5．管理制度规范化。

6．管理成本简约化。

7．管理责任明晰化。

8．管理绩效考评化。