第七章 行政决策

第一节 行政决策概述

行政决策是现代行政管理的一个重要环节。自20世纪40年代以来，有关行政决策的研究越来越受到行政管理学家们的重视，形成了多种理论学派的行政决策学说。这些理论和学说分别以自己的理论假设作为理论前提，对行政决策做出了各具特色的解释。其中每一种理论都有其合理的内容，但也存在一些片面性或不合理性。无论如何，正是这些理论为我们研究行政决策提供了理论前提和思想资料。在行政管理学中，有关行政决策的研究主要集中在行政决策的类型与特点、行政决策的组织体制以及行政决策过程或程序等几个方面。在这一节中，重点讨论了行政决策的涵义、特点、类型、作用等问题。这些问题都是研究行政决策的一些最基本的问题，所讨论的主要是行政决策的基本原理。对这些基本原理的掌握，是我们理解整个行政决策理论的基础。

一、行政决策的涵义与特点

决策（decision-making）一词，简单地说，就是指“决定”或“作出选择”的意思。按照美国学者斯蒂芬·罗宾斯（Stephen Robbins）在《组织行为学》一书中的说法，决策就是决策者“在两个或多个方案中进行选择”。《中国大百科全书·政治学卷》给“决策”一词下的定义是：“从多种可能选择中作出选择和决定”。按照上述解释，我们可以把行政决策定义为具有行政决策权的组织或个人为了有效地实现行政目标从多种可能的行政方案中作出选择或决定的过程。

为了更好地理解行政决策的涵义，了解行政决策的特点是十分必要的。决策行为作为人的一种基本行为，在人的所有正常活动中，几乎都存在决策行为。马克思曾经指出：“蜘蛛的活动与织工的活动相似，蜜蜂建筑蜂房的本领使人间的许多建筑师感到惭愧。但是，最蹩脚的建筑师从一开始就比最灵巧的蜜蜂高明的地方，是他在用蜂蜡建筑蜂房以前，已经在自己的头脑中把它建成了。”人的活动与动物活动的最大区别，如前所述就在于：动物的活动是盲目的，而人的活动是一种有目的、有计划的活动。毛泽东在谈到人的活动的这一特性时也指出：“一切事情是要人做的。”这“就必须先有人根据客观事实，引出思想、道理、意见，提出计划、方针、政策、战略、战术，方能做得好”。这里所谓“提出计划、方针、政策、战略、战术”，就是我们所说的决策。从这个意义上说，人的活动必须首先经过决策，这就是人的活动的最大特征。正是由于这一特征，使人的活动与动物的活动区别开来。但就人的不同性质的行为而言，其决策的特点是不一样的。行政决策的特点主要表现于以下几个方面：

（一）行政决策的主体是掌握行政权力的个人或组织

任何决策都需要一个决策主体，即做出决策的个人或组织。行政决策是行政权力的运用，其主体必然会与行政权力有关。换句话说，只有具有行政权力的个人或组织才能有权力做出行政决策。在我国，行政权力主要由中央人民政府及其部门和地方人民政府及其部门行使，因此，行政决策的主体只可能是中央人民政府及其所领导的各个部门，以及各级地方政府及其所领导的各个部门。在实行行政首长负责制的行政部门，行政决策权一般由行政首长行使；在实行委员会制的行政部门，行政决策权一般由委员会集体行使。也就是说，从形式上看，在前一种决策形式中，行政决策的主体是行政首长个人；在后一种决策形式中，行政决策主体是行政委员会集体。但从实质上看，由于行政首长作为行政组织的负责人，只是代表行政组织行使决策权，因而行政首长的行政决策本质上仍然是一种组织决策，即行政组织的决策。

（二）行政决策的内容是行政事务

行政决策的内容既涉及行政机关的内部事务，如政府人事行政事务、机关后勤管理事务等，更多地则涉及社会公共事务，如教育、卫生、劳动就业、社会保障、社会治安等事务。作为行政管理的对象，这些事务都可称为行政事务，也是行政决策的内容。政府作为公共事务的管理部门或公共服务部门，其决策内容离不开“公共”二字，或者是有关公共管理的内容，或者是有关公共服务的内容。一般说来，行政决策内容主要是公共领域内的事务，而私人领域内的事务理应由私人自行决策。当然，政府组织有权也有必要为私人行为制定必要的规则，由于这种规则要求每一个个人（私人）都必须遵循，因而它实际上也是一种公共规则。此类决策仍然是一种公共决策。

（三）行政决策的价值取向是公共利益

社会中的每个个人作为“经济人”，其决策准则是实现自我利益的最大化。营利性的工商企业也是遵循的这一准则，其具体的决策准则是利润的最大化。政府组织作为公共部门，其决策则不能遵循这一准则。公共部门不能是一个“自利性”机构，而应该是一个“追求公共利益”的机构，因此，其决策准则应该是“公共利益的最大化”，这不仅仅是公共部门决策与私人企业决策的区别之一，而且应该把这一点看成是它们两者之间的本质区别。正是从这个意义上说，行政决策在价值取向上应该而且必须坚持公共利益最大化的原则。

二、行政决策的类型

所谓决策类型，是指按照一定的标准对决策所进行的分类。由于决策分类标准的多样性，因而目前存在着多种分类方法。决策的分类标准是指具体划分决策类型的基本依据。按照不同的分类标准，可以将行政决策划分为不同的类型。目前常见的分类主要有：

（一）经验决策与科学决策

经验决策是相对于现代科学决策而言的，主要是指决策者凭经验制定决策的活动与过程，或者说凭经验进行决策。经验决策产生于蒙昧时代，它也有一个发展和完善的过程。按照美国决策理论家西蒙的观点，经验决策的发展大致经历了三个时期：第一个时期是凭习惯决策时期。西蒙认为，从经验决策产生到18世纪以前都属于这个时期。在这一时期，人们在决策及其方式问题上一直没有多大根本性的进展。习惯和个人经验长期以来被认为是决策中最普遍的方式。第二个时期被称之为标准操作规程时期。18世纪以后，随着工业革命的到来，社会的基本生产组织形式迅速从以家庭为单位转向以工厂为单位。在这样一种历史条件下，先是在工厂里出现了标准的操作规程。这种标准的操作规程以书面的形式记录着一定的程序，要求决策者必须按程序办事。这样，生产管理的决策就有了初步的可循章程，以后这些操作规程逐渐健全和完善，有章可循，有法可依，这就是按常规办事，不必事事重新决策。西蒙指出：“标准操作规程提供了一种教育新成员合于习惯性组织活动模式的手段，提供了一种提醒旧成员注意那些不常使用而至今仍未完全变成他们习惯的模式的手段，提供了一种将习惯模式公之于众、经受检验、修正和改进的手段”。第三个时期称之为决策组织专门化时期。19世纪与20世纪之交，科学管理的创始人泰罗在他的科学管理著作中，第一次提出把计划职能与执行职能分开，设立专门的计划部门，按照科学规律制定计划，进行决策。泰罗的这一思想很快在企业中付诸实践。在行政决策中，这一方式也逐步得到实现，政府组织及其他公共部门相应地建立了各种专门的计划、决策机构。这种决策方式的出现，是现代科学决策产生的前提。

现代科学决策产生于第二次世界大战期间，是现代科学技术发展的必然结果。相对于经验决策而言，科学决策的核心内容是把科学技术及其方法运用于决策分析，出现了决策分析方法数学化、模型化和分析手段计算机化的趋势。所谓决策的数学化，就是应用现代数学方法来解决决策问题。所谓模型化，是指建立决策模型，即把变量之间以及变量与目标之间的关系，用数学关系式把它们表达出来，然后通过求模型的数学解来选择合理方案。数学方法被引进决策分析方法中，这与运筹学在决策分析中应用是分不开的。西蒙指出：“作为一种社会活动，‘运筹学’是随二次大战军事需要应运而生的，并从而将管理方面的决策制定问题置于大量自然科学家特别是数学家和统计学家的兴趣范围之内。”可见运筹学的产生和发展对于科学决策的产生存在着十分密切的关系。所谓运筹学，就是运用科学方法研究复杂的决策问题，以向决策者提供赖以采取行动，描绘可行方案和预定结果的一个量的依据，并做出数学上的分析这样一门综合性学科。现代决策问题越来越复杂，决策模型中所包含的数量关系十分复杂，因而求解的计算量非常大，这靠人工计算是很困难的。随着现代电子计算机的产生，它为人们解决了这个决策上的难题。几乎在决策的数学化、模型化的同时，也出现了决策分析手段的电子计算机化。所谓决策分析手段的电子计算机化，是指在决策时应用电子计算机作为逻辑计算工具进行解题和作为信息处理工具进行信息处理。电子计算机作为一个快速的逻辑计算工具，大大缩短了解题的时间，从而有可能使运用数学工具做出决策产生在需要行动之前，使这些数学手段对于决策来说真正有了实用的价值，从而使科学决策方法成为一种具有现实意义的决策方法。

（二）程序化决策和非程序化决策

程序化决策是指决策所解决的问题是重复出现的那类决策，又称之为常规决策或重复性决策。这是因为，由于这类问题出现多次，我们可以制定出一套例行程序作为解决的办法。每当这类问题出现时，我们就依照这套例行程序来解决它。例如，在行政管理实践中，有一个什么时间上下班和如何办公的问题，对这一类问题的解决，一般采用程序化或常规决策方法，即制定具体的上下班时间和办公制度等。此外，程序化决策还因为决策者在过去对它已有过反复处理的经验，容易摸出规律，有其自身的系统或结构，因此又可称为规范化决策或高结构决策。

非程序化决策是指决策所解决的问题是不能重复出现的那类决策，又称之为非常规决策或非重复性决策。这是因为，对于非重复性出现的问题，它的解决由于以往没有经验可资依据，不可能有一套例行的程序作为解决的办法，因而其决策是非程序化的。例如，当前我国公共事业管理体制的改革，是一件前人未从事过的事业。改革的决策，就是一种非程序化的或非常规的决策。此外，非程序化决策还由于它没有自身的系统、结构或系统、结构不严密，因而又称之为非规范化决策或低结构决策。这里要特别注意的是，我们说的非程序化决策，所考虑的不仅是对这一步骤的最后批准举动，而是制定决策的整个过程，包括收集、处理信息和制定方案等活动，都具有非程序化的特点。

（三）确定型决策、风险型决策和不确定型决策

确定型决策是指这样一类决策：其所要解决的问题只受一种客观状态的影响，对于这类问题的解决，可以提出各种具有确定结果的方案。例如，某单位要通过政府采购方式购买一批办公用品，如有A、B两个公司竞标，在品种、质量相同的情况下，为使费用最少，决策者自然会选择价格便宜的公司。对这类问题的解决，由于只受一种客观状态的影响（在此例中只受相对稳定的价格的影响），每一个方案都只有一个确定的结果，因而决策时可通过直接比较各方案的结果进行抉择。当然确定型决策问题并非都如此简单。当涉及更多方案时，对于这类问题的解决，也需要采用线性规划等复杂的数学手段。

风险型决策是指这样一类决策：其所要解决的问题受多种客观状态的影响，不论采用何种解决问题的方案，都会承担一定的风险。例如，投资性决策一般都属于此类决策。风险型决策问题也叫统计型问题，或随机型决策问题。它应具备下列五个条件：（1）存在着决策人所企图达到的一个明确目标；（2）存在着决策人可以选择的两个以上的行动方案；（3）存在着不以决策人的主观意志为转移的两种以上的客观状态；（4）各种客观状态下的损益值是决策者可以把握的，如投资决策中不同方案在某一状态（市场销售良好）出现时的预期收益值是可以测算的；（5）未来将出现哪种客观状态，决策人不能肯定，但其出现的概率，决策人大致地可以预先估计出来。以上五点是构成风险型决策问题的基本条件，舍弃其中的一个条件，就不能构成一个风险型决策问题。

不确定型决策与风险型决策相比较，所不同的是缺少上述条件（5），即存在着两种以上的客观状态，但其出现的概率无法加以预测。因此，对于这类问题决策者不但无法把握确定的结果，而且连决策风险的大小也难以把握。当然，这并不是说决策者在这类问题面前无能为力。事实上，决策者凭借自身的经验对这类问题做出合理决策的事例，在历史上并不少见。当然，由于与决策问题相关的客观状态变化的不可预测性，必然会加大决策的难度。

（四）战略决策与战术决策

战略决策是指那些具有指导意义的、带方向性的、与整个国家或社会的发展远景有关的重大决策。如我国政府关于建设社会主义市场经济体制的决策、关于国有企业改革的重大决策、关于建设社会主义新农村的重大决策，都可以视为重大的战略决策。一般说来，战略决策有以下几个特点：一是战略决策所处理的往往是一些重大的问题，如上面提到的建立社会主义市场经济体制的问题、国有企业改革问题、建设社会主义新农村的问题，都是当前我国政府面临的一些十分重大的问题；二是战略决策往往对政府的工作具有指导意义，是一些涉及国家和社会发展方向的决策，在上述决策中，建立社会主义市场经济体制、国有企业改革、建设社会主义新农村等都与我国经济、社会发展方向密切相关；三是战略决策的影响范围广泛和深远，战略决策往往影响到一个国家或地方行政管理的全局，而且这种影响往往不是短期的，而是长期的。

战术决策是指为解决某一具体管理问题或在具体管理过程中所做出的决策。例如，某县政府在春耕生产前做出的支援春耕生产事项具体安排的决定；某乡政府做出的政府办公室某个人员调动的决定等，都可视为战术决策。一般说来，战术决策有以下几个特点：一是它所处理的往往是一些日常的管理问题，如上面提到的政府办公室某个人员调动的问题；二是它往往只是涉及政府的某项具体工作；三是它所影响的范围小，而且往往是短期的，而不是长期的。

（五）单项决策与序贯决策

单项决策又称静态决策，它是有关解决某个时期重大问题、提出总任务的决策以及解决有关某个时点状态存在问题的决策的总和。前者如我国政府关于西部开发的决策，后者如国务院任命驻外使馆工作人员的决策。由于这类决策往往是一次性的，因此有人又将这类决策称为一次性决策。在这类决策中，既有战略性决策，又有战术性决策。如在上例中前者属于战略决策的范畴，后者则属于战术性决策的范畴。

序贯决策即动态决策，它与单项决策不同，要求做出一系列相互关联的决策。如我国高等教育改革的决策，就包含了招生分配制度改革的决策、教育成本分摊制度改革的决策、高等学校内部管理制度改革的决策等一系列决策。一般说来，序贯决策有两个特点：第一，它做出的决策不是一个，而是一串决策，因而又可称为“一揽子决策”；第二，这一连串决策不是彼此无关的，而是前一项决策直接影响后一项决策，前后项决策之间存在着这样一种关系：即前一项决策是后一项决策的准备和基础，后一项决策是前一项决策的继续和完成。这些决策往往是一连串相互关联的决策，前一步与后一步，即前一项决策与后一项决策都伴随着时间先后的动态变化，正是在这个意义上，我们把它叫做动态决策。序贯决策是由一系列单项决策构成的，我们可以把序贯决策系列中的每一项具体决策都可以看成是一个单项决策，但并不是任何几个单项决策相加都构成序贯决策，只有那些在时间上存在着先后顺序、在内容上存在着逻辑关系的多项单项决策有机地结合在一起，才构成我们所说的序贯决策。

三、行政决策的地位和作用

行政管理学家对行政决策及其重要性的认识经历了一个历史过程。在早期的行政学理论中，决策问题并没有引起足够的重视。在他们的著作中几乎没有关于行政决策的论述。只是到了20世纪30—40年代，行政决策及其重要性才开始引起学者们的关注。首先关注这一问题的学者是美国行政学家古立克，他在《组织理论》一书中提出决策是行政的重要功能之一。其后美国学者巴纳德在《行政领导的功能》一书中更是强调了行政决策对行政领导的重要性。20世纪40年代美国著名决策学家西蒙的一系列著作的出版，使人们充分认识到行政决策在行政管理中占有重要的地位。

行政决策贯串于行政管理过程中的各个环节。现代行政管理活动与现代社会的经济、政治活动是紧密相联的。在现代行政管理过程中，由于生产的社会化和组织规模的扩大，使管理对象和内容越来越复杂起来。对于行政管理者来说，尤其是对于政府组织的领导者来说，已经不可能事无巨细地样样去管，而只能抓大事。从管理过程来看，抓决策就是抓大事。当然，这并不是说执行、监督等其他管理环节不重要，而是说相对于其他环节而言，决策这个环节更加重要。现代管理学一般把管理的主要职能概括为三项：计划职能、组织职能和控制职能，而决策则贯穿于各项职能的其中。确定目标、抉择方案、制定计划属于决策的内容，这是毫无疑问的；设置机构、配备干部、分配权限需要决策，这也是毫无疑问的；对工作的检查、监督、控制也同样需要决策。因此，正如西蒙所说：管理就是决策。整个管理过程实际上是一个连续决策的过程，没有决策，也就无管理可言。

行政决策具有优化行政管理目标、节约行政管理成本、提高行政管理效益的重要功能。行政管理作为人的有组织的一种理性行为，需要有明确的目标。确立行政目标是行政决策的一项重要任务。在行政决策过程中，决策者往往提出多个目标，然后通过分析论证，直至找出较优目标；同样，行政决策的主要内容之一就是通过收集大量的信息，在此基础上提出各种可供选择的方案，并通过分析论证最后选择出一个令人满意的方案。一般说来，这个令人满意的方案就是一个成本较少、效益较大的方案。因此，行政决策的过程实际上就是一个优化决策目标和决策方案的过程，就是一个寻找成本较少、效益较大的行政管理途径的过程。

行政决策正确与否，关系到行政管理的成败，关系到国家、社会以及各项事业的兴衰。历史的经验告诉我们，政府重大决策的正确与否事关国家的兴亡、人民的命运。例如，1978年中国共产党的第十一届三中全会做出了把党和国家的工作重心转移到经济建设上来的重大决策，从此使中国走上了国家经济健康发展、人民生活水平不断提高的道路。根据这一重大决策，中国政府就如何加速中国的经济发展做出了一系列具体的行政决策，正是这些行政决策，使我国的各项改革步入了健康的轨道。可见，决策处于管理的中心环节，对于行政管理来说也是如此，行政决策正确与否，关系到行政管理的成败，乃至一个国家各项事业的成败。