第三节 行政职能的构成

行政功能在性质上完全不同于立法功能和司法功能，在特点上，与立法功能相比较，行政功能具有更强的实践性、操作性、技术性、具体性和经常性；与司法功能相比较，行政功能则更具创造性、主动性、灵活性、积极性和变化性。行政功能可以从不同的角度进行考察和划分：从功能的作用领域看，有政治功能、经济功能、文化功能、科技教育功能、社会功能等；从功能的属性看，有统治功能、保卫功能、管理功能、服务功能等；从功能的性质看，有行政立法功能、行政司法功能、行政检察功能等；从功能的过程和作用方式看，有计划功能、指导功能、协调功能、控制功能、沟通功能、监督功能等。

关于政府的职能，有着不同历史文化传统、处于不同发展阶段上的国家有不同的规制，学术界自19世纪以来亦有不同的理解和认同，相应分类的标准亦有所不同。

按照亚当·斯密的理论，政府的最佳作用只在于这样三大职能：“君主的义务，首在保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的暴行与侵略，……君主的第二个义务，为保护人民不使社会中任何人受其他人的欺侮和压迫，换言之，就是设立一个严正的司法行政机构，……君主或国家的第三种义务就是建立并维持某些公共机关和公共工程”。

按照詹姆斯·布坎南的理论，政府的职能（集体行动）可以分为三个层次：“第一，执行现行法律的那些行动。这一类行动包括霍布斯所说的君主的合法行动，即包括在我称之为‘保护性国家’、诺齐克称之为‘最低限度国家’和19世纪哲学家称之为‘守夜人国家’的那些行动。打一个熟悉的体育比赛上类似的譬喻，这里的任务是裁判员的任务，指定他来执行规则，督促比赛的进行。第二，包括现行法律范围内的集体行动的那些活动。……用经济学家熟悉的话来说，这一套活动包括提供资金，供给和提供‘公众所需的商品和服务’。个人和私人团体在现行法律范围内的活动可能不足以充分供应那些商品和服务。第三，包括改变法律本身和现行成套法律规定的那些活动。……用体育比赛作比喻，这里所说的活动是指改变过去和现在实行的比赛规则的那些活动”。

按照我国台湾张金鉴教授对许多研究成果的总结，在一般的意义上，行政职能大体可以分为维持、保卫、扶助、管制、服务、发展六个范畴。我们以此为线索进行讨论。

1．维持（maintenance）职能，即维护国家法典和制度的职能。主要通过制定得到社会公众较为普遍认同的国家典章法令，建立、确定和巩固国家的政治意识形态，国家的基本社会制度，国家的主要价值规范，国家的法统。维护职能实质上是政府的制度职能，维持国家统一、民族团结、社会和谐而实现基本社会制度的稳定，是政府维护职能的基本目标。维护宪法和国家政治制度是政府维护职能的核心问题。倡导和培植国民的主导价值观，亦属于政府维护职能的范畴。

2．保卫（protection）职能，即保卫国家和民族独立，保卫公民生命、财产和公民权利，维持社会秩序的职能。保卫职能在国家间关系问题上主要表现为通过国防、外交、对外政策，保卫国家主权，并最大限度地实现国家利益；对内则主要表现为：（1）保卫公民的宪法权利，包括财产拥有权、言论自由权、劳动权、种族和性别等平等权、被保护权等等；（2）维持社会秩序，表现为通过运用国家强制力量，譬如，警察、军队、监狱等，使法律得到遵从。诸如知识产权保护、商标权益保护、消费者合法权益等等，都属于政府保卫职能的范畴。

3．扶助（assistance）职能，即扶助各界公民、公民团体、工商组织均衡发展，扶助弱者生存的职能。扶助各界公民、公民团体、工商组织均衡发展，主要是政府确定价值取向和价值标准，进而通过广泛的产业政策、关贸政策、税收政策、信贷政策等政策规制和政策倾斜，帮助各界顺利发展的职能。扶助弱者生存主要是政府保障和救济职能，包括由政府组织或监管的退休金、健康保险、失业救济、老弱病残者救济等等。政府关于扶助职能的理解，履行扶助职能的意愿、能力和实际状况，直接关系社会的公平和稳定。

需要指出的是，在一定的条件下，政府可以通过加大公共投资、扩展政府产业、提供政府担保、实施政府收购等方式，直接发挥“推动”或“促动”经济振兴、经济增长、经济发展的作用。“罗斯福新政”、“东亚模式”等，都是成功的范例。

4．管制（regulation）职能，即管制社会行为主体与国家公共权力主体的社会行为的职能。其主旨集中在两个方面：（1）依法控制、限定和约束社会行为主体与国家公共权力主体的行为，使其不会、不能因自身的利益而非法或不当地侵扰国家、社会、他人、其他行为主体的权利。侵扰者由政府实施惩罚。诸如“近亲不得结婚”、“严重传染病隔离”等法律规定都属于政府履行社会管制职能的范畴。（2）为实现国家利益、社会利益、多数人的利益、长远利益，依法控制、限定和约束社会行为主体与国家公共权力主体的行为。诸如外汇管制、尾气排放标准管制等，都是政府履行经济和环境保护管制职能的表现形式。

5．服务（direct service）职能，即通过兴办各类公共事业，直接造福于国民的职能。政府服务是典型的公共服务。公共服务取之于国民的税赋，用之于国民的福祉。公共设施、公共卫生、公共交通、公共通讯、公共咨询、公共信息、公共教育等政府投资兴办及监管的事业，都属于政府公共服务的范畴，公园、公立图书馆、公立学校、政府公共信息网页等则是典型的政府公共服务的方式。提供更为广泛、更为快捷、更为有效、更为公平的公共服务，是现代国家政府普遍面临的世纪性挑战。

6．发展（development）职能，即运用各种可能的方式启发、诱导创新的意愿和积极性，促动、推进发展和进步的行为的职能。创新与发展是当代社会的主旋律。由数千年的农业文明、数百年的工业文明到现今的知识（信息）文明，人类社会进步的节律已由算术级数转变为几何级数，发展的性质、内涵和能力较之农业文明和工业文明已经不可同日而语。在信息化社会的时代已经到来，知识经济的时代已经到来，经济全球化的时代已经到来的历史背景下，政府发展职能的重要性正在日益凸显。这就要求政府通过积极而有效的公共政策的导引，推动社会的全面进步。科学技术的不断创新、综合国力的不断增强、国民生活质量的不断提高，是政府发展职能的价值内涵，也是政府发展职能的价值评判标准。

按照20世纪60年代以来革新行政学的观点，政府的职能有一些新的、不同的理论观点。具体内容我们将在相关章节介绍和讨论。