第一节 公务员义务与权利概述

明确公务员义务与权利的含义、特点和主要内容，对于全面理解公务员的含义及其公共服务精神有着重要的意义。了解并比较西方国家公务员的义务与权利，既可以开拓视野，吸收世界各国公务员制度的积极因素，又对促进我国公务员制度的改革与完善有着重要的意义。

一、公务员义务与权利的含义

公务员的义务与权利（rights and duties）是相互联系、相互作用的两个范畴。所谓公务员义务，是指国家法律规定公务员履行职责、执行公务中法定权利和行为方式的约束，或者说是国家法律对公务员必须作出一定行为或不得作出一定行为的约束和强制。规定公务员义务的目的在于保证公务员能在国家法律规定的范围内行使职权，忠实执行国家公务，不得滥用权力。否则，公务员的权利就有可能演变为一种特权，从而导致损害国家利益、集体利益以及公民合法权益等不良后果，甚至无法保证国家机器的正常运转。因此，作为公务员依法应当履行的各种责任的总称，公务员的义务相应地限制和保证了公务员行使权力的法定范围、管理幅度和自觉程度。例如，公务员在享受无过失不得免职的权利的同时，法律要求其必须承担忠于职守的义务。美国公务员法就明确要求，公务员遵守宪法，不以罢工、暴力对抗政府。许多西方国家公务员在任职前一般采用“宣誓就职”的方式来表达对国家、宪法的忠诚。从这个意义上讲，规定公务员的义务是防止公务员的权利演变为特权的一种约束形式。当然，如果公务员不依法履行其法定义务，就必须承担一定的法律后果，这称之为“公务员的责任”。

公务员权利是与公务员义务对应设置的一种保障性措施。所谓公务员权利，是国家法律对公务员在履行职责、行使职权、执行公务过程中可以作出一定行为，以及要求他人作出一定行为或抑制一定行为的许可和保障。换言之，它是指公务员在履行职责和执行公务的过程中，享有的合法权益，拥有的法律手段和法定条件。因此，合法权益、法律手段和法定条件构成了公务员权利的三个重要特征。规定公务员权利的目的在于促使公务员有效地行使职权、执行公务，更好地为公民提供服务。正因为如此，大多数国家法律都规定，凡经考试任命为公务员后，其所任职务即成为终身性职业，致力于为公民提供公共服务，非经法定事由和法定程序不得被免职、辞退和处罚，就是公务员享受的一项合法权益。例如，1855年英国政府颁布的《枢密令》（Order in Council）就规定，经公开性考试录用的公务员，即永久性事务官，无过失不被免职。美国法律也规定，公务员非因犯法或妨害工作效率不被免职。这种“无过失不被免职”的传统旨在保护公务员的职业权，从政治上保障了公务员不因长官好恶、政局动荡而遭受任何变故，从而有利于公务员客观公正、兢兢业业地为国家和社会服务，有利于保持公务员队伍的稳定，以保证国家公务的高效有序运行。

当然，这里所说的公务员义务与权利是从公务员与国家的法律关系着眼的，这种关系是调整公务员与国家、社会、公民之间相互法律关系的准则，对公务员具有普遍的法律意义。实际上，公务员具有双重身份，即“公民”和“公务员”身份。作为普通公民，公务员享有公民的基本义务与权利；同时，作为公务员，因其职业特点，他又享有普通公民享受不到的法律确认的特殊义务与权利。譬如说，其他行业的职员一般无职业终身保障，而公务员的这项权利则是有法律保障的。

二、公务员义务与权利之间的关系

义务与权利是辩证统一的，没有无权利的义务，也没有无义务的权利。公务员义务与权利也是如此，两者是相互联系、相互作用的有机统一体，从来都不可分割。一方面，公务员义务与权利之间的关系体现为二者的同一性。换句话说，公务员义务与权利并行不悖，同时产生、同时存在。公务员的权利是履行职责、执行公务的合法权益和法定手段，是与所承担职责相一致的权利。公务员享有法定权利的同时，也必须承担法定的义务；公务员既不能只享有权利而不承担义务，也不能只要求其承担义务而不赋予其应有的权利。如果说过去强调的主要是义务的话，现代社会则愈来愈主张权利本位。权利本位在权利与权力的关系上体现为，应当树立“权力来自权利、权力为权利服务”的理念。

另一方面，公务员义务与权利的关系还体现为二者的均衡性。也就是说，公务员享有的权利大小、多少与其职责大小、履行义务的多少是相一致的。权利本位的价值不只是在于保护权利，同样也有利于规范国家权力。如果忽视权利，就会造成义务与权利的不平衡，最终也必然影响义务的履行。只有在重视义务的同时也重视权利，才能实现义务与权利的统一。长期以来，我国强调公务员的义务过多，权利过少。《公务员法》则对公务员的权利给予高度重视，把“义务与权利”作为重要内容列为总则之后的第二章，就说明了这一点。此外，《公务员法》除了规定公务员的八项权利、不得辞退公务员的四种情形之外，还规定了公务员的申诉控告制度、人事争议仲裁制度和工资福利保险等。公务员对上级的错误决定和命令，可以提出改正或者撤销该决定或者命令的意见。机关因错误的具体人事处理对公务员造成名誉损害的，应当赔礼道歉、恢复名誉、消除影响；造成经济损失的，应当依法给予赔偿等等。

三、公务员义务与权利的产生

公务员义务与权利的产生与公务员法律关系的产生是一致的。公务员法律上的义务与权利构成了公务员法律关系的基本内容，是公务员法律关系不可缺少的基本要素，公务员法律关系产生之时就是公务员义务与权利产生之时。但公务员法律关系的产生并不是随意的，总是以某种法律规范的存在为前提，即必须有相关公务员的法律规范存在。然而，有了公务员法律规范这个前提，并不意味着具体的公务员法律关系就会自动出现。例如，公务员法规中关于公务员权利的规范，并不等于具体的法律关系，只有当符合条件的公民通过正常渠道（如参加公务员录用考试并被录用等）加入公务员系统后，才产生公务员的具体法律关系，这种能够引起公务员义务与权利产生的情况，在法学上称为“法律事实”。因此，各国公务员法一般都规定了成为公务员的法律程序，从而基于其所担任的行政职务而与国家之间构成了公务员义务与权利关系。我国《公务员法》对此有着详细的规定：“录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法”（第二十一条），“具备省级以上公务员主管部门规定的拟任职位所要求的资格条件”（第二十三条），“必须在规定的编制限额内，并有相应的职位空缺”（第二十五条），“按照法定程序择优录用”（第二十九条）。“新录用的公务员试用期为一年。试用期满合格的，予以任职；不合格的，取消录用”（第三十二条）。也就是说，公务员法律关系的发生，必须经过一定的法定程序。试用期的公务员与国家之间尚未正式形成公务员法律关系，只有在试用期满合格，正式任职后，公务员法律关系才溯及录用之时。

由此看来，授予法律上的权利和规定法律上的义务，是法律实现对社会关系调整的特有方式。公务员法律关系的存在就在于这种法律关系具有法律所规定的公务员与国家之间的义务与权利关系，尽管这种义务与权利关系主要是以法律规定公务员的义务与权利为形式出现的。由此可见，公务员法律关系的产生是公务员义务与权利关系产生的前提；公务员义务与权利一经产生，就成为公务员法律关系的基本内容。

同样，随着公务员法律关系的变更，如晋升、降职、交流和撤职等，公务员义务与权利也将发生变更。此外，由于法定原因（包括开除、辞职、辞退、调出、退休、判处刑罚）和事实原因（包括死亡、丧失国籍），导致公务员法律关系消灭的，公务员义务与权利往往也随之终止。