第六章 人事行政

第一节 人事行政概述

人事行政是国家行政管理的重要内容之一。人事行政的好坏，直接关系到政府工作的成败以及国家命运的兴衰。从某种意义上说，古人所谓“人存政举、人亡政息”讲的就是选官、用官之于国家和民族的重要性。因此，现代国家政府无不竭尽全力试图构建行之有效的国家人事行政制度，制定公平合理、充满生机和活力的公共人事行政政策。

一、人事行政的涵义及相近词语辨析

所谓人事行政（Personnel Administration），是指政府为达成其职能、推行其工作，通过一定的人事机关及相应的法规、制度、方法和手段等，对其所任用的国家工作人员进行选拔、任用、培训、奖惩、考核、调配、工资福利、退职退休等方面的管理活动。具体来讲，“人事行政”这一概念包含以下几个方面的要义：

1．人事行政是指政府对其所任用的工作人员的管理活动，人事行政的范围仅限于政府系统内部。

2．人事行政的内容主要体现为政府的人事管理机构通过相应的人事行政制度，对政府人事问题所做的规划、决策、组织、指挥、协调、控制等管理活动。在西方国家中，为与其他领域的人事管理活动区分开，人事行政又叫做“公共人事行政”（Public Personnel Administration），而“人事管理”（Personnel Management）一词，一般指的是除政府系统以外其他领域（其中主要是工商企业界）的人事管理活动。“人事行政制度”是指国家对政府工作人员的管理所做出的种种系统化、规范化的规定，它可以是法律、法规，也可以是政策和行政命令。人事行政制度并不是人事行政本身，它只是人事行政所依据的规则，而人事行政在一定程度上可以看作是人事行政制度的实际运作。

3．人事行政的总体目标是力求政府中“人”与“事”的协调，是为了使政府中的人力资源得到充分利用，达到人尽其才，才尽其用，并在适才适所的情况下，达到事竟其功。

4．人事行政的核心是行政人才的管理问题，它包括“取才、用才、育才和留才”四个环节，体现在人事行政的实际运作中，即包含了更新、激励—保健、行为调控三个机制。

人事行政作为国家行政管理的重要内容，与其他行政管理活动一样，具有“二重性”。一方面它是国家政治活动的一个组成部分，具有一定的政治性；另一方面它又有自身内在的发展规律，是一门科学，具有科学性。人事行政既应研究其政治性，也应研究其科学性，更应注意研究如何达成人事行政的政治性与科学性在现实中的统一。

二、人事行政的管理机构

人事行政的管理机构，顾名思义，是指主管或办理政府人事行政业务的机构。我国古代自唐宋起，至元、明、清历代王朝中设置的吏部，即是封建国家所专门建立的主管官吏考铨任用的人事行政机构。在西方国家中，随着公务员制度的确立，现代意义上的人事行政管理机构也开始出现。1855年，英国为了对专业化的文官考试业务实施管理，保证文官考试任用的公正性和权威性，成立了专管文官考试录用的文官委员会，这是现代意义上的第一个独立的、职能化的人事行政管理机构。1883年，美国也效法英国成立了专门负责政府人事行政的管理机构——文官委员会。此后，在法、德、日等国家中，在其各自公务员制度形成的初期，也相继在政府中设立了专门的人事行政管理机构来管理公务员。

发展到今天，西方国家的人事行政管理机构已演变进化成一个比较健全的管理系统，其功能比较齐全，管理形式多种多样，部门分工专业化，管理功能部门化，具有较强的科学性，人事行政的效率也较高，基本上适应了西方国家政府人事行政的需要。

当代西方各国的人事行政管理机构，从组织形式、权力划分、功能配置等方面来看，可以说有着千差万别。若从其功能表现方面考察，可以将这些机构分为四种类型，即：决策和综合管理型、协调和咨询型、监督和仲裁型、部门执行型。

若从这些机构与政府的关系来考察，则可分为部内制、部外制和折中制三种类型。所谓部外制，也称独立制，是指人事行政的管理机构设立于政府组织系统之外，不受政党和行政首长的干涉和控制，独立掌握整个政府的人事行政事宜。采用部外制的国家主要有美国和日本。所谓部内制，是相对部外制而言的，是指人事行政的管理机构隶属于政府机关系统，是政府机构的组成部分之一。实行部内制的国家主要有法国、德国和瑞士等。所谓折中制，是部外制与部内制之间的一种类型，是指人事行政的管理机构，既有一些独立于政府部门系统之外，也有一些附属于政府机关之内。英国的文官考试委员会和惠特利委员会均独立于行政部门之外，不属于内阁中的任何部门，而财政部的人事管理处，实为人事行政的又一管理枢纽，则隶属于内阁财政部，因而英国的人事行政管理机构是一种典型的折中制类型。

上述各种类型的人事行政管理机构，可以说是各有所长，也各有所短。在实践中，无论采用哪种类型和形式，只有能充分体现科学、理性、效率精神的，能适应国家制度、政府管理、经济增长和社会发展的，并能带来人事行政良性运行的那种人事行政的管理机构，才是最好的模式。

在我国，人事行政的管理机构主要是依据干部人事管理体制而设置的。在革命战争年代和建国初期，我国的干部（包括在政府部门中工作的干部），除了军队系统实行单独管理以外，其余的都是由党中央和各级党委组织部门统一管理。建国以来，人事行政的管理机构随着历史条件的不同发生过多次较大的变动，其具体演变如下：

政务院人事局（1949.10—1950.11）：政务院人事局作为政务院的直属机构，协助中央组织部管理政府机关的干部工作。

中央人事部（1950.11—1954.9）:1950年11月，中央决定将政务院人事局和政法委、财委、文教委、内务部五家人事机构合并，成立统一的中央人民政府人事部。这是我国政府系统中第一个部级的人事行政管理机构，受政务院领导，负责综合管理全国政府机关的人事工作。这一时期，政府人事管理权相对集中，权限范围也较大。

国务院人事局（1954.9—1959.7）：这是为了适应1953年干部管理体制改变后的新情况和贯彻一届全国人大一次会议通过的《国务院组织法》的规定而对中央人事部作出的调整，国务院人事局的业务范围比原政务院人事局的业务范围大大缩小。

内务部政府机关人事局（1959.7—1969.12）：这是根据二届人大常委会四次会议关于精简机构的决定作出的机构调整，原国务院人事局的全部业务由内务部政府机关人事局承担负责。“文化大革命”期间，内务部撤销，有关人事行政方面的管理工作，移交中共中央组织部办理。

民政部政府机关人事局（1978.3—1980.7）：粉碎“四人帮”后，全国各方面工作进行调整，逐渐趋于正规化，设立了民政部政府机关人事局，负责政府人事行政工作。

国家人事局（1980.8—1982.5）:1980年，国务院决定将民政部政府机关人事局与国务院军队转业干部安置工作办公室合并，成立国家人事局，直属国务院，负责综合管理政府系统的人事工作。

劳动人事部（1982.5—1988.4）：根据五届人大四次会议精神，本着重叠的机构撤销、业务相通的机构合并的原则，将国家劳动总局、人事局、国家编委和国务院科技干部局合并，于1982年5月成立劳动人事部。这时的劳动人事部业务范围很广，权限比其他时期都大。

国家人事部（1988.4至今）：为适应中国共产党十三大提出的进行政治体制改革的形势的需要，为加快建立国家公务员制度，加强政府人事工作，七届人大一次会议通过了建立国家人事部的决议。人事部的建立，是改革政府机构、建立国家公务员制度的重要步骤，同时也标志着我国的人事行政体制和人事行政的管理机构逐步走向完善。

三、现代人事行政的主要趋向及特征

人类自有国家以来，便有了人事行政。从古到今，人事行政的演变按照其自身内在的发展规律，大体上经历了这样几个时期：一是以恩赐官僚制为核心的人事行政时期，这一时期人事行政的主要特点是：专制统治者拥有对所有官吏的生杀予夺大权，一切官员都是依靠专制统治者的恩赐而取得官职的，人事行政中盛行宗法主义的世袭制，血缘关系是任官的主要标准之一。二是以分赃制为核心的人事行政时期，这一时期人事行政的特点主要表现为：虽然法律上已经确认“人人皆有在政府中任职的平等权利”，但在实际的人事行政过程中，却主要盛行着分赃制，即在政府竞选中获胜的那一派别或政党，可以独占所有政府职位，凡是对竞选有功或与党派领袖有个人关系者，均可参与对政府官职的“分赃”，捞得一官半职。三是以功绩为核心的人事行政时期，这一时期人事行政的主要特点是：政府职位向社会开放，绝大多数官员均需经过公开竞争考试才能得以择优录用，人事行政中崇尚人才主义，贯彻功绩原则。

人事行政的演进发展在世界各国并不是同步进行的，目前世界上仍有一些国家由于受多方面条件的限制，仍然是处于人事行政发展的第一、第二个时期，但多数国家的人事行政已完成或正在完成向现代化的转变，已经或正在进入人事行政的第三个发展时期。

纵观人事行政向现代化演进的过程，我们可以发现现代人事行政具有以下种种趋向：

1．人事行政中出现政务官与业务官在结构和功能上的分化，对这两种官员开始实行分类管理。政务官指的是以政党选举成败和政策成败为进退标准的政府官员，主要包括政府首脑和政府各部门的行政首长，政务官主要由国家有关的政治制度（如选举法）来管理；业务官指的是政府中除政务官以外的其他常任的职业公务人员，亦即文官（Civil Servant），也称公务员，业务官主要由公务员制度来管理。

2．由以恩赐官僚制和分赃制为核心的赡恩徇私式的人事行政，向以人才主义和功绩制为基础的现代人事行政的演化。

3．从随意性、或然性很强的人治式人事行政，发展到系统化、规范化的法治式人事行政。

4．人事行政的范围日益扩大，出现了许多旧的人事行政所没有的业务内容，如考任、培训、职位分类、保险、抚恤等等。

5．在管理方法上，从非科学的经验管理发展到崇尚理性和效率的科学管理，许多科学的管理理论和方法被逐渐引入到实际人事行政过程中，如职位分类方法、激励理论和计算机管理等。

6．人事行政由以往只重视通才，发展为通才与专才的并重。日益精细的政府事务，需要大量的行政专才来参与管理，行政通才多集中于政府上层，中、低级政府官员中行政专才所占比例越来越大，发展到今天，有所谓“专家行政盛行”之说。

从各国人事行政的演进过程和现实状况来看，所谓现代化的人事行政，通常具有下述几项特征：一是公平性，即人事行政中的人员进退、赏罚和升降等，均以客观的、法定的人才主义和功绩原则为标准，而不能以私人关系、个人好恶或其他关系为量衡。二是公开性，即人事行政的全过程都向民众公开，彻底打破人事行政的隐秘性，以杜绝私相授受和其他营私舞弊活动，公开是公平的前提保证。三是超然性，人事行政中的人事任免和其他事宜，均以法规制度为依据，遵照客观事实来做决定，不应受到任何其他外力（如政党或利益集团的压力）的影响与指使，不得由于性别、种族、宗教信仰、政治倾向等理由进行人事行政方面的歧视。人事行政的管理机构超然于政治斗争之外，尽力避免带有政治色彩，以保证人事行政的客观性。四是适应性，即现代人事行政通常都不是机械僵死的，而是具有相当的灵活性和适应性，以满足社会不断发展的需求，这主要表现为管理方法的灵活多变和更新改进以及人事行政制度随形势变化而做出的种种调整。上述四项特征，也是衡量一个国家的人事行政是否达到现代化水平的基本标准。