第一节 公务员管理体制概述
公务员管理体制（Administrative Systems）是公务员制度运行的重要载体，它与国家政治体制、权力体制、行政体制等有着密切的关系。设计科学、合理的公务员管理体制，对公务员人力资源的开发与管理起着基础性的作用。
一、公务员管理体制的类型
所谓公务员管理体制，是指公务员管理权力的配置和划分，公务员管理机构的设置以及由此而构成的公务员管理系统。它是公务员管理系统内部各要素、各部门以及各层级之间关系的制度化表现。就公务员管理机构与政府行政机关的关系而言，公务员管理体制的原始设计主要有三种类型：部外制（公务员管理机构独立于行政系统之外）、部内制（管理机构附属于政府行政系统内）与折衷制（前两种方式的结合）。
1．部外制
部外制公务员管理机构（Extra-department Organization）（或独立制管理机构）是建立在政府行政系统之外的独立的、超然的机构，独立行使对公务员的考试权、任用权，同时也全权管理培训、考核、晋升、奖惩、工资、福利、退休、抚恤等环节。因此，这种机构又称为独立制管理机构。实行部外制管理体制较为典型的国家有美国和日本。
美国建立部外制管理机构的目的是为了实现公务员管理的专门化和独立化。在19世纪80年代以前，“政党分肥”和行政首长独掌人事权的体制，严重地影响了公务员队伍的稳定性和管理的有效性。遵照1883年的《彭德尔顿法》，美国建立了独立于行政系统之外的专门化管理机构——公务员委员会，该机构是美国最高的公务员管理机构。公务员委员会由3名委员组成，3名委员中不能有2人同属于一个政党，避免委员会为某一政党操纵，以求保持委员会的独立地位。委员须经参议院批准，由总统任命，任期为6年。3人中推选1人担任主席，1人担任副主席。公务员委员会对总统和国会负责，对全国公务员实行统一管理。地方州政府中也设置了公务员委员会，负责本州的人事行政业务。在联邦政府机关中，大都设有公务员管理机构，在部委行政首长领导下，具体负责本部委的人事行政业务。
日本的公务员管理体制是改革“天皇臣仆”制的产物。二战以前，日本实行“天皇臣仆”制，重要的官员由天皇任命，公务员管理缺乏自身的系统性、独立性。为了改变这种状况，日本以美国公务员管理模式为根据，成立了独立于政府行政系统之外的人事管理机构。其公务员管理机构有三层建制，最能表现出独立性的是最高层次机构——人事院。人事院在建制上归内阁领导，与内阁法制局和国防会议一起并列为内阁中3个独立性很强的机构。人事院有自己独立的预算，其机构设置不受《国家行政组织法》的约束，有权就人事问题直接向国会和内阁提出工作报告，具有相对独立的立法权、决策权，并兼有监督、仲裁等职权。内阁省厅的人事机构居第二层次，具有一定的执行性人事行政权，主要处理省厅机关内部的公务员管理事务。有的设人事局，有的设人事课，还有的设人事部，有的是省厅内的二级机构、有的是三级机构。地方政府的公务员管理机构属于第三层次。日本中央政府的公务员和地方政府的公务员是严格区分开的。地方公务员管理机构不接受人事院的领导，只接受人事院的技术指导。
部外制是颇有特色的公务员管理体制，其主要优点在于：可以避免行政长官的干涉，避免党派竞争和政府更迭等政局变幻的影响；可以独立地行使职权，有利于选拔人才和调动人员积极性；有利于集中地使用人力、物力，全面规划人事行政工作。
部外制的缺点主要是：首先，由于管理机构设在政府行政部门之外，难以了解各部门实际运作情况，难以根据各部门业务需求和人事管理的具体情况制定规章制度。其次，管理机构和行政系统之间容易产生纠葛，对政府行政人员的管理凌驾于行政业务部门之上，往往会失去业务部门及其首长的支持，从而可能降低人事行政效能。再者，独立化的管理机构会分割行政首长的人事权，损害行政权力的一体化和行政责任的完整性，从而降低行政管理效率。
2．部内制
部内制管理机构（Intra-department Organization）（或大陆制管理机构）是指公务员的管理机构设在政府及政府部门之内。其人事与行政没有分离，行政部门及行政首长有直接的人事决定权。实行部内制管理机构较为典型的是欧洲大陆国家，如法国和德国等。
法国的行政机构部门化现象一贯较为突出，政府部门有相当的独立性，历史上就形成了自行管理人事的传统，没有统一机构，各自为政、分散管理。从20世纪开始，邮电、海运、司法、公用事业、内政及劳动等部门先后颁布了部门公务员法规，形成了部门公务员管理的系统和特色。二战之后，法国成立了行政和公务员总局，作为中央人事管理机构。在此基础上，各政府部门和地方各级政府机关中的公务员管理机构经过统一和完善后，形成了系统化的人事管理机构。法国的国家行政与公务员总局是最高公务员管理机构，归总理秘书处领导。但不像日本的国家人事院那样，法国的国家行政与公务员总局没有独立的预算权。该职能由财政部预算司担任，所以财政部预算司也可以作为中央人事管理的一个层次。政府各部门的公务员管理机构，则是执行性人事机构，其基本职能大体一致，但机构设置却不尽相同，有的单独成立专门性公务员管理机构，有的则是合并在其他部门里的非专门人事机构。地方政府公务员管理机构的设置情况，与中央政府部门大体相同。为了避免人权与事权一体化在管理环节上的不足，法国在公务员管理的决策、执行机构之外，还设立了政府与公务员工会之间的协调和协议机构，如最高公务员委员会、行政对等委员会和技术对等委员会等。
法国的这种管理体制，使政府首长和机关部门首长在人事行政的许多重要环节（尤其在人事任免上）享有直接的权力。即使作为协调机构的最高公务员委员会也没有脱离政府制约，因为最高公务员委员会是在总理主持下开展活动的。
德国传统的公务员管理机构也是典型的部内制。历史上其公务员管理一直由政府各部门的行政长官兼任。二战后受美国机构制度的影响，德国成立了联邦公务员委员会，并由《联邦公务员法》赋予较大的独立性。联邦公务员委员会是中央级决策性人事管理机构，接受联邦政府的领导，办事机构设在联邦内政部，工作上接受内政部的监督。联邦公务员委员会的委员都在政府行政部门和公务员工会中担任实际职务。德国的执行性人事机构，一般都设在政府行政部门内，受所属行政机关的领导，对行政首长负责，具体管理人事行政的各项业务。
部内制的最大特点是用人与治事相统一。政府行政部门掌握着本部门的业务情况，又能具体地了解本部门的人员情况，因此能根据行政业务需求合理地使用人才，并结合行政业务特点制定有效的人事行政措施，科学地开展人事行政业务。同时，还有利于实现行政一体化，行政首长既有行政权又有人事权，便于推行首长负责制。
部内制的弊端是行政首长权力过大，在人事管理上容易出现种种偏颇，不利于公平地实施人事行政规则，也不利于公务员事务的统一管理。毫无疑问，公务员管理的许多环节，必须整体规划、统筹安排，而公务员管理机构设在各部门之内，容易出现各行其是、做法不一的局面，难以形成公务员管理的标准化、系统化。
3．折中制
所谓折中制管理机构，是相对部外制和部内制而言的。由于它既不同于部外制，又不同于部内制，所以被称为折中制。从结构上说，这是一种中央统一与部门分散相结合的综合性管理体制。从管理内容上说，即考试任用权独立于其他管理环节之外自成体系，其余人事管理权由政府各部门自行管理。为了避免部内制和部外制的缺点，取长补短，1968年的英国就曾经典型地设立折衷制管理机构，因此这种体制又称为英国制。
1968年改革以前，英国独立的公务员中央管理机构是公务员委员会。该机构成立的目的及担负的主要职能是考试任用。诚然，如果没有外部政治力量的干扰，考试任用也可以由政府部门自行实施。但在19世纪中叶以前，英国在公务员任用上一直没有摆脱政党的牵制和政治权势者个人制约因素的影响，直至这种影响发生了严重的政治危机，才迫使管理制度彻底改革，从而建立专管考试任用业务的独立的公务员委员会。该委员会不受内阁和各部的控制，不与任何政党发生联系。早期由3名委员组成，分别担任主任委员、考试委员和秘书。后来委员增加到6名，分别负责6项业务。其下设考选委员会、终选委员会及其办公机构。
英国人事管理机构的另一个传统特点是，财政部是公务员的最高综合性管理机构。各项人事决策命令需财政部长签署颁布。财政部还设立了“编制处”，专门负责各项人事行政业务。19世纪以来，英国一直由财政部以首席财政大臣的名义行使人事行政权，而首席财政大臣由首相兼任，实际人事行政权掌握在首相手中。从权力关系上说，只有首席财政大臣才具备这种资格。从业务关系上说，只有财政部才能对部门人事管理的预算和实际经费进行限制和掌管，因此财政部控制着人事行政事务。第一次世界大战提供了契机，使这种传统格局定型下来。当时机关人事管理混乱，随意扩大编制、增加工资，致使财政失控。财政部授权对此进行调查，并着手进行改革。改革的结果是，由财政部掌握各部编制和待遇的最后决定权，从而确立了英国财政部作为中央公务员管理机构的制度。英国公务员管理的具体执行机构，是政府各部门内设立的人事机构。这些人事机构在部门行政首长的领导下，具体地负责人事行政事务。
二、公务员管理机构及其职能
公务员管理机构（Administration of Civil Servants）是指根据公务员管理事务需要而专门设置的组织，它代表国家或政府对公务员事务实施管理，以保证和帮助政府实现行政目标。各种公务员管理机构担负着不同的职能，从而形成了系统的管理网络。综合而言，公务员管理机构的职能可以概括为以下五种。
1．决策职能
公务员管理机构的决策，主要表现为制定具体规则和解释人事法规等。不同于其他组织系统，公务员系统受制于国家、政府行政系统，因此公务员的法规主要不是由系统内的决策机构来制定的。公务员管理的大政方针、基本法律一般都是由国家立法系统制定或确认的，其余重要的法规也往往由政府首脑机关制定。但是，在公务员管理过程中，还存在着大量的专项人事法规、具体管理方法以及公务员法律的实施细则等，这些往往都是由高层公务员管理机构自行制定的。
2．执行职能
执行职能就是指公务员管理的相关法律、法规和政策的具体实施。公务员管理机构并非公务员的直接领导机构，而是管理人事行政业务的间接领导机构。按照公务员管理的有关法律、法规和政策，具体办理公务员管理的日常事务，如包括录用前的职前培训，进入公务员队伍之后的任用、培训、考核、奖励、晋升、工资、福利等各个环节，以及退休后的各种福利事务等。西方早期的公务员管理机构的职能也比较简单，但随着现代公务员管理的系统化，管理环节逐渐增多，管理职能也不断增加。
3．监督、仲裁职能
在内容上，公务员管理机构的监督职能包括监督公务员法规的执行情况，纠正法规执行过程中的偏差，警戒违反法规的行为，实施处分或提请有关部门予以惩处。在形式上，它包括综合管理机构对部门管理机构的监督，上级管理机构对下级管理机构的监督，人事监察部门对其他部门的监督，管理机构对公务员的监督等。在现代社会，各个国家对公务员权益的保障都相当重视，因此，一些国家的公务员管理机构也担负起一定的仲裁职能，实施对公务员的处分或提请有关部门作出处分，受理公务员不服处分的申诉，以及对公务员其他申诉进行裁断等。例如，日本的人事院就具有司法性仲裁职能，可以依法裁定处分、裁决各种人事诉讼案件的职能。
4．协调职能
公务员事务的管理，不仅涉及公务员，往往还涉及机关与机关、机关与个人之间各方面的关系。因此，公务员管理机构承担着重要的协调职能。一是公务员系统内部的协调，各职能部门之间以及管理机构与公务员之间产生的矛盾需要协调，其协调职能往往由综合管理机构以及上级管理机构担任。二是系统外的协调，这是西方近年发展起来的较有特色的管理职能。公务员管理机构与公务员系统外部关系协调的内容很多，其中最主要的就是公务员工会和政府行政部门的协调。目前，西方许多国家都建立了公务员工会，以维护公务员的自身利益，保障公务员的合法权益，并对政府机关执行公务员管理制度起着一定的监督作用。