第四章 行政领导

第一节 行政领导概述

“领导是人类最永恒、最普遍的职责之一。”古今中外，领导从来就是任何组织存续和发展的关键性因素之一。

“我们从来没有像现在这样需要杰出的‘领导’。”这是因为，新的世纪是一个充满了变化和挑战的世纪。“当世界充满了不确定性和复杂性时，唯一真正可预测的事情就是事情的不可预测性。新的时代就是无序的时代。就像贝拉瑜珈士说的：‘未来非往日’。”“为了不被21世纪淘汰，我们就需要新一代的领导者，而不是管理者。……领导者能够战胜周围复杂、无常、动荡、含糊所带来的……各种困难。”在此意义上，提高领导的领导力是组织在新世纪的竞争中成功的关键。

一、领导的涵义

“领导”是一种复杂的现象，其观察和分析的角度甚广，包括领导过程、领导结构、领导模式、领导行为、领导方式（法）、领导艺术、领导风格、领导理念、领导战略、领导品格、领导权力、领导魅力、领导修养、领导（能）力、领导法（规）则等等，但“领导者”无疑是领导现象研究的核心问题。与此相联系，“领导”属于那种内涵丰富、外延广阔的概念之一，因而不仅是一个很难确切界定的概念，而且是一个很难取得共识的概念。

观点之一：“领导不是地位、特权、头衔或金钱，它是责任。领导不会问：‘我想要什么’，总是问：‘需要我做些什么？’领导做正确的事，而不只是正确地做事。领导不是布道者，而是实干家。”

观点之二：“领导者是实干家，他们在干一种能够卓越超群的实事。……唯一能对领导者进行界定的就是：他（她）们必须有紧跟其后的部下……没有被领导者，就无所谓领导者。”

观点之三：“领导是一种人与人的关系，是领导者与其追随者之间的关系。”“无论何时，无论在任何情况下，领导都是一种人际关系。……领导都是一种想领导大家的人与选择领导者的人之间的关系。领导上的成功，生意场的成功，生活中的成功，过去是，现在是，将来还是我们如何很好地一起工作的问题。”

观点之四：“行政领导就是机关的各级主管适应部属的心意与需要，运用思想沟通、人格感召、智能表现及管理措施，促使之踊跃热烈地共赴事功，以协同一致的努力，有效地完成机关的使命与任务。”

观点之五：“在生活中大致有三种人：一种人促成各种积极事态的发生；另一种人只旁观各种事态；还有一种人则对各种已经发生的事态感到怀疑。领导者善于促成各种积极事态的发生，而且为了使自己能够有效地促成各种积极事态的发生，他们必须竭力鼓励其他两种人加入到自己的队伍中来。……领导者的职能就是通过与群众建立同盟关系，通过鼓励和联系群众，完成各种任务。领导是一种高级的沟通。”

观点之六：“领导是一个涉及领导者、追随者和情境的复杂现象”，或“对一个有组织的群体施加影响，以推动其达到目标”。

观点之七：《现代汉语辞典》中的解释是：（1）率领并引导；（2）担任领导工作的人。马克思说：“一切规模较大的直接社会劳动或共同劳动，都或多或少地需要指挥，以协调个人的活动，并执行生产总体的运动——不同于这一总体的独立器官的运动——所产生的各种一般职能。一个单独的提琴演奏手是自己指挥自己，一个乐队就需要一个乐队指挥。”领导就是“乐队指挥”。

简要地说，“领”是统领、带领、率领，“导”是教导、指导、引导，领导就是选择一个方向，确定一个目标，制定一个规则，集合一个群体为实现既定的目标而共同工作。

二、领导的基本功能

毛泽东曾经说：“必须善于使用干部。领导者的责任，归结起来，主要地是出主意、用干部两件事。一切计划、决议、命令、指示等等，都属于‘出主意’一类。使这一切主意见之实行，必须团结干部，推动他们去做，属于‘用干部’一类。在这个使用干部的问题上，我们民族历史中从来就有两个对立的路线：一个是‘任人唯贤’的路线，一个是‘任人唯亲’的路线。前者是正派的路线，后者是不正派的路线。共产党的干部政策，应是以能否坚决地执行党的路线，服从党的纪律，和群众有密切的联系，有独立的工作能力，积极肯干，不谋私利为标准，这就是‘任人唯贤’的路线。”在这里，毛泽东把领导者的主要功能分为两大方面，即出主意和用人。所谓“出主意”可以理解为就是决策，所谓“用人”可以理解为就是选择管理团队。

有研究者认为，“可以把领导活动分解为三个基本功能或活动：寻找路径、协同和授权”。也有人认为，领导的主要功能是：“1．确定方向——为未来，通常是遥远的未来规划出愿景，并制定变革所需战略以实现愿景。2．联合员工——与需要合作的人，就既定的经营方向进行沟通以实现同盟，对愿景达成共识，并致力于该目标的实现。3．激励和鼓舞——通过唤起人们基本的但又经常未能满足的需要、价值和感情，使人们克服变革中主要的政治、官僚以及资源上的困难，向正确的方向前进”。

综合地看，领导的基本功能主要包括三个方面：

1．确立发展方向和前进目标。其要义在于综合的事实判断和价值判断，即通过对问题、条件和可能性的理性分析和直觉感悟，确定价值基点、价值标准、价值坐标，以及实现目标的基本方式。例如，毛泽东在20世纪40年代后期做出的转入全国性战略大反攻的战略决策。1947年7月21日至23日，中共中央在小河村召开扩大会议，科学地分析了敌我力量对比和全国形势，果断地做出了由战略防御转入战略进攻的英明决策。随后，刘伯承、邓小平率领晋冀鲁豫野战军计四个纵队十二万人马，分兵三路，在鲁西之东阿与濮城间三百余里地段上，一举突破了国民党军四十万大军布防的黄河天险，实施了“不要后方”的千里跃进大别山的战略进攻，由此揭开了人民解放军全国性战略反攻的序幕。毛泽东宣称并预言：“这是一个历史的转折点。这是蒋介石的二十年反革命统治由发展到消灭的转折点。这是一百多年以来帝国主义在中国的统治由发展到消灭的转折点。这是一个伟大的事变。”“这个事变一经发生，它就将必然地走向全国的胜利。”再如，20世纪80年代初，邓小平筹划确定的两个十年“翻两番”的战略目标。邓小平说：“对于我们的建设事业说来，八十年代是很重要的，是决定性的。这个十年把基础搞好了，加上下一个十年，在今后二十年内实现中国式的四个现代化，就可靠，就真正有希望。”继而，邓小平再提出了“两个阶段分三步走”的发展战略。邓小平接着说：“如果能实现这个目标，我们的情况就比较好了。更重要的是我们取得了一个新起点，再花三十年到五十年时间，接近发达国家的水平。……从现在到本世纪末是一个阶段，再加三十至五十年，就是说我们希望至少有五十年到七十年的和平时间。”邓小平的这些思想构成了中国共产党第十三次代表大会关于全面开创社会主义现代化建设新局面的纲领和方针政策：第一步，从1981年到1990年，人均国民生产总值翻一番，解决人民的温饱问题；第二步，到本世纪末再翻一番，人民生活达到小康水平；第三步，到下个世纪中叶，人均国民生产总值达到中等发达国家水平，人民生活比较富裕，基本实现现代化。

2．聚合追随者。在这里，“追随者”指那些基于理想、理念和目标认同的志同道合者。他们通常人数不会太多，以坚持信念为动机，立场坚定，构成组织的核心团队，心甘情愿为实现组织的目标而贡献自己的一切。聚合追随者就是通过某种思想、信念、理想或理念的传播和交织，使一些人经过理性思考，接受既定的价值选择，无怨无悔地为实现自己的选择而奋斗。所以，有人说，优秀领导人全都善于挑选那些支持、笃信他们所确定的方向而又能发挥作用的伙伴。例如，解放战争期间中国共产党的由毛泽东、朱德、刘少奇、周恩来、任弼时等人组合的核心领导团队。再如，美国小布什政府的由包括副总统理查德·切尼（Richard Cheney）、国务卿康多莉扎·赖斯（Condoleezza Rice）、国防部长唐纳德·拉姆斯菲尔德（Donald Rumsfeld）、前国务卿科林·鲍威尔（Colin Powell）、前副国务卿理查德·阿米蒂奇（Richard Armitage）、前国防部副部长保罗·沃尔福威茨（Paul Wolfowitz）等称作“火神”的新保守派的政治人物所组合的“火神帮”。

3．动员和组织群众。动员和组织群众，就是使分散的、无序的、无关的人群接受既定的价值标准，加入组织并确定位置，按照一定的规则协同工作和行动。例如，摩西（Moses）在准备率领他的门徒希伯来人逃出埃及法老王奴役的时候，他的岳父杰思在观察了摩西不分时间和地点，事无巨细听取人们的诉说的情形之后告诉摩西，他一个人不能管事太多，建议采取具体步骤解除他的过重负担。他的第一个建议是必须以“律例和法度”形式教育人民，即确立统一的价值标准；第二个建议是挑选一些能干的人进行管理，并且按所辖人数封以“千民之侯、百民之侯、半百民之侯和十民之侯”，即分级组织和管理；第三个建议是授权这些诸侯管理一切日常事物，他们分级向摩西汇报重大问题，即集中精力思考战略性问题和掌控全局。摩西通过有效地动员和组织群众，相对顺利实现了他的“出埃及”的战略目标。

动员和组织群众同样需要传播某种思想、信念、理想或理念，但更多的则需要依靠现实利益的吸引和激励。例如，中国明朝李自成农民起义军的“迎闯王、不纳粮”的口号，对于动员和组织农民参加和支持农民起义军起到了直接和明显的作用。对于非组织成员而言，动员和组织群众的任务在于如何吸引那些符合组织要求的人加盟组织；对于组织成员而言，动员和组织群众的任务则在于如何最大限度地激发他们的工作意愿和工作潜能，并形成合力。例如，中国共产党初创时期不过几十人，今天则已发展成为超过7000万成员的大组织。

需要指出的是，“追随者”与“群众”之间存在宽广的过渡层面。通常，越上行，其成员越以信念为行为选择的基础，越下行，其成员越以现实利益为行为选择的基础。

三、领导与管理的联系与区别

领导者与管理者是相对的。在宽泛的意义上，对上级而言下级就是管理者，对下级而言上级就是领导者。但是，在严格的意义上，只有那些确定方向、制定规则的组织人才是完全意义上的领导者，而执行政策及使政策具体化的组织人则是管理者。弗雷德里克·泰罗认为：“管理这门学问注定会具有更富于技术的性质。……管理将会像一门技术那样被研习，……管理的首要目的就在于把高工资和低劳动成本结合起来。”弗里蒙特·卡斯特和詹姆斯·罗森茨韦克认为：管理“典型的定义是，管理就是计划、组织、控制等活动的过程。……管理是组织中协调各分系统的活动，并使之与环境相适应的主要力量。……管理者可以将人、机器、材料、金钱、时间、场地等各种资源转变成一个有用的企业。从根本上说，管理就是将上述这些相关的资源组合成一个达到目标的总系统的过程”。

区分领导者与管理者是重要的，因为他们在组织中承担的任务不同，甚至很不同。“管理者是必需的，而领导者则是根本的。”所以，美国人当年说：“缺乏领导是阻碍美国获得竞争力的最大问题。”换言之，组织可能因为领导者而发生方向性或根本性的改变，管理者的工作则主要改变组织的状态或情形。与此相联系，领导者与管理者有不同的综合素养，包括不同的价值取向、不同的思维方式、不同的性格特征、不同的行为模式。

沃伦·本尼斯这样描述管理者与领导者的不同：

（1）管理者好于管束，领导者善于革新；（2）管理者是模仿者，领导者是原创者；（3）管理者因循守旧，领导者追求发展；（4）管理者依赖控制，领导者营造信任；（5）管理者目光短浅，领导者目标远大；（6）管理者只顾眼前，领导者放眼未来；（7）管理者接受现状，领导者挑战现状；（8）管理者是听话的士兵，领导者是自己的主人；（9）管理者习惯正确地做事，领导者注重做正确的事；（10）管理者问怎样做和何时做，领导者问做什么和为何做。

另一位研究者比尔·韦斯特福尔（Bill Westfall）则这样描述管理者与领导者的不同：

其实，人们还可以进一步描述领导者与管理者的不同：

1．领导者是源于理想和信念的原创（造）者，富于创新精神，强调思想和价值观，注重方向感和感悟力，依靠个性和魅力吸引群众；管理者倾向于安于现状，至多是基于既定理念的创新者，强调制度和规则，注重管束和控制，依赖程序和数量化的方法实施管理。

2．领导者有理想、有抱负，崇尚革新，乐于挑战现状，主张“不破不立”，即通过不断打破旧的平衡，建立新的平衡；管理者接受传统，重视原则、秩序和稳定性，习惯和强调技术方法。

3．领导者富有激（热）情和奉献精神，愿意为实现既定的理想和目标而付出巨大的、包括生命在内的代价；管理者通常比较理性，比较在意付出与所得之间的平衡。

4．领导者放眼未来，追求前瞻性的视角、历史的视角，注重谋取战略性和长远的利益；管理者重视策略性和短期效应，追求现实的利益。

5．领导者着眼于全局性、综合性和宏观的问题；管理者着眼于局部的、专业性和微观的问题。

6．领导者讲求“抓大放小”，善于抓住主要矛盾，主张有所为、有所不为；管理者重视勉力勤为、事必躬亲。

7．领导者更依靠发自内心感悟的，包括来自灵感或直觉的个性化的行为选择，所以，在本质上，领袖从来是无法培养的；管理者更注重通过学习而获得知识，以及对规律性、普遍性方法的掌握。