第五章 行政组织

第一节 行政组织概述

公共行政学所说的行政组织特指国家行政组织，即狭义的政府组织。

在国家政治上层建筑的范畴里，行政组织具有突出的地位和作用。它是国家机器的主要组成部分之一。国家行政组织以其特有的公共行政管理方式，最直接地表现国家职能的性质：一方面，在本质上，它是占据国家统治地位的阶级推行其意志的工具，要保证反映国家性质的宪法和法律的全部、正确地实施；另一方面，在形象上，它是社会和公众利益的正式代表者，要实现国家对广泛的社会生活的有效领导和管理。

行政组织是日常、大量、繁重国务活动的直接承担者，其管理思想、管理行为和管理方式，直接关系到国计民生、国富民强以及社会的稳定与发展。组织是管理的物质存在形式，任何行政管理的问题都与行政组织相联系，所以，行政组织始终是公共行政学的最基本的问题之一，也是关于国家组织的最重要的宪法和法律范畴之一，因而始终为各国政府及行政研究所重视。

一、行政组织的涵义及与类似词之异同

（一）行政组织的涵义。迄今为止，公共行政学界关于行政组织并没形成一个公认的或权威的定义，许多研究者根据自己的理解对行政组织作过许许多多的注释，其中比较有代表性的大致有三种：

1．广义与狭义的理解：从广义上说，行政组织是指为执行一定事务而将从事共同工作的人们通过权责和任务分配结成系统协调的组织机构；从狭义上说，则指为执行国家的政务所结成的有系统的组织机构。

2．静态与动态的理解：从静态上说，行政组织是指国家为执行政务而依法组建的行政机关体系；从动态上说，则指行政机关作为管理系统发挥领导和管理国家政务职能而产生的各种组织活动。

3．阶级属性与社会属性的理解：从阶级属性上说，行政组织是据国家政治生活主导地位的阶级推行本阶级意志的组织工具；从社会属性上说，则是国家为实现社会目的而通过一定的法律程序所建立和规定的，有着一定行政目标、人员设置、权责分配、结构形态、财物所有的行政机关体系，其组织行为受国家强制力的保障。

（二）行政组织与类似词之异同。这主要是为了辨析行政组织的涵义，进一步界定行政组织的概念。与行政组织类同和间或使用的常见的习惯性词语主要有以下几种：

1．行政机关。国家行政组织是狭义政府的同义语。政府是一个大的组织系统。行政机关则只是政府大系统的一个次级系统。换言之，国家行政组织是综合的、整体的、享有完全行政权的法律和行为的主体，行政机关则是单一的、部分的、享有有限行政权的法律和行为的主体。在统属关系上，行政机关必须服从政府，部门首长必须服从政府首脑。行政机关的有机配合，构成整体的行政组织。

2．行政机构。行政机构常与行政机关混用，事实上，二者也确实不存在根本的区别。从管理的角度看，行政机构常偏重于编制的、预算的、组织结构的涵义，行政机关常偏重于主体的、职权的、法规的涵义。行政机关恒定是行政机构，行政机构则不一定是行政机关。在正式的法律用语中，关于国家行政权力主体，通常称行政机关或行政组织，很少使用行政机构的称谓。

3．官署。在行政学的意思上，官署主要指具有决定权并对外代表国家意志的事权机关，因而官署是行政机关之一种。在我国历史上，官署亦称官府、官衙，主要是民间对政府或政府机关的一种称呼。这种称呼常常表现不满和失望的情绪。

二、国家行政组织的特征

国家行政组织的法权地位和与之相一致的公共行政管理的广泛性及其对国民承担的责任，决定了国家行政组织的特征。

（一）政治性。政治性是一切国家组织的共同属性。对国家行政组织而言，政治性主要表现在两个方面：

1．阶级性。阶级性是国家行政组织的本质特征。这种特征贯穿于国家行政管理的整个过程和全部活动中。但是，这种特征常常在有意无意之间被其社会特征所掩盖。我国国家行政组织的阶级性，集中表现为以工人阶级为领导的、以工农联盟为基础的、有最广大人民群众参加的人民民主专政。

2．决策性。随着行政国家的兴起，国家行政组织在国家政治生活中的地位日趋重要，作用日趋突出，正在和已经占据国家政治生活的主导地位。这主要表现在政府的公共决策力日趋强大，政府的意志事实上近乎左右国家的发展，其职能不仅几乎覆盖了社会生活的每一个领域，而且伸入立法、司法等其他国家权力领域。因此，国家行政组织即政府，是现代国家最重要的权力主体，其活动是最重要的国家现象之一，其决策力也因此成为最重要的行政研究对象之一。

（二）社会性。社会性由国家的社会职能所决定，主要指国家行政组织所承担的社会一般公共事务管理的职能。它也有两个相互联系的层次：

1．服务性。服务性是国家行政组织行政行为的出发点与社会效果的统一。国家为了维护统治阶级的利益，维持凌驾于社会之上的权威地位，就必须同时服务于社会，施益于社会公众，因此，所谓服务性首先是指为执行宪法和法律服务，其次是指为一定社会公众的利益提供条件或保障。

2．管理性。国家行政组织的服务性主要是通过它对广泛社会生活的有效的领导和管理来实现的。这种领导和管理主要表现为从高于社会的权威地位出发来制定政策、维持秩序、提供机会、监督协调、组织公共事业的实施并提出国家发展的战略规划。

（三）权威性。权威性以人类社会发展过程中的强力和契约关系为基础，并以宪法、法律和国家武装力量为后盾。权威性有两个最突出特点：

1．约束性。无论是三权分立的国家还是议行合一的国家，行政权都归属国家行政组织即政府，只是权力的大小不同而已。从这种法权地位出发，国家行政组织依据法律规定或进行行政裁量，对各种社会组织和公民以及广泛的社会生活实施领导、干预和施加各种影响，以法律和公众的名义通过行政行为对各种社会行为主体实行普遍的约束，适用者必须遵从。

2．强制性。当政府的权威地位被破坏，即它对有关社会行为主体的依法实行的约束遭到抵抗、触犯、抵制、违背等时，它就将以国家的名义并以国家强制力为后盾对其实行行政制裁，比如，舆论导向、勒令停止、经济罚款、行政惩处，直至提起公诉。当遭到大规模武力反对时，政府还可以宣布紧急状态、戒严，实施军管和其他使用国家武装力量的方式。

（四）法制性。法制性的基本涵义是“依法行政”，具体说来，又可以分为两个相互联系的方面：

1．国家行政组织自身建设的法制性。这种法制性主要表现在，国家行政组织是依据宪法和法律的精神、原则、规范、程序所建立的国家组织系统，其组织宗旨、人员编制、机关设置、财政预算等都必须符合宪法和法律的规定，这些方面的变更也必须经过法定的程序由立法机关或事权机关予以重新审批。

2．国家行政组织对社会公共行政管理的法制性。这主要表现在，国家行政组织行政行为或行政管理的内容和方式必须遵从宪法和法律的要求，一切重大的国务方针和政策都必须取得立法机关的同意，即使是行政裁量行为，也必须符合宪法和法律的精神或原则。法制性的涵义还在于，无论是自身管理还是社会公共管理，行政组织都不得自行其是，而必须接受其他国家权力主体和社会的法制化监督，超越权限的行为，将受到追究和制裁。

（五）系统性。系统性是说国家行政组织具有极强的整体性，其权力关系、组织结构和工作流程具有上统下属、上下贯通、左右联系、纵横交错、头尾相接、政令归一的特征。除整体性之外，系统性还有两个突出特征：

1．结构性。结构性指国家行政组织的按照社会分工对应组织起来的部门化和专业化的机关权责体系的特征，在这个体系中，不同的机关司掌不同的社会行为主体或行业，并实施相应的行政管理，同时通过行政首脑在各机关之间予以整体性协调。国家行政组织以社会分工和社会行为主体为依据的部类化的结构方式，是其独特的结构方式。

2．有序性。有序性指国家行政组织的按一定序列和等级组织起来的特征。这种序列和等级是以逐级授权为基础的，表现为各级行政首长或机关职责与权力的统属关系。所以，国家行政组织通常可以划分为中央政府与地方政府、上级机关与下级机关、行政首长与普通公务员等。

（六）发展性。发展性是说国家行政组织适应社会历史的进步，相应改变组织自身及社会管理行为的特征。这可以作两点理解：

1．动态性。动态性指国家行政组织永远处在动态之中，国家行政改革，比如，机构和人员的调整，决策力的增强，行政职能的扩展，新技术和新设备的采用等等，都是在一个持续不断的动态过程中完成的。离开了动态的过程，行政组织就将失去社会意义。

2．适应性。适应性与动态性相联系，指国家行政组织适应生态环境，即本国当时、当地的社会综合因素和总体发展水平，相应建立行政组织模式的特征。与此同时，国家行政组织也将通过行使国家行政权，积极实施行政管理，来推动社会的发展与进步。在正常情况下，国家行政组织是在与社会交互作用的动态平衡的过程中，相互促进，共同发展的。

三、行政组织的基本要素

国家行政组织是一个由若干要素组成的有机整体。了解要素的目的在于建立科学的分析单元，进而寻求考察和优化行政组织效能的有效途径。国家行政组织是模式的，也是动态的，是自成体系的，也是生态的，其构成要素有：权责利、人财物、组织目标和行为方式、法制思想和价值观念、法律规范和自由裁量、结构形态和运作过程、功能和信息等等。这些基本的要素直接关系到国家行政组织效能的性质、程度或范围。国家行政组织的基本要素及其合理状态概括起来主要集中在以下八个方面：

（一）法律制度健全。国家行政组织是执掌公共权力的以社会为行为对象的代表公众利益的特殊组织，因此，依法行政是首要的和基本的要素。可以认为，法律制度健全与否是行政组织健全与否的主要标志之一。法律制度不仅是国家行政组织实施公共行政管理的基础，同时也是使其行之有效的根本保障。

（二）组织目标明确。目标反映行政组织的社会行为的方向，对具体行政机关来说，目标则反映本单位在整个公共行政管理中的地位和作用。从这个意义上说，一切没有明确工作目标的行政组织都是不必要的。目标是一个由总目标与分目标、原则目标与工作目标组成的目标网，各个行政机关都以目标为导向寻求自己在组织大系统中的位置和发挥应有的功能。组织目标不明确，在外部将会造成消极行为或无所作为的行为倾向，在内部则将引发纠纷和冲突，混淆行政组织关系。

（三）人事调派恰当。目标不等于组织。人是组织的活的灵魂，人又是存在着差别的、可以改变的。因此，根据行政管理的需要有选择地吸收、调派、使用、培训人员是十分重要的。人的素质或状况直接影响到行政组织的效能，因此是行政组织的一个基本的要素。要使人事调派恰当，就必须制定和实施正确的公共人事政策，识才和用才，做到人尽其才、才尽其用，招揽俊才为政府工作，进而通过不断的新陈代谢和培养提高，形成政府高效能所必需的合格人才群。

（四）权责分配合理。国家行政组织是典型的层级节制的层峰组织结构，权力与责任是这种组织结构的基础。在这种组织中，权责分配是指根据工作需要和授权原则，而对一定的行政行为主体的权力与责任所作的规定。权责分配合理则是指权力与责任之间的对应关系。在通常情况下，权力与责任成正比关系，即权愈大责愈大，反之亦然。权责分配合理将使上级与下级、机关与机关、成员与成员之间既彼此分工又相互合作，形成促进整体效能的内在机制。否则，就可能人心涣散、组织松弛，造成组织效能的退化。权责分配历来是关于行政组织研究的一大课题。

（五）财物数量适中。财物是行政组织的物质条件。没有这个条件，国家行政组织就不能实施行政管理，甚至无法存在。因此，财物是行政组织的一大要素。行政经费是财物的核心问题。“适中”是个相对的概念，在不同的国家、地区、机关、层级有不同的含义或标准。一般说来，财物数量过大不仅会影响国家对社会公益事业的投入，而且会促发机关崇尚豪华的习性；财物数量过小，则可能妨碍机关日常行政工作，抑制行政组织的发展。如何规定和使用财物，是立法和政府经常面临的问题。

（六）运行机制有效。国家行政组织是规模庞大、人员众多、对象复杂、范围广大的组织形态。这种组织单纯依靠首长意志和个性实施管理是不能奏效的，而必须建立一整套的既重法度又重灵活性的可调控的管理制度。这套制度通过规范、目标、分工、程序、反馈、监督等因素的有机配合形成内在的运行机制，并通过机制的有效作用保证组织行为的有效性，进而实现社会目的。运行机制的有效性，是各国政府长期致力追求的目标，也是行政组织的一大要素。

（七）行为方式优化。行为是组织的一种属性，组织行为总是表现为一定的方式。国家行政组织对社会公共事物的管理是通过一定的行政行为方式来实现的。没有一定的行为方式，主体与客体的关系就不能成立，国家行政组织的社会目的就不能达成。因此，行政行为方式是国家行政组织的一个基本要素。只有通过一定的行政行为方式，才能对社会管理对象施加定向和定量的影响，只有行为方式选择得当，才能产生最佳管理效应。因此，优化行为方式，即从时空和管理对象的条件出发选择行政行为方式，是公共行政管理的一项原则。

（八）价值观念整合。价值观念是关于是非、好坏和期望的综合观念形态。对国家行政组织而言，价值观念整合表现为政府公务人员对组织的共同感受、一致态度，即认同感，共同的信念、责任和利益是价值观念整合的基础。在实践中，价值观念整合关系到组织的和谐与稳定，关系到组织成员的工作状态和进取精神，进而关系到组织的有效运转的能力和进步发展的活力。因此，它是行政组织的一个基本要素。尤其在现代社会中，价值观念的整合更是决定政府公务员队伍的稳定性和公共管理效能的一大要素。

四、行政组织的产生与成立

行政组织的产生与成立，一般指国家行政机关或机构的设置及其合法性，它包括依据、效力和规程等基本问题。国家行政组织不同于社会组织，是一种法定的组织形态，因此，其产生与成立必须有法律的依据，经过法定的程序，得到法律的认可，才能获得和行使合法的权力。

（一）依据。国家行政组织产生与成立的依据主要集中在三个方面：

1．依据宪法。在现代社会中，各国宪法通常都有关于国家行政组织即政府的原则规定。这些规定除明确政府的基本职权和宗旨外，通常还有法律适用行政组织自身的原则规定。因此，宪法是行政组织产生与成立的基础。

2．法律。现代国家一般都有关于国家行政组织的专项法律，其中以国家行政组织法最为常见。以日本为例，战后日本遵循新宪法所制定的就有《国家行政组织法》、《内阁法》、《地方自治法》以及关于各省厅的《设置法》等一系列行政组织法规，使日本行政组织的产生、成立、变更和发展有了比较可靠的法律依据。法律关于行政组织的规定大致又可以分为两类情况：一类是明定设置，另一类则由政府行使创议权，再由法律加以确认。

3．依据行政裁量权。即由政府根据需要，自行裁定设置与否。具体又可以分成两种情况：一是政府根据法律特别授权自行设置某些组织，二是政府根据法定职权建立某些机构。但在多数情况下，政府基本职能部门的设置需要依据法律，行政裁量通常只适用于某些委员会、临时机构或过渡性行政单位。

（二）效力。效力是指行政组织产生与成立的合法性。这种合法性对行政组织职权的实际行使或权威地位是至关重要的。要具有效力，就必须经由法定权力主体的批准或决定。能够使行政组织的产生与成立并发生效力的法定权力主体主要有三类：

1．立法机关。立法机关在不同的国家称谓不一，如议会、国会或人民代表大会。立法机关又称民意机关，是经过全民直接或间接选举产生的国家权力机关。在现代民主宪政国家中，立法机关通常执掌立法权，并对重要国事活动进行监督，其中包括设置行政组织的活动。在多数情况下，未经立法机关的审议批准，行政组织不发生法律效力，因而不得行使公共权力。

2．内阁。在实行内阁制的国家里，内阁对议会负政治责任，除宪法和法律有特别限制外，一般行政组织均由内阁依据行政裁量权自行设定，而不需经过立法机关决定。德国、英国等都属于这种情况。

3．立法机关与内阁。即折中制或混合制，由立法机关与政府共同决定行政组织产生与成立的效力。折中制通常的做法表现为：立法机关享有名义上的批准权，也可以规定原则标准，除少数特别例项外，一般通过授权由政府自行裁定设置与否；政府则通过授权实际行使批准权，以法律的名义裁并、变更、设置和组建行政组织。折中制反映了公共行政管理的复杂化和政府职能的扩展。

（三）规程。规程是指国家行政组织产生与成立的法定程序。在一般情况下，法定程序如下：

1．由政府或立法机关提起创议案，说明设置特定行政组织的法律依据和现实原因；

2．由立法机关或政府领导机关审议其合法性和合理性；

3．由立法机关或政府领导机关决定设置与否；

4．由批准机关以法定方式向社会公布其产生与成立，并赋予其相应的公共权力。

五、行政组织的种类

政府的复杂的国家公共管理的功能是通过不同行政机关功能的整合体现的。按照各种机关的职权和管辖范围，行政组织大体可以分为以下几种类型：

（一）首脑机关。是指中央政府或地方政府统辖全局的领导机关。首脑机关是政府的指挥、决策和督导核心，在多数国家称为内阁，在形式上一般是指由政府首脑召集主持的内阁会议或部长会议或国务会议。首脑机关的职能是对辖区内的重大行政问题进行集中领导和决策，并督导决策的实施。首脑机关是行政组织的中枢或统率，是政府效能的关键。

（二）职能机关。亦称本部机关或运作机构或实作机构，是隶属领导机关或行政首长之下、执掌一定专业行政事务、由本身或督率其所属机构实际实施的机关。大部分行政机关都是职能机关。在我国，国务院所属各部、委、办及直属局，地方政府所属各厅、局、处，科，均属于职能机关。职能机关对上听命于首脑机关，贯彻首脑机关的决定和指示，接受行政首长的指挥监督，对下行使行政管理职能，指导下级相应行政部门或某些社会公益性组织。

（三）幕僚机关。亦称辅助机关或办公机关，通常指协助行政首长处理日常事务的综合性办事机关。其典型存在形式是各级政府的办公厅（室）。幕僚机关没有特定的专业性，不能离开行政首长而独立存在，其活动直接听从行政首长的指挥和要求。它对各专业行政职能部门没有直接指挥和监督的权力，但在授权条件下可以代表行政首长。由于幕僚机关是紧靠行政首长且完全受命于首长的一个组织环节，事实上参与政务、协助决策、沟通关系、协调活动、汇集信息、处理纠纷，因此，它的状态直接关系到首脑机关功能的发挥，历来被认为是一种重要的行政机关。

（四）咨询机关。亦称智囊机关或参谋机关，是一种现代政府的组织形态，通常指汇集专家学者和有实际经验的政府官员的专门为政府出谋划策、提供论证和较佳政策方案的行政机关。咨询机关既不是执行机构，也不是秘书班子，具有业务独立的地位，其基本职能是研究咨询、参与决策、协调政策、培训人才和宣传科学知识。现代行政对咨询的依赖程度是逐步加深的。美国有各类咨询组织17000多个，其中各级政府部门设置的就有3000多个。最近几年，政府咨询机构平均每年增加100个以上，年度咨询机构经费高达数十亿美元。据统计，前苏联和东欧国家的咨询机构超过600个。从世界各国情况看，咨询机构在政府中的地位日益重要，其设置数目已经超过职能部门。例如，日本通商产业省的咨询机构是其10个厅局执行机构的3.3倍。这些都是值得我国政府重视和借鉴的。

（五）派出机关。是一级政府根据政务管理需要，按管辖地区授权委派的代表机关。派出机关不构成一级政府行政机关，其权力是委派机关的延伸，因而以委派机关授权的性质、程度和范围为转移。派出机关的主要职能是承上启下实行管理，即督促检查辖区行政机关贯彻执行行政上级的决议和指示，同时向委派机关报告辖区行政机关的情况和意见，并完成委派机关交予的其他事项。