第一部分
行政原理与行政体制

第一章 绪论

第一节 公共行政学概述

公共行政学历经一百多年的演变，学科内容丰富而庞杂，涉及众多的理论、方法、人物、事件、文著，其中相当一部分历来存在广泛的争论和不同的评价。与此同时，作为国家公共管理的一部分，公共行政在不同的国家又有着迥然不同的实践。本节概要介绍和讨论公共行政学的学术体系和百年的演变。

一、公共行政学的涵义

公共行政学亦称行政学、行政管理学，相近的学术称谓另有公共事务管理学、公务管理学、政府管理、公共管理等。其英文名称为Public Administration或简称Administration，词源来自拉丁文的Administratre。这些名称不存在本质上的区别，都是关于政府公共行政现象的研究，但却从一定意义上反映了公共行政学的发展历程，反映了研究理念和研究侧重点的差异。本书在同一意义上使用“公共行政学”与“行政管理学”、“公共行政学”与“行政学”两组称谓。

从一定的意义上说，公共行政学是一门“借用”的学科。这是因为，公共行政学在研究公共行政现象的过程中，大量应用了不同时期许多学科的研究成果。就起源而言，一般认为公共行政学脱胎于政治学学科。这是因为，早期的公共行政学虽然从一开始就强调行政执行的特殊意义，但那时所涉及的主要领域是理论的、范畴的和逻辑思辨的，而不是技术的、过程的和实际运作的，且有关公共行政的诸多问题常常是与政治学学科合并讨论的。因此，早期公共行政学关于公共行政的研究其政治理论倾向是比较明显的，由于这种历史的渊源，即使到了今天，有关公共行政的若干问题，也仍然是与政治学学科交叉研究的。这种历史的渊源以及公共行政学的国家公共行政的属性，决定了它与政治学学科的必然的和内在的联系，以至于有人认为，从基础学科的角度划分，公共行政学是政治学学科的一个分支学科。

但是，进入20世纪以后，情况开始发生变化。以1911年美国人弗雷德里克·泰罗（Frederick Taylor）的《科学管理原理》一文的问世为标志，西方国家工商企业界率先进行了观念、文化和管理技术的革新。在当时，效率、成本、时间—动作分析等观念和方法几乎成了提高产量、增加利润的同义语，并以此为中心迅速在西方世界形成了一股革故鼎新的潮流。在这一潮流的影响和推动下，像其他领域里发生的情况一样，“管理”的观念和方法也开始逐渐注入关于公共行政问题的研究之中。这就为公共行政学的学科方法论的丰富化和学科领域的拓展建立了新的基础，推动着公共行政学朝着实证研究的方向不断发展。

60年代以后，以美国人赫伯特·西蒙（Herbert Simon）为代表的全新决策理论的提出及其应用，不仅从理论上对20世纪初期以美国人弗兰克·古德诺为代表的政治与行政的“两分法”的行政观提出了挑战，而且拓宽了行政研究的领域，提高和强化了“管理”在行政研究中的重要性。在这方面，无论是科学管理还是科学决策，都属于技术的、运作的和方法的性质。

但这并不是说，早期有关行政的理论范畴和研究方法已经过时无用了，相反，而是保持和延续了下来。这是因为，早期有关公共行政的研究不但从宏观上阐释了公共行政的性质，确定了公共行政的主体与客体及其相互关系，以及这种关系的总体特征，而且为公共行政设定了某些包括检验尺度在内的原则标准。与此同时，后期的公共行政管理科学也为前期的政治性的公共行政管理提供了许多可以实证和运作的规范及手段。因此，二者在国家公共行政研究的领域中融合成统一的、互补和促进的理论和方法体系是历史的必然。这种必然从根本上来自国家公共行政的政治法律理论与现实行政实施的双重性质和双重需要。这种统一的理论和方法体系就是我们所说的公共行政学。这种理论和方法体系经过后来的行为科学、管理科学、政策科学以及系统论、权变理论、新公共行政观，特别是20世纪后30年的以社会科学的“范式革命”为基础的公共管理理论的发展，正在变得愈来愈丰富多彩和行之有效。有必要指出的是，尽管20世纪后30年的公共管理理论的发展和政府管理革新运动的内容很是丰富，多有突破，譬如，引入市场化的管理思想、原则和方式，建立“企业家政府”，推动政府与公民互动，实行社会共治等等，但并没有从根本上改变国家的宪政体制，没有从根本上改变国家的公共管理制度，没有从根本上改变政府的主要职能，政府仍然是公共管理的主体，并承担相应的公共责任。换一个角度看问题，由于政府积极行政，大幅度修正和强化公共政策，政府的作用不仅没有被削弱，反而在某种意义上得到了加强。这意味着，公共行政的本质没有改变，基本功能没有改变。作为国家政治上层建筑的一部分，只有在国家的作用逐渐弱化，以至开始消亡的时候，政府（公共行政）的作用才会随之弱化以至逐渐消亡。或许，这就是为什么说“关于国家的观念正是行政管理的灵魂”的原因所在。

一般认为，最早使用“行政学”一词的是德国学者冯·史坦因（Von Stein）。他的行政思想最早见于1856年出版的《国家学说体系》,1865年增改后以《行政学》为名发表。书中涉及诸多行政管理问题，但一般认为其内容官房学和行政法学的涵义深重。作为一个公共行政的概念，“行政学”一词一般认为始见于美国学者伍德罗·威尔逊1887年所著的《行政学研究》一文。该文被认为标志着公共行政学的发端。从那以来，在公共行政学一百多年的发展史上，许多研究者从不同的角度给公共行政学下过许多不同的定义。区别的关键在于对“行政”一词的不同理解，区别的要点则主要集中在两个层面，即“政治”的层面和“管理”的层面。这两个层面恰好反映了公共行政学发展史上两个不同时期研究的不同侧重点。

持“政治”行政观的人主要是一些早期的行政学者。他们根据三权分立学说和自然法原则、议会至上的原则认为，凡国家立法、司法以外的政务总称行政；政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行；行政是政府行政部门所管辖的事务，或是政府官吏推行政府功能时的活动。显然，他们的基本出发点是宏观的国家权力的分配，并在此基础上将行政理解为狭窄的国家行政机关的功能或事务。这种定义方法并没有错，但不够全面。因为，政治与行政无论在法理上或实际过程中都存在很强的内在联系性和功能的交叉性，都不存在截然的职能划分或不可逾越的界限。另外，仅就行政功能而言，政府公共行政管理的有效性在某种意义上更为重要。

持“管理”行政观的人主要是科学管理运动兴起以后的一些行政学者。他们认为，行政是如何使人民对政府的期望取得成功的各种方法；是完成或实现一个权力机关所宣布的政策而采取的一切运作；是一种活动或程序；是通力完成共同目标的团体行动；行政特别注重管理方法、程序和具体操作，是研究政府做些什么和如何做的理论和方法；是经由集体合作实现共同目标的艺术。从这些观点中可以看出，他们是从科学管理的原则出发看待公共行政的，将行政理解为一个实际而广泛的运作过程。他们所注重的，是公共行政实施过程中的方法及其有效性。这样，行政就被理解成为一个包括政府、其他公共权力机关、甚至工商社会组织的，有着较为广泛的内涵和外延的概念。正因为如此，西方国家的某些大学在专业分类上将公共行政学或行政管理学归并于工商学院。但一般说来，行政管理学仍以政府活动及其科学化为主要研究对象，并据此设定研究范畴和研究方法，以区别于工商企业界的管理。英文里的Administration与Management，或者Public Administration与Private Administration、Business Administration，从更为广泛的意义上说，包括Public Management与Private Management等，都可以用来表示上述区别。20世纪后70年，倾向企业化、市场化政府管理的人们，提出了新公共管理（New Public Management）的理论，主张建立企业化、市场化的政府公共管理模式。相关内容我们将在最后一章加以讨论。

综观公共行政学发展的历史过程，关于公共行政（学）的定义不是太少而是太丰富了。理查德·斯蒂尔曼二世（Richard Stillman II）在其《公共行政学：概念与案例》中提到了十二种有影响的定义。在中国，公共行政学与行政管理学都是大众化的称谓。我们认为，二者并无本质的或重大的差异。如使用公共行政学，则公共行政是国家公共管理之一种，“公共性”因此构成了公共行政管理的本质属性。与此相联系，公共行政泛指各级国家行政机关以公共利益为目的，依据宪法及法律的规定，通过科学、及时地制定和准确、有效地执行公共政策，管理公共事务、维护公共秩序、保证公共安全、提供公共产品、实施公共服务的活动。换言之，公共行政是依法运用公共权力、承担公共责任、解决公共问题、保障公众利益、满足公众需求的一种最为广泛、最为经常、最为直接的国家行为。

如使用行政管理学，则行政管理学是由“行政”与“管理”以及“学”所组成的一个复合词组。该复合词组相应表述的亦是一个复合概念：其中“行政”通常指政府公共行政过程中的政务的分析和推行。具体表现为政府以为全体国民服务等宪法原则和宪法精神为依据，以实现社会公平和社会正义等行政理念为指导，以运用公共行政权力为基础，以承担行政责任为前提，以合法的行政管理方式为手段，以追求卓越为目标履行政府职能，制定国家宏观公共政策。不难理解，价值判断和价值选择，是政府分析和推行政务的核心问题。“管理”通常指政府（行政）运用依法获授的国家公共行政权力，并在法律原则规定的范围内运用行政裁量权，以行政效率和社会效益为基本考虑标准，处理公共行政事务的过程和活动。通过合法、规范、民主、进取而有创造性，合理、务实、灵活、坚定而有效的公共管理方式、方法的选择，执行或实施国家宏观公共政策，是政府公共行政管理的主要问题。在实行民主政治体制的国家，提供广泛而高品质的公共服务，是政府基本的公共行政管理职能之一。

无论使用公共行政学还是行政管理学，“学”都是比较系统化和有着独特领域的理论、方法或知识的体系。因此，行政管理学就是关于公共行政制度或行政体制及其运行机制的合法性、合理性、有效性、发展性的比较系统的思想、理论、逻辑、知识和方法的体系。在一般情况下，它主要反映政府（国家行政机关）管理国家事务、社会事务和自身事务的活动，并通过对这些活动的本质与现象、主体与客体、观念与技术、内容与形式、制度与过程、历史与未来的研究，发掘公共行政管理的规律性，帮助和推动这些活动的科学化、法治化、规范化、合理化、效率化和时代化的进程。值得强调的是，政府公共行政管理在宪法意义上具有明确无误的公共属性和公共服务的职能，与此相一致，“合法性”和“有效性”构成了政府一切行政管理思想和行政行为的基本价值标准。

二、公共行政学的研究对象与学科目的

与上述概念相一致，公共行政学的动态、发展的学科功效和学科目的主要集中在：

第一，研究关于建立和完善国家行政制度的理念、理论和方法，根本目的在于如何确保政府的行政宗旨，确保政府及其官员依法行政，防止政府及其官员侵权、越权甚至实行行政专横，同时确保政府及其官员积极而有效地履行宪法和法律赋予的公共行政职能。

第二，研究关于提升政府公共行政管理的水准和行政效率的思想、途径和方式。其基本任务集中在四个方面，即如何不断地提升政府公共政策的质量，不断地提升政府社会管理的水准，不断地强化政府公共服务的功能，不断地提升政府的“与时俱进”和自律的能力。

第三，在不断提高行政学术水准的同时，为政府公共行政管理提供系统的理论依据、论证方法和实证技术，为国家行政发展和发展行政提供专业性意见。

第四，全面培养政府公务员，尤其是行政通才。其综合性的学科优势有助于弥补技术专家的不足。其独特的学科体系既可以对现职人员进行业务培训，也可以对未来人员进行基础教育。因此说，公共行政学是一门作用独到的学科。

三、公共行政学的研究范畴与研究方法

（一）公共行政学的研究范畴

公共行政学既是一门系统化的理论、逻辑和知识的体系，就应当有其独特的由各种范畴组成的领域。在这方面，不少研究者提出了自己的观点，其中较具代表性的有：

伦纳德·怀特将公共行政学的范畴归纳为四大部分，即组织原理、人事行政、财务行政、行政法规。“惟在行政各支系中，均有数种根本问题：组织、人事、监督、财政，此即本书所极欲揭示者也。”他的这种观点见诸于美国的第一本大学公共行政学教科书《行政学概论》，对后来的研究产生了一定的影响。

卢瑟·古立克（Luther Gulick）和林达尔·厄威克（Lyndall Urwick）合编的《行政管理科学论文集》提出了著名的“七环节”理论，即计划（Planning）、组织（Organizing）、人事（Staffing）、指挥（Directing）、协调（Coordinating）、报告（Reporting）、预算（Budgeting），以此概括行政管理的七大基本职能，并为此创造了一个新的英文单词POSDCORB，这在当时颇有影响。其中计划理论后来逐步发展成为设计理论，为新的决策科学的创立提供了有益的准备。

我国台湾学者张金鉴试图用更细致的分类来表述公共行政学的研究范畴，提出了“15M”理论，即目标（Aim）、计划（Program）、人员（Men）、经费（Money）、物材（Materials）、组织（Machinery）、方法（Method）、领导（Command）、激励（Motivation）、沟通（Communication）、士气（Morale）、协调（Harmony）、及时（Time）、空间（Room）、改进（Improvement）。

一般说来，公共行政学的基本研究范畴主要有以下各个方面：行政原理、行政职能、行政权力（授权）、行政组织、人事行政（公务员制度）、行政领导、行政决策、行政计划、行政程序、行政执行、行政技术、行政行为、行政效率（绩效）、机关管理、公共财政（财务行政）、物材行政、行政责任、行政监督、行政道德、法制（治）行政、行政改革、行政能力、行政发展等范畴。这大体上正是本教科书的内容。

（二）公共行政学的研究方法

公共行政学既是一个系统化的方法体系，就应当具有能够相互印证或补证的若干分析方法。这些方法为学科的科学性和实用性提供保证，并形成了学科的综合优势。应当指出的是，公共行政学使用的分析方法具有两个方面的特征：其一，公共行政学使用的大多数分析方法是众多社会科学共同使用的方法，例如，逻辑分析的方法，包括归纳和演绎等等；社会调查的方法，社会统计的方法等。其二，在实际的研究过程中，公共行政学使用的分析方法常常是交叉、交替和混合使用的。公共行政学常用的分析方法如下：

1．逻辑分析方法，又称哲学研究法，主要从哲学的观点出发研究公共行政现象，通过运用理性判断、非理性判断、逻辑推理、因果关系分析等直接与哲学思想相关的分析方法，研究公共行政过程中矛盾的普遍性与特殊性、共性与个性的关系，一般规律与特殊规律的关系，进而形成一定的普遍适用的有关公共行政的理论基础和行为准则。逻辑分析方法同时广泛应用于公共政策分析。

2．法规分析方法，主要从法理、法律、法规的角度来研究政府和政府官员及其行政行为的合法性、规范性、合理性，研究政府行政行为的条件性或局限性。在现代实行民主宪政的国家，因政府“他建立”的公共属性，法规研究方法是广泛使用的分析方法之一。正因为如此，公共行政学与行政法学在某些国家经常被视为同一研究范畴。

3．历史分析方法，又称史学研究法，注重公共行政和公共行政学的起源、发展及演变沿革的过程，不同时期的不同特点和历史类型，以及历史情形对现实行政的影响和借鉴意义。历史分析方法是一种基于时间序列的纵向的分析方法。

4．实证分析方法，又称事实研究法、行政调查法，指通过观察、描述事实，进而依据事实得出结论的分析方法。其特点，是以实际、具体的行政事项或行政过程为研究对象，本着具体情况具体分析而不拘泥于通则或定律的原则，研究行政问题的症结所在，并制定切合实际、行之有效的对策。一般认为，实证分析主要回答“是什么”的问题。最大限度地收集与客观事实相关的一切资料或数据，是实证分析方法的基础，也是实证分析结论科学性的关键。“实然性”是实证分析方法的主要的方法论特征。由于所谓“事实”在事实上总是观察主体与客观存在相互作用的结果，观察主体对观察对象的认定总是取决于他所受的教育和经历，所以，人们观察到的虽然是客观存在（自然）本身，但得出的结论却不一定反映或完全反映客观事实。换言之，偏见很难完全避免。另外，分析的客观程度也与观察者的观察方式有关，即分析的客观程度取决于分析者的修为程度。

5．规范分析方法，又称理论分析方法，主要指通过价值判断做出结论的分析方法，即根据一定的理念、价值标准或行为规范对“是非”做出一定的评价。规范分析方法主要回答“应该怎么样”的问题。“应然性”是规范分析的主要的方法论特征。规范分析方法重视价值赋予，认为寻求公正、合理的价值应是人类行为的基本准则。但是，由于人类社会在许多方面存在着广泛的差异和分歧，相应形成了许多的意识形态以及许许多多的价值观念，直接和间接地作用于人们对特定问题的观点。因此，价值赋予和寻求公正、合理的价值都是必要的，但被赋予的、引为准则的价值是否公正、合理，则经常可能存在不同的意见，从而引发关于价值的不确定性。

6．比较分析方法，主要通过对不同行政制度或行政模式、不同公共政策选择等行政问题的对比分析，研究不同政府间在行政理念、行政思想、行政原则和管理职能、管理体制、管理方式、管理手段等方面的差异，研究实现高效、民主行政的途径和方法，是一种既适用于空间序列，又适用于时间序列的分析方法。比较研究特别需要注意不同比较对象间的可比性和可比程度。

7．系统分析方法，又称生态研究法或环境研究法，其特点，是将相关行政活动进而整个行政过程乃至社会环境视为一个有机整体，着重研究各个相关部分的交互影响、双向往来、动态平衡、彼此关系，进而寻求最优化的行政选择。由于系统具有几乎无限的相关性，因此，作为一种分析方法，如何合理地建立“分析单元”，进而正确地解析各个分析单元之间的联动、因果关系，是系统分析方法的基础性工作。

8．生理分析方法，主要研究政府成员的生理需要和生理状况与物质欲望满足和物质工作条件之间的关系，研究的目的，在于建立二者之间的合理的对应关系。由于衣、食、住、行等生理需要是人类的基本的需求，且直接关系人类的精神状态，因此，有必要关心政府成员的生理需求与工作状态之间的关系。

9．心理分析方法，在广泛的意义上可以包括行为研究法或人际关系研究法。该方法注重研究人的心理活动、心理特征及其与之相一致的行为、团体行为与行政管理的关系，强调通过满足人的合理的精神需求、实行激励，通过团体交互行为的影响来改变人的心态，实现心理平衡，建立集体行为准则，培养团队精神。人的内在的行为动机，团体内人与人交互作用的方式，团体与团体交互作用的方式，以及有效地诱导动机，改变团体交互影响特质的途径等，是心理分析方法主要的研究范畴。

10．资料分析方法，又称间接研究或图书馆分析方法，其研究方式主要通过查阅现有的法律法规条文、政策文件、文书档案、书刊、论文、研究报告等，寻求对一定行政问题或行政现象的理解。由于政府行政行为具有相当强的规范性，因此，通过使用资料分析方法，经常便于较为清晰地了解问题的起因、政策形成的过程，便于进行比较研究，有利于保持政策的连续性和稳定性。资料分析方法通常与其他分析方法综合运用。

11．案例分析方法，又称个案研究法，其特点，是对已经发生的真实而典型的行政事件，通过广泛收集各种可能的资料，再以公正的观察者的态度撰写成文，以供分析研究和借鉴之用。该方法的关键，在于资料真实、全面，充分反映事件全过程中的各个主要因素及其相互关系。该方法的困难，主要亦在于所依据资料的真实性、完整性，在于分析者价值观念的客观性、公正性以及专业训练的水准。

12．量化分析方法，又称数学模型研究法或数量分析研究法，其基本特点，是直接和广泛应用电子计算机，注重通过统计学、对策论、线性规划、矩阵和建立数学模型等数量化分析方法，研究和证明行政管理现象的因果对应关系和规范性，实现行政抉择和对未来预测的正确性。作为一种分析方法，量化研究最大的难点，在于人类感情的复杂性，人类行为的不确定性，人类心理活动的难以预知性。

13．模拟分析方法，是第二次世界大战以后，尤其是60年代以来流行于欧美的一种分析方法。其出发点，是力图解决社会科学中长期存在的一个问题，即如何控制和反复实验。模拟分析方法是量化分析方法的继续和发展，其特点，是通过使用定量概念和方法，来模拟行政管理中的某些基本因素或条件，从中寻求行政管理合理、效率和效益的模式。由于行政管理所涉及的自变量、因变量及其相互关系极为复杂，所以，这种方法在目前局限性较大。

14．利益分析方法，主要研究利益在公共行政管理过程中的特殊作用。与关于人性的研究相联系，利益分析方法注重利益的形成，利益的存在形式，利益的合法性、合理性，利益的分配与再分配的原则、形式、调节机制，利益的表现或争夺形式，利益的改变，利益集团的形成及其演变等利益问题。更重要的是，利益分析方法注重政府公共政策选择与利益、利益集团或压力集团之间的关系。由于现代社会存在明显的表现为群体化、集团化、区域化、行业化的利益分化的趋势，所以，利益分析方法在实际政府行政决策过程中几乎是不可缺少的。

四、公共行政学的学科特点及与相关学科的关系

（一）公共行政学的学科特点

公共行政学作为一门理论与应用相结合的系统的科学，其学科特点是比较突出的，具体表现在以下几个方面：

1．综合性，即它是交叉的、丰富的、广泛的。这一特点是由政府公共行政管理的复杂性、广延性所决定的。政府公共行政管理涉及的对象和事务几乎无所不包，与此相一致，公共行政学也就必须要研究涉及各个方面的管理问题。因此，研究行政管理现象必须具备许多相关学科的知识，并为此发展出了许多专业行政理论，如司法行政、公安行政、商业行政等。综合性，是公共行政学的最大学科优势和最突出的特点之一。

2．实践性，即它是实际的、应用的、具体的。政府公共行政管理是一个实实在在的过程，公共行政学就是要使这一过程合法、合情、合理、行之有效。为此，就必须从这一过程中寻找、觉察和发现问题，经过客观的分析和周详的论证，进而提出有助于解决问题的对策。实践性是公共行政学的生命力和效用性的基础。如果不能从实践中发掘问题和研究解决问题，公共行政学就失去了现实意义。

3．系统性，即它是整体的、有序的、相互关联的。政府是一个按照一定法则建立的、有着一定结构和序列的组织系统，其管理功能和行政活动或行政行为是按照一定法则相互联系开展的，进而产生整体效应。这就要求公共行政学具有同样的特点。只有用系统的观点和方法看待、研究各种行政现象及其相互关系，才能提出解决各种复杂的行政问题的正确之道。

4．技术性，即它是方法的、工具的、手段的。研究和解决行政问题，不仅要有正确的概念、范畴和理论指导，而且要有科学、可靠的方法和技术。如前所述，公共行政学就是一门建立了众多的研究和解决问题方法的学科，并形成了方法论方面的综合优势。

5．发展性，即它是动态的、进步的、创新的。国家行政管理是人类社会发展的产物，是随着时代的进步而演变的。与此相一致，研究国家行政现象的公共行政学也必须不断更新、创造和发展变化。在公共行政学的发展史上，新的理论和方法是层出不穷的。这些理论和方法每每适应了政府在新的社会历史条件下公共行政管理的需要。正因为这样，公共行政学才历久不衰，为各国政府和相关学科所重视。

（二）公共行政学与相关学科的关系

任何一门社会科学的内涵，都不仅限于该学科的中心点，其意义都是建立在与其他学科相互联系、相互比较、彼此相交的相互关系的基础之上的。这就有必要讨论公共行政学与相关学科的关系。

1．公共行政学与政治学。一般认为，公共行政学源自政治学，其最初的目的是研究如何有效地保卫宪法和执行宪法。所以，从渊源上说，公共行政学是政治学的分支学科。但经过百余年的演变，二者已经各具比较明显的领域差别。

政治学主要研究国家的基本理论和制度，比如，国家的起源、构成要素、体制，国家的政治原则、政治权力、政治制度，以及其他政治性的原理原则和实践。公共行政学则主要研究政府体制和政府行为等行政现象，研究如何制定正确的政府目标和有效地达成这些目标。因此，实务是其基本内容。就相互关系而言，有人认为行政学是借政治学指引其努力的方向，政治学则赖于行政学充实它的内涵。

2．公共行政学与行政法学。有的学者认为，公共行政学源出行政法学，因为公共行政学的形成是从研究法律对行政活动的规范开始的。后来由于行政活动日渐繁多，由客观需求所促成的行政裁量日渐增多，引起了人们对行政的普遍关注，公共行政学才逐渐分离独立成一门学科。

从现代学科的领域看，行政法学是以行政法律关系为研究对象的学科，其性质和内容是研究和规定公共行政管理的法律规范，比如，行政权力主体如何行使职权，以及在其对民权和其他公共权力有所侵犯时如何惩处和补救等。其典型表述方式，是各种行政法律规范。公共行政学则研究推行和执行政务及如何使之有效的原理原则和技术方法，尤其注重在实际行政过程中的有效性。行政法学与公共行政学都是以国家行政为中心观念的学科。前者有赖于后者不断充实其内容，后者则有赖于前者提供维护自身合法权威的规范，进而加强自身的效能。因此，公共行政学与行政法学在现代社会中是紧密联系、相互促进的两门学科。

3．公共行政学与企业管理学。企业管理学是科学管理运动兴起以来的有关企业管理的理论和方法的总称。一般认为，企业管理学较之行政学后起，它主要研究如何管理和改进企业的经营状况，提高生产率和增加利润。但它兴起之后却不断对公共行政学产生重大、直接的影响和推动。应当说，公共行政学借用或吸收了相当多的企业管理学的概念和方法，同样，企业管理学也从公共行政学借鉴了某些思想、理论和方法。因此，可以说，二者在本质上是一致的，仅就方法论而言，二者也是相通的，但在研究对象、目的和范畴等方面却存在明显的差别。公共行政学与企业管理学是内容上交叉、理论和研究方法上互鉴、学科发展上相互影响和相互渗透、研究领域上各异的两门学科。

4．公共行政学与社会学。社会学是研究人类社会各种社会生活现象的学科，是社会科学的基本学科之一。从广义上说，一切社会生活都是它的研究内容，其中包括社会公共管理的概念、方式和手段。公共行政学只有将行政现象置于广大的社会环境中来考察，才能获得比较符合实际的理论和解决办法。从狭义上说，社会学则不以公共权力的成立和行使为特定研究对象。就相互关系而言，社会公共事业的管理是公共行政管理的重要内容，许多重大社会问题只有依靠国家行政机关的法权地位和特有的方式、手段才能解决。所以，公共行政学与社会学是相互促进、相互支持的。

除了以上学科外，公共行政学与（公共）经济学、政策科学、财政学、统计学、心理学、社会心理学、行为科学、运筹学、高等数学、计算机语言学、公共关系学等学科都有着比较密切的关系。

五、现代行政现象与现代行政精神

现代行政现象是指第二次世界大战以后，尤其是60年代以来，国际上，主要是发达国家所出现和形成的某些公共行政现象。现代行政精神则是指与现代行政现象相一致的、政府在实施公共行政管理过程中的比较重视和强调的某些行政精神。

（一）现代行政现象

现代行政现象主要表现在三个方面：

1．行政职能扩展。行政国家职能的扩展是一种历史的必然，它反映了一种对国家职能和法治原理的再认识。在比较长的一个历史时期里，西方国家一直奉行自然法的国家理论，以自然法理论作为资产阶级正统权力的理论基础，认为唯有立法才能直接和真正反映国民的意志。因此，议会被认为具有至高无上的法权地位，而政府只能依法行政、依法为治。进而，宪法规定行政活动的限度和秩序，国家行政机关的一切行政行为都必须以法律为依据，受立法的严格控制，由此形成“无法律即无行政”的法治行政原理。行政被看作仅仅是国家官员依法行使职权和寻求行政效率提高的活动。与这种国家理论相一致，西方国家政府的职能在相当长一个历史时期被限定在维护国家安全、社会秩序以及个人财产不受侵犯等方面。

自由资本主义发展成为垄断资本主义，特别是第二次世界大战以至60年代以来，人类社会发展进步的节奏明显加快，出现了大量的新思想、新观念、新学科、新技术、新行业、新文化、新财富，推动着人们形成新的需求和新的价值观念，同时给西方国家带来了日渐增多、日益复杂的政治、经济和社会问题，这就需要一种能够对变化及时做出反应并有效解决问题的力量。这种力量就是政府，即国家行政机关。显然，因其权力属性和运用权力的方式，缓慢而欠灵活的传统的立法和司法制度是无法及时满足社会发展变化的需求的，而政府的权能又受到较大的抑制，这就难以避免地要激化传统的国家制度与现实需求之间的矛盾。在这种条件下，具有较强机动性、灵活性、伸缩性的国家行政机关，顺理成章地要被推向国家的主导权。西方国家认为，纯粹的法治行政有其局限性——法律有限、人事无穷已不再适应变化的需要，过分强调既定法律对行政的支配作用，实际上造成了现实政府的消极性，否定了现实政府发挥积极、主动、创造作用的可能性。因此，依法行政不应是一切行政行为均须依照法律条款，而是必须符合法律原则。也就是说，在不违反宪法和法律的条件下，国家行政机关有自由裁量、采取行政行为的自主权力。上述行政观念的变化，使政府不仅承担起了保国卫民的责任，而且承担起了扶助各行各业均衡发展，普遍提高各个阶层生活水准和道德、文化水准，防止个人私欲损害社会公益以及缓解社会矛盾的责任。政府行政职能的扩展造成了“行政国家”（Administrative State）的兴起，“行政国家”的兴起则造就了一个“大政府”（big government）。与此相一致，也形成了适应现代国家权力格局变化的现代公共行政学。

“行政国家”作为一种学术研究的概念和理论最早由美国行政学家德怀特·沃尔多于1948年发表、1984年再版的《行政国家：美国行政学的政治理论研究》一书中提出，经过弗里茨·马克斯（Fritz Marx）于1957年发表的《行政国家：科层体制概论》等研究成果的发展，已经成为一种确认的理论和公共行政的研究领域。行政国家首先是一种国家公共行政职能现象，其次是一种国家公共权力现象，同时也是一种公共事务管理现象，主要指19世纪末、20世纪初，与垄断的进程相一致，尤其是第二次世界大战以后，在资本主义国家立法、司法、行政三权分立的国家权力主体的关系中，行政权力和活动扩展，具有制定同议会立法效力相当的行政命令权和制定同法院判决效力相近的行政裁判权，大量直接管理和介入国家事务和社会事务，从而起着最活跃和最强有力国家作用的一种国家现象。有关“行政国家”的情况我们将在相关章节进一步介绍和讨论。

但是，进入80年代以后，尤其是90年代以来，鉴于政府职能扩张带来的许多严重的问题，例如，官僚主义盛行，行政效率低下，公众意愿和权利受到侵害等等，西方国家公共行政的理论与实践都出现了涉及广泛的革新。有关西方国家公共行政的理论与实践的革新、发展，我们将在相关章节进一步介绍和讨论。

2．不良行政现象增加。行政权力的扩展和强化导致了行政国家的出现，行政国家的出现则进一步大大加强了行政活动。行政裁量权的广泛使用，使政府的行政活动几乎涉及社会生活的每一个领域。以行政权力的强化和行政职能的扩展为基础的政府行政活动的加强相应带来了一系列的不良行政现象：

（1）行政组织规模庞大，形成了许许多多结构复杂、分工细致、门类繁多的专业部门和各种行政委员会，与此同时，政府公务人员也大量增加。例如，英国在1901年只有常任文官11.6万人，到1955年则猛增至63.56万人。这种现象，一方面提高了政府行政管理的专业化水平，另一方面也使政府在设官分职、划分权责、提高效率等自身行政管理方面遇到了重重困难，同时使政府各部门及人员之间相互依赖的程度加深，造成了不同的行政主体必须经常协同处理同一管理问题，而协同效果总是不佳的现象。尽管近年来西方国家通过一系列行政改革试图缓解以至解决这些问题，但实际成效还有待实践的进一步检验。

（2）行政决策迟缓，使政府行政管理的效率和有效性受到影响。造成这种情形的原因，主要在于参与决策各方的差异，比如，价值观念、技术标准、议政程序、集团利益等。决策迟缓并不总是一种不良现象。在某些情况下，相对延长的决策过程为科学决策提供了反映各种不同观点的机会，从而增加决策的正确性。但在多数情况下，它直接妨碍或损害公共决策应有的时效性。尤其在21世纪快速发展变化的历史条件下，行政决策迟缓将导致丧失各种可能的发展机遇。行政决策迟缓的原因是复杂的。政府整体的知识能力，政府首长的品格、素养等，都有可能影响行政决策的进程。在现代民主宪政体制的国家里，尽可能地兼顾各方面的利益，是政府行政决策的一个出发点。因此，不同行为主体的错综复杂的利益关系常常也会直接引发利益纠葛，从而影响行政决策。

（3）政府人员专业化，主要是指政府大量招揽和使用专业人才的现象。这种现象从根本上是由现代社会再分工和学科再分化以及公共行政管理对象的多样化、复杂化所决定的。面对日新月异的社会，用“常识”来实施公共行政管理显然已经远远不够了。要适应社会的快速发展变化，符合社会的需求，就必须经常吸收新观念、采用新技术、启用新人才，而这些在现代社会里都是以专业来划分的。因此，招揽专业人才，成为现代政府的一项经常性业务。在这方面，即使是如英国这样传统重视“通才”的国家，近些年来也开始比较注意吸收专才。美国等国家则历来重视专才，且无论政务官或常务官都是如此。但在政府决策过程中广泛使用专业人才，也相应造成了“专业人员国家”的现象，成为新一类的公共行政问题。这主要是指，政府管理人员专业化在提高政府行政管理的水平和效率的同时，也造成了不同专业人员之间、政府与公众之间在相互理解方面的某些障碍。另外，人员专业化并不否定行政通才的地位和作用。在许多综合性事务中，行政通才的独特作用是不可取代的，只是在现代政府中，所谓行政通才一般是指具有某一种专业知识、同时又具有比较丰富的综合管理经验和知识的人才。在人才学中，一般称之为“T型”人才。

（4）官僚化倾向滋长，导致了“程序化”行政现象的出现，不仅使国家行政组织中人际关系淡薄，主动进取精神受到抑制，而且导致政府与公众关系恶化。政府组织是典型的、大规模的、功能型的、层级节制的组织形态，组织内部有着严格的上下级关系和各自的权责范围，重阶层、尚服从是其组织关系的基本特征。这种特征由于基于对民意机关负责的法律规章的重重限制而得到强化。在这种情况下，“办公”与“公办”司空见惯，奉命办事、例行公事、恪守边界成为一种经常的现象，首创精神被削弱，进而造成行政机关行为方式和管理程序的某种程度的僵化现象。除此之外，政府公务员终身任职的永业制度，也在一定程度上妨碍了其进取精神的发扬。充分的职业保障免除了公务员的后顾之忧，但也在一定意义上形成了一个特殊的社会阶层，削弱了政府内部的竞争机制，使公务员可能出现斗志衰退，养成按部就班、不慌不忙、慢条斯理的习性。这一切都有可能疏远政府与国民的关系，造成民众对政府的失望情绪。这种现象如果不能得到及时和有效的克服或抑制，则会加重官僚化的行政现象。

关于不良行政现象的描述，“帕金森定律”和“彼德原理”的影响较大。

“帕金森定律”。为英国学者诺斯科特·帕金森（Northcote Parkinson）1957年在《帕金森定律——组织病态之研究》（Parkinson's Law）一书中提出。作者在书中对官僚组织机构、事业单位易于发生又极难改进的近似病态的多种现象进行了描述。因着这些现象均是组织的积垢——“官场病”，实在难以改变，所以，作者冠之以“定律”，借以强调其常态属性。迄今为止，书中描写的现象仍然是广泛存在的不良组织现象。

定律一，冗员增加原理。官员数量增加与工作量增加并无关系，而是由两个原因造成的：（1）每一位官员都希望增加部属而不是对手；（2）官员们彼此为对方制造工作。在正常条件下，人员增加符合这样一个公式：

式中k表示增加部属而自己因此获得晋升的官员数；l表示任官时年龄与退休年龄之差；m表示机关内部答复琐碎问题所需要的人时数；n表示官员的管辖单位数；x表示每年需要增加的人员数。加以百分比，公式变成：

其中y表示原有全部人员。按照该公式，无论工作量有无变化，计算得到的数值永远在5.17%—6.56%之间。

定律二，中间派决定。中间派在议会等“票决制”政策议程中具有举足轻重的作用，以至于中间派实际决定政策制定。所谓中间派指这样一些人：对事先分发的会议资料不加了解的人；没头没脑不清楚议程进行情形的人；耳朵不大灵光的人；醉意未尽、昏头昏脑的人；年纪老迈而自以为精神矍铄的人；意志薄弱的人。为了争取多数，争执双方不得不费尽心机、用尽手段争取中间派。

定律三，“鸡毛蒜皮定律”。财政委员会的大部分成员由不了解百万、千万元而只懂得千元的人组成，以至于讨论各种财政议案所花费的时间与所涉及的金额呈反比例，即涉及金额愈大，讨论的时间愈短，反之时间则愈长。只有在涉及金额实在不值得一提时，情况才可能反转。

定律四，无效率系数。由于复杂的利益关系，决策性委员会的非必须成员愈来愈多，以至于会议开始变质，变得效率低下，变得不可救药，不得不在委员会中再设立核心决策委员会或核心决策团体。无效率系数计算公式如下：

式中m表示实际平均出席人数；o表示受外界压力影响的人数；a表示出席人员的平均年龄；d表示最远相互距离的平均值；y表示委员会成立年数；p表示主席的忍耐力；b表示开会前测量的最老的三位出席者的平均血压；x表示委员会无法有效工作的委员人数，即无效率系数。

定律五，人事遴选庸才。人们设计了许许多多的人事遴选的方法，譬如世袭、笔试、心理测试、行为测试等等。但大部分测试是事与愿违、徒劳无功的。遴选条件和遴选方法将遴选者引入歧途，最终不得不依靠偶然性标准遴选。

定律六，办公场所的豪华程度与机关的事业和效率成反比。事实上，那些事业处在成长期的机关是没有足够的兴趣和时间设计完美无缺的总部的。因此，“设计的完善乃是凋零的象征”, “完美就是结局，结局就是死亡”。

定律七，“鸡尾酒会公式”。会议与鸡尾酒会是现代社会的两种紧密联系在一起的运作方式。召开会议通常同时意味着鸡尾酒会。后者通常最能体现人物的实际重要性。假如把酒会会场从左到右分为A—F六段，从进门处到最远端分为1—8八段，就可以划分出48个方块；再假定酒会开始时间为H，且最后一名客人离开的时间是最初一名客人进场后两小时二十分钟，那么，重要人物都会在H+75至H+90的时间在E/7方块集合。最重要的人物自然会在其中。

定律八，嫉妒症。在嫉妒症流行的机关里，高阶主管勤苦而迟钝，中层干部勾心斗角，低级人员丧气而不务正业。嫉妒症病象可以分为三期：第一阶段，出现了既无能又好嫉妒的人物，即患上了“庸妒症”。第二阶段，“庸妒症”患者不幸进入或原本就在高层，于是尽一切可能排斥比自己本领强的人，拒绝提升能干的人，其结果，才智者挂冠而去，以至于机关似乎在进行愚蠢比赛，竞相表现愚蠢。第三阶段，机关仿佛被喷了DDT，凡才智者一概不得其门而入，以至于从上至下是一群缺乏智慧的糊涂虫，机关病入膏肓，实际处于“昏厥”状态，此时已无药可救。嫉妒症之所以得以流行，是因为第三流水准成为了政策原则。自鸣得意、自我陶醉、吹毛求疵、嘲笑他人、毋庸申辩等均是嫉妒症的病理表象。

定律九，财不露白。（略）

定律十，退休混乱。无论退休年龄（R）如何确定，一般的退休理论都会认为，在退休之前三年左右（R-3）人的精力会开始自然减退。这并没有错。问题在于如何确定退休年龄，更大的问题在于有无合适的接替者。因为，工作表现越优秀，任职时间越长，越难寻得合适的接替者，而在位者总会设法阻止职位较低者接近自己的职位，以延迟自己的退休时间。对此，安排“恋栈”者不断地航空旅行，天南海北参加温差明显、日程紧凑的会议，同时不断填写多种表格，终会使当事者承认自己年老体迈。

“彼德原理”。“彼德原理”由美国教育学家、心理学家、管理学家劳伦斯·彼德（Laurence Peter）于1960年首次公开发表，1969年在《彼德原理》（The Peter Principle）一书中系统提出。该文以剖析人性的弱点为出发点，揭示了广泛存在于社会组织的痼疾——不称职。“彼德原理”的公式是：“在层级组织中，每位员工都将晋升到自己不能胜任的阶层。……彼德原理的推论结果是：每个职位终将由不能尽职的不胜任的员工所占据。”这是因为，由于层级组织的结构性特性，无论一个人有多少聪明才智，又多么勤奋努力，总会有不能胜任的职位，而晋升是必然的，一直到不能胜任为止，更何况还存在许许多多不良组织病象。

彼德原理内容广泛，我们仅介绍其中部分精彩定律：

彼德原理推论：每一个职位最终将由不能尽责、胜任的员工占据，层级组织的工作多半由尚未到达不胜任阶层的员工完成；

彼德差别定律：政府机关与私人机构的最大的差异在于前者忙着花钱，后者忙着赚钱；

胡尔定理：多位贵人的共同提拔，可能产生乘数提拔效应；

艾利斯进步定律：所谓进步，就是以一件麻烦事替换另一件麻烦事；

马克·吐温禁果定律：亚当不是为了苹果才要苹果，而是因为那是禁果他才要；

庞德定律：任何以善始者必定恶终；

欧瑟定律：一个组织的权位最高者，通常存在把所有时间花费在出任委员会委员及签名的趋势；

道定律：层级体系中的职位越高者，困惑越大；

斯威夫特野心定律：野心驱使人从事最为平凡的事，所以，攀登的姿势与匍匐前进别无二致；

甘地枷锁法则：金枷锁较之铁枷锁危害更大；

哈佛定律：即使在严密控制压力、温度、音量、湿度以及其他变数的条件下，人体内的器官仍然会随心所欲、为所欲为；

汉密尔顿人性法则：人类是一种会讲述理由而不会理智思考问题的动物；

梅尔定律：如果事实与理论不符，那么事实必定被唾弃；

链条定律：链条与其最脆弱的环节有着相同的强度，链条越长，脆弱的环节越多；

华盛顿办事规律：一人做事敷衍了事，二人合作做事互相推诿，三人共事永无成事之日；

奈什规则：坐着工作的人比站着工作的人赚的钱多；

理发定律：不要问理发师你是否该理发了；

萧伯纳经济学家规律：如果所有的经济学家排圈坐，他们绝无可能达成一个共同的结论。

3．公共行政管理和公共行政管理理论现代化。这主要是指随着社会的发展进步，政府相应形成的某些行政现象：

（1）重视社会目的。现代社会是民主政治的社会。民主的观念、意识已经深化为一种大众的、社会的现象，国民行使公民民主权力达到了前所未有的程度。这种情况的出现，就国家的阶级职能而言，是因为在现代国家中，民主不仅是调整统治阶级内部各种力量或派别的重要手段，而且是调整统治阶级与被统治阶级之间阶级关系的重要手段，换言之，民主是阶级统治的必要条件；就国家的社会职能而言，民主则是政府取得社会的理解、合作和支持，以推行政令的必要条件，而国家的阶级职能，是以其社会职能为条件的。这就要求包括政府在内的一切国家机关重视国民意愿，接受大众监督，要求政府以实现一定的社会目的为一切行政行为的出发点，以国民的利益为一切行政行为的价值标准，即以国民的意志为转移。现代的世界是相互联系、相互依赖的世界，因此，政府在采取行政措施的时候还应当充分考虑到国际影响。

从积极意义上说，重视社会目的、为国民利益服务是现代民主宪政国家政府的天经地义的职守；从消极意义上说，轻视社会目的、不为或不能为国民利益服务的政府，则会为国民所不容、被国民所抛弃。因此，现代各国政府，一般都配置了相当的机构和人员，来经常和及时地调查了解民意，并尽量将政府的行政行为及其合理性、公益性诉之以国民，竭力搞好大众关系，以获得国民的谅解和支持。

必须看到的是，与国家或政府的历史存在的必然性、必要性相联系，“精英政治”与“大众民主”的矛盾将长期存在。从这个意义上说，重视社会目的相应将是一个渐进的过程。

（2）公共行政管理手段现代化，主要是指政府为适应现代管理的需要，不断和大量吸收、采用现代化的技术设备和技术方法的行政现象。在这方面，电话、电报、电传、复印、光纤通讯、卫星传送、高速交通工具，尤其是互联网及其衍生产品等现代化、自动化、智能化、数字化办公设备，已经在发达国家政府中得到了比较广泛的使用，特别是计算机的微机化、高速化、大容量的迅猛发展和互联网、数据库技术的普及，更使政府输入和输出信息的容量和速度、分析和处理信息的广泛性和准确性大大提高。这就大大增强了政府处理突发、偶发、大型、复杂行政问题的能力，提高了政府的行政效率，同时大大改善了政府与国民沟通的状况。

（3）公共行政管理理论现代化。这种理论，直接反映现代公共行政的发展过程。从科学管理理论开始，经过人际关系——行为科学的激荡，管理科学的充实，系统论——权变观的发展，当代公共行政学已经成为一门内容丰富多彩、分支学科众多、研究领域独特、实践针对性较强的学科。为民服务、依法行政、高效管理、适应发展成为其中心观念。我们将在相关章节进一步介绍和讨论。

（二）现代行政精神

现代行政精神也主要表现在三个方面：

1．主动进取。传统的行政是征税募兵、维持秩序的行政，民众对政府也多以纳税完粮为己任，不求其他。科学技术推动了大工业的形成，大工业则在造成了社会化大生产同时，也促进了商品经济的发展，进而形成了一系列新的文化价值观念，出现了一系列复杂的社会问题。这就要求政府经常地审时度势，不断地提出对策，进而有效地解决面临的各种问题。随着21世纪信息化社会的时代、知识经济的时代、经济全球化的时代的到来，世界各国政府都面临着大量涌现、前所未有的复杂问题。对此，只有那些锐意进取的政府，才有可能获得国民的支持，进而获得国家和民族的竞争优势。在此意义上，主动进取成为了国民“他律”和政府“自律”的首要的现代行政精神。

对政府而言，主动进取意味着重新寻求和确定政府的基本价值标准，意味着重新选择政府的宏观公共政策，意味着制度创新。竞争是现代社会的基本特征之一。在竞争的条件下，国与国之间、地区与地区之间的竞争优势，在相当程度上是依靠政府促成的。为了稳定和提高民众的生活水平，适应和满足民众的精神需求，政府就必须正确估计环境，不但要及时制定政策，有效解决现实问题，而且要正确预测未来，有力地防患于未然。在现代条件下，政府主动进取，有效解决复杂社会问题的能力，已经恒然成为衡量政府优劣的一个基本标志。因此，各国政府无不将此作为一个施政标准，并在实践中努力贯彻。在世界现代史上，政府通过重新确定基本价值标准和重新选择宏观公共政策，进而引发巨大社会进步成效的范例是很多的，例如，美国富兰克林·罗斯福（Franklin Roosevelt）总统的“新政”，我国邓小平同志的“对内搞活、对外开放”的政策等。但是，主动进取在某些条件下也可能导致行政裁量权的无限膨胀，危及民主宪政体制。

2．追求卓越。作为一种行政精神，所谓追求卓越主要指现代政府在主观意愿与客观效果相统一的意义上追求出色的政府公共行政管理，在比较的意义上追求不断提升并在实践中表现出具有卓越品质的公共政策能力、综合实施社会公共行政管理的能力、有效地向公众全面提供公共产品和公共服务的能力、自律和自我更新的能力。这种精神直接表现政府的工作动机、工作意愿、工作状态。追求卓越涉及两种相互联系的价值取向，即效率与效果。一般而论，效率（efficiency）和效果（effectiveness）都是考虑政府主观动机和能力卓越与否的主要标准，也是考虑组织绩效（organizational performance）的主要标准。但效率与效果表现不同的价值理念。效率是一个内涵丰富的概念。首先，它是数量的，指一种合理的投入产出比；其次，它是时间的，指在尽可能短的时间内完成尽可能多的工作；最后，它是情境的，指在既定条件下作最佳的抉择。效率注重的是在单位时间内做了没有、做了些什么，注重的是政府运用资源实现目标的状况和能力。现代政府无不视提高效率为提高行政管理水平的基本内容之一，将其作为长期的管理目标而加以刻意追求。效果强调的则是政府做过的事情对不对、好不好，注重的是政府实现既定目标的程度。不难理解，效果评估、尤其是全面效果评估，由于一般同时会涉及政府行为的动机、出发点、方式等等的是非评价问题，所以，不可避免地会涉及错综复杂的价值判断和价值选择问题。相比之下，追求效果更能在综合层面上体现行政目的，更能体现通过公共管理过程实现公共政策价值的程度，因而更应成为政府行政行为的价值标准。

3．创新发展。创新发展是一个政府乃至一个国家、一个民族的生命力和适应环境能力的主要标志之一。在农业社会里，政轻刑简、社会单纯，因此，汉承秦制、萧规曹随是可行的。在现代社会条件下，发展变化的节奏明显加快，优胜劣汰已经成为一种随处可见的社会现象，政府对国民负责。要使国富民强、永远立于不败之地，就必须具有强烈的忧患意识，不断创新发展。因此，成功的政府无不强调创新发展的重大意义，将创新发展奉为政府乃至国家、民族的基本精神。为了实现创新发展，许多国家政府设置了专门的研究机构，招聘了优秀人才，同时与民间研究单位保持经常的、密切的联系。不仅如此，许多国家政府还将“创新性”列为公务员考核的要项。这些都是值得我们借鉴的。