第二章 行政职能

第一节 现代政府行政职能问题的由来与发展

政府的公共行政职能问题是一个与国家现象同样久远和复杂的问题。自有国家以来，政府行政职能问题始终是关于政府的基本问题之一。在政策制定和理论研究的过程中，政府行政职能问题通常是与广义政府职能问题一起讨论的。现代政府的行政职能问题端启于20世纪30年代西方资本主义世界的经济大危机。自那时开始，政府职能问题始终是西方经济学、政治学、社会学和公共行政学的基本问题。围绕着政府职能问题在多层面上展开的争论，相应构成了当代西方国家社会科学最丰富多彩的领域之一。其后，关于政府职能的争论大体上沿着发达国家和后发展国家两条轨迹发展变化。在西方，争论发展于60年代的社会正义运动和70年代的经济“滞胀”，丰富于80年代反传统思潮、改革政府运动和90年代的再造政府运动。在东亚，端启于60年代的经济起飞，发展于70年代的经济高速增长，丰富于80年代的“东亚经济奇迹”，修正于90年代的“东亚金融危机”。其间，围绕政府职能问题，学界发生了广泛的、激烈的争论，提出了丰富的、有些则是截然相反的理论观点和政策主张。

一、罗斯福“新政”——现代政府行政职能问题的由来

1929年10月24日，美国爆发了席卷整个资本主义世界的、也是资本主义历史上最惨烈的一次经济大危机。在危机开始的第一周之内，投资人在证券交易所失去的财富高达100亿美元，大危机的序幕正式拉开，随即扩展到德国、日本、英国和法国，终于席卷了资本主义世界。“它所引起的最初的震动，近似人们遇到生死大事最初的感受。”在英国，成千上万的工人向唐宁街进军，在新西兰，暴民甚至闯进内阁会议厅并且殴打了总理。这次大危机一直延续到1933年。人们这样描述当时的情景和感受：“它像世界末日，使我们那么多人心都凉透了。……它像一阵阴风，连我们住的房屋似乎都在瑟缩，毫无安逸的希望”。当时纽约流行的一首儿歌说：“梅隆拉响汽笛，胡佛敲起钟。华尔街发出信号，美国往地狱里冲！”1929—1933年的大危机波及面广，破坏性强，持续时间长，将整个资本主义世界推到了崩溃的边缘：

第一，企业破产和经济持续衰退。在危机期间，企业大批破产，失业人数激增，经济持续衰退。从1929年至1933年，美国有超过86500多家工商企业倒闭，工业生产猛烈下降了55.6%，企业利润从100亿美元下降到10亿美元，在危机最严重的时候，主要工业基本停止运行，汽车工业生产开工率仅为5%，钢铁工业开工率仅为15%;1932年全国公司的平均利润为负数；谷物价格下降了三分之二，退回到了19世纪的最低水平，农业货币收入总额由113亿美元减少为47.4亿美元，低于1914年的60.5亿美元；进出口贸易锐减了77.6%；国民生产总值（按1958年价格计算）从2036亿美元急剧萎缩为1415亿美元，国民收入从1714亿美元大幅度下降至1004亿美元，降幅高达54.7%。美国经济出现大崩溃局面。

第二，金融体系接近崩溃。大危机从金融危机开始。罗斯福上台时所面临的局面是：银行挤兑、黄金外流、利率上升。萧条导致5000家银行倒闭，900万户存款荡然无存，9000多家共有商业银行在三年大危机中被消灭，金融体系面临巨大压力，迫使银行关闭停业。1933年3月，美国破产银行高达10500家，占全国总数的49%，同时，大量黄金外流，大量银行存款被提取，致使整个银行体系处于瘫痪状态。纽约股票价格跌掉六分之一以上，全美证券贬值总计840亿美元。

第三，失业剧增。大萧条时期美国有1500万以上工人失业，每4个人中间就有一个人失业，失业率高达25%，到处都在解雇工人。在大城市里，失业者排起长长的队伍领取微薄的救济。整个资本主义世界的全失业人数曾经高达3000万人以上，加上半失业者达4000万—4500万人。

第四，生产相对过剩的危机。1932年，失业者衣着褴褛，而农场主却有1300万包棉花销不出去；孩子们穿着用纸板掌底的鞋子艰难地上学，而马萨诸塞州林思和布多克顿的制鞋厂这一年却有六个月不能开工；有些人已经开始吃野菜，而西部牧场主的羊销不掉又喂不起，便抛进了峡谷，牛奶被倾倒，以至于密西西比河成了“银河”。“人民缺少食物，而庄稼却烂在地里”。

第五，社会危机。失业、饥饿、寒冷与财产的大幅贬值使美国社会处于深刻的以信念和信任崩溃为基础的社会危机之中。在全国至少有100万人在流浪，也许多达200万，在芝加哥，一群饥民为争夺一家饭店外的一桶残羹剩菜而大打出手。“领救济食品的长队，从一个街区伸展到另一个街区……‘胡佛村’——由简陋的棚屋、废弃的汽车和包装箱构成的一种小型住宅却像雨后春笋般地在大城市的垃圾堆和土屋附近出现。”1932年，25万个家庭失去了住宅，1933年上半年，每天有1000多住宅被取消赎取权，司法拍卖随处可见。收入锐减的农民、失业的工人都采取了各种形式激烈的抗争活动。罢工随处可见，公开的叛乱已经发生，而且在蔓延，暴动在酝酿中。分崩离析景象已现，社会好像在解体。更为严重的问题还在于，人民的愤怒凝聚成了一个凌驾一切的问题：“该怨谁？”事实是，“银行家和企业家的所作所为，已经激起了举国的愤怒，……萧条的持续，不仅引起对企业界领袖的怀疑，而且引起了对资本主义本身的怀疑。”

大萧条一直延续到1941年，美国国民生产总值才超过危机前的1929年。整个30年代，美国经济都是在危机中度过的。有美国经济学家称30年代为“危机的十年”或“萧条的十年”。

美国经济学家鲁迪·多恩布什（Rudi Dornbusch）在回顾20世纪经济发展史时说：“本世纪的经济悲剧就是大萧条——贸易流动的全面崩溃。凝聚了一个世纪的经验仅在1929年至1932年的3年之内便名誉扫地，跨国境的商品总量减少了25%，外贸流动的商品总值甚至减少了70%。世界贸易价格下降。人们到处设立阻止进口的屏障，以便保护本国产品避免国外竞争”, “两次世界大战期间由于英国日益不景气，金融市场倒闭和随之而来的世界经济危机，对于传统自由主义经济学家提出了戏剧性的挑战。危机本不该发生，至少不该发生那种越来越恶化的日益严重的危机”, “1930年左右，古典经济理论都成了废物。革命思想为人们所需求。新一代经济学家发明了这些理论”。凯恩斯主义经济理论应运而生。

传统的“守夜人”政府面对这场大危机束手无策、一筹莫展，显现出了相当的软弱性。随着与凯恩斯主义经济理论相关的、以国家干预为核心的富兰克林·罗斯福“新政”（New Deal）的推行，危机得到了有效的控制，并逐步走出了困境。以罗斯福为首的新政派相信，大萧条不仅是经济衰退的结果，而且是政治崩溃的结果。“新政派断言：亚当·斯密的自由市场已永远消失。”因此，必须大大扩展联邦政府的权力，加强国家的作用，挽救国家和国民。为此，罗斯福总统启动了应对危机的三R革命：改革（Reform）、复兴（Recovery）和救济（Relief）。主张国家干预的人们认为：“美国只有找到一个领袖并且赋予他以独裁的权力，才能走出犹豫不决的泥坑”, “现在是应将某种专制权力交给某个可以信赖的人手中的时候了”。他们甚至认为：“秘密揭穿了。没有什么看不见的手。从来没有过。我们现在必须提供一只真实的、看得见的指导之手，来执行那种被认为是由神话式的、不存在的、看不见的力量去完成而从未完成的任务。”“就连企业家们也赞成罗斯福就职时授予他以独裁的权力。”

罗斯福宣称：“首先让我表示我坚定的信念。我们唯一必须畏惧的就是畏惧这种情绪本身——无可名状、没有道理、毫无根据的畏惧。”“我不会逃避那时我所面临的明显的职责。我将向国会要求对付危机的最后手段，这就是对紧急状态作战的广泛的行政权力，像我们真正遭受外敌侵略时所赋予我的权力一样大。”在得到授权的基础上，罗斯福明确提出：政府必须“像一支训练有素、忠贞不渝、愿为公共纪律的利益而做出牺牲的军队一样”行动。

罗斯福是这样说的，也是这样做的。在第一个“百日新政”期间，新总统发表了10次重要演说，建立了每周举行记者招待会的惯例和召开两次内阁会议的制度，向国会提出了15篇政策咨文，指引议员们通过了13个重要法案。通过两个“百日新政”，罗斯福政府在美国的法律中写进了美国历史上最不寻常的一系列改革：紧急银行法案、节约法案、啤酒法案、农业法案案、失业救济法案、工业复兴法案、以工代赈法案、社会保障法案、税制改革法案、银行法案等等。罗斯福“使现代总统职位恢复了生气。他就任总统时，总统职位已在前12年丧失了许多威信和权力，而他则赋予它以重要性”。为了保证“行动”的有效性，罗斯福和新派“集中注意力于公共事物”，大大强化了政府的职能：

首先，大大扩充了总统的立法职能。那一个时期国会已经习惯于政府行政部门提出议案，听从总统的“指导”，似乎成了行政部门的表决机器。

其次，大大扩充了总统的行政职能。罗斯福建立了总统办事机构总统办公厅——“是美国政治制度史上划时代的事件”，以及各种各样的总统辅助机构，同时将预算局、经济顾问委员会、国家安全委员会等重要机构置于总统的直接领导之下。这一做法为罗斯福以后的历届美国总统认同，一直延续至今。这也是造成美国官僚机构膨胀的直接和重要的原因之一。

再次，大大扩充了总统的经济职能。其典型做法表现为设立田纳西河流域管理局等经济管理机构，第一次规定联邦政府对华尔街的管制，由政府承担巨大的公共工程开支并进行工程监管等等。“总统即将成为‘经济总工程师’。”

罗斯福新政使美国“避免了一场革命”，开创了国家强力干预社会经济的先例，并因此结束了强烈放任自由的资本主义时代，罗斯福本人也因此成为了那一个时期美国人的共同的领袖。威廉·洛克腾堡（William Leuchtenburg）在评价罗斯福新政的历史作用时精辟地指出：“罗斯福和新政派在八年之内几乎彻底改变了美国政治的议事日程。”“大萧条是美国历史上的一个转折点。……1933至1938这六年，标志着美国制度上的剧变”。这正是罗斯福新政的历史价值所在。

从大危机开始，人们一直讨论这样一个问题，即亚当·斯密（Adam Smith）关于“看不见的手”的自由市场经济理论是否存在缺陷？如果存在缺陷，那么是些什么缺陷，又应该如何克服呢？罗斯福新政有效地克服了经济大危机，但大危机后人们开始在讨论，罗斯福新政是否存在缺陷？如果存在缺陷，那么是些什么缺陷，又应该如何克服呢？自那以后，尽管西方国家围绕国家干预还是自由经营形成了长时期的争论，先后出现了现代货币学派、理性预期学派、供给学派、公共选择学派等自由经营的理论和实践，亦出现了新福利经济学、新凯恩斯主义等主张国家干预的理论以及克林顿的国家干预的政策实践，但从总体上看，争论的焦点已不在于在理念上政府是否需要干预经济，而在于在实践上政府应当干预什么、什么时候干预、干预到什么程度和通过什么方式干预。人们至少已经认识到，在诸如财产权和资源垄断、外部效应、共用品、社会性收入分配、调控宏观经济一类问题上，政府的干预是不可缺少的。

其实，在信奉经济自由主义的西方主要国家的资本主义发展史上，与政府的职能相联系，国家干预经济生活不仅由来已久，而且从来就不是个别或偶然的现象。毫无疑问，在性质上近代以来的西方经济体制是以市场为基础的自由经济体制，但与此同时，早在资本原始积累阶段的重商主义晚期，西方国家就出现过以法国的柯尔培尔主义和德国的官方主义为代表的原始的国家干预主义。随着资本主义的需要和发展，出现过托马斯·马尔萨斯（Thomas Malthus）的“适度干预”学说、约翰·穆勒（John Mill）的“国家适度干预学说”等主张国家干预经济的理论及政策。

与对政府的职能再认识相关，在政府与经济、国家与社会的相互关系方面，60年代以来西方国家先后出现了“混合经济”、“福利国家”以及“行政国家”的现象。其中，“混合经济”描述的是现代西方国家政府与经济的关系，“福利国家”概括的是现代西方国家政府与社会的关系，“行政国家”表现的则是现代西方国家各个国家公共权力主体之间，以及政府与经济、政府与社会之间的综合关系。“混合经济”、“福利国家”、“行政国家”分属于不同的范畴，但却反映了一种共同的现象，即政府在经济和社会生活中的地位已不再是“守夜人”的角色，而是成为了其中一个积极的、不可或缺的重要组成部分，在某些情况下甚至是最主要的组成部分。例如，利用政府和政府首脑特有的影响力促进本国企业与他国企业之间的贸易或合作；再例如，发挥政府专属的权威制定对外经贸政策，以推动或保护本国企业的发展。由于政府的这类活动和行为直接关系到社会经济整体发展水平的持续提高，直接关系到国民生活质量的不断提升以及其他相关的切身利益，因此，有关政府职能的定位和调整，以及连带的政府公共行政能力的提升和强化，就合乎逻辑地成为了社会普遍关注的焦点问题之一，亦成为了当代行政学关注的焦点问题之一。政府干预经济事实上已经成为了西方国家的一种普遍的既定国策。但是，干预的合理性或实践效用，则取决于政府的职能定位以及政府履行职能的能力。

二、“东亚经济奇迹”——后发展国家政府行政职能问题的产生

如果说罗斯福“新政”的实践效用主要表现在对付经济危机的话，那么自60年代末期以来，“东亚经济奇迹”的出现、形成及其规模化、持续化，则从积极的意义上证明了政府职能扩展之于后发展国家社会经济发展的突出作用。东亚“儒文化”圈国家和地区在推动社会经济发展的过程中，普遍实行了政府主导（指导）型的经济发展战略。政府通过制定经济计划和产业政策、实行金融和价格管理、确定外资外贸体系等方法，形成了“官、产、学”高度协同的一体化的经济发展和运行体制，进而促成了社会经济的超常规的高速发展，创造了举世瞩目的“东亚经济奇迹”。例如，日本通过组建通产省等方式对国民经济实行计划管理，通过宣示产业政策实行政府导向，通过推行行政指导等方式实行政府微观干预，并形成了独特的政—企关系。相比之下，韩国政府介入经济较之日本政府程度更深、方式更直接：韩国政府通过六个五年计划和进口替代发展战略、出口导向型经济发展战略、国际化自由化科技化发展战略三次大的战略调整，以及一系列的产业政策和行政规制，推动了韩国经济的迅速发展。1960—1978年韩国经济年均增长率达到了9.9%，其中1973—1977年达到了15%，远远高于同期世界其他国家和地区；1962年韩国人均国民生产总值仅为87美元，1979年增加到1634美元，1991年又增加到6498美元，在不到30年的时间内韩国迅速成为了一个新兴的中等发达的工业化国家。与此同时，两国基本上保持了社会的稳定。如此惊人的可资比较的总体社会效果，至少可以证明这一时期日、韩两国政府职能扩展的现实合理性和历史进步意义。

东亚国家和地区在实践方面的成功，不仅在于政府据有广泛的权能地位，而且在于这种权能地位得到了社会的比较普遍的认同和遵从，更在于政府从权能地位出发，通过发展规划、产业政策、行政规制等合理的方式有效地促进了社会经济的发展和国民生活水平的提高，并因此唤醒了国民的民族自信心和自豪感。也就是说，在因果关系上，社会对政府权能地位的认同和遵从，除了传统文化观念的影响以外，主要是以政府通过实践表现出来的有效地发展社会经济的意愿和能力为基本前提的。在这一方面，东亚及东南亚儒学国家和地区的政府，通过本国爆发式的社会经济的快速增长令人信服地向其国民证明了既定国家领导体制的可靠性，证明了政府公共政策的合理性，证明了政府公共行政管理能力的有效性，从而获得了多数社会阶层或群体的理解和认同，进而为相对的国家政治稳定和社会安定创造了条件并与之形成了良性的互动。由此证明，后起的工业化国家和地区只有在强大政府即既具有权威又具有卓越政策制定和政策执行能力政府的基础之上，实行政府主导或指导型的、政府与市场相结合的经济发展战略、经济体制和经济政策，实行适度的政—经分离，才有可能最快、最合理、最大限度地动员、开发和组合资源，在较短的时间内形成发展势头并及时调整产业结构，实现经济的快速增长和社会财富的快速积累，缩短与发达国家的距离，进而实现国家经济现代化。它们的经验还证明，经济现代化的过程不可能是纯经济的过程，而只能是特定的政治、经济、社会、文化等诸方面因素互动的过程。从基本价值认同的角度说，如果将尽快实现经济现代化作为国家的最高目标，那么，在一定历史时期内遵从政府的导向和经济规制，暂时放弃有关政治理念的纷争，避免社会动荡，对于后发展的国家来说可能是最明智的选择。

三、“东亚金融危机”——后发展国家政府行政职能问题的修正

东亚金融危机反映出，实现和初步实现了现代化发展目标的东亚国家和地区，其社会内蕴着的“传统”与“现代化”的矛盾较之启动现代化的时期更为严重和深刻，反映出在当代人类社会发展进步的主流特征急剧发生质量变换——工业化社会向信息化社会转换、工业经济向知识经济转换、区域经济向全球经济转换的历史性过程中，东亚国家和地区对新的、正在形成的主流经济显然认识、准备和参与不足，同时，在经济持续高速增长的特有的乐观氛围中，显然高估了国际金融资本对发展本国经济的积极意义，低估了国际金融资本和经济全球化对后发展国家可能造成的消极影响，以至于未能及时而有效地调整政府的职能和公共行政管理方式，未能及时而有效地改变经济体制和经济增长方式，未能及时而有效地修正政府的公共政策，因而失去了继续引导和推动社会经济持续增长的契机，终于以金融危机及其引发的严重经济衰退的方式付出了惨重的机会成本。

由“东亚模式”的特质和属性所决定，东亚金融危机与东亚国家和地区的政府职能、政府权力、政府体制、政府能力、政府管理方式有着直接的关系。在此意义上可以认为，东亚金融危机实际上是一种政府公共政策的危机，一种政府公共行政管理的危机。换言之，在信息时代已经到来、世界性的知识经济和国际金融格局初步形成、世界经济一体化程度不断加深的新的历史条件下，东亚各国和地区政府公共行政管理体制的僵化、失效以及缺乏足够的灵活性，政府公共政策的滞后、失误以及缺乏应有的前瞻性，政府公共行政能力的走低、弱化以及缺乏必要的坚定性，是造成东亚金融危机的主因之一。与此同时，由于历史文化和现实体制的原因，东亚各国和地区能否在较短的时间内克服金融危机、实现经济复苏，亦首先取决于政府对危机的理解，取决于政府克服危机的意愿、理念以及相应的公共政策的选择。其中，关于政府自身的改革及其涉及的政治、经济、社会等各种关系的调整、修正、改变，是政府行为选择的关键问题。在这里，政府改革就是对政府的行政理念、行政职能、行政责任、行政权力、行政管理体制、行政管理方式等重新做出定义，进而实现制度创新。

不同的国家关于政府职能有不同的规制，问题在于既定的规制是否有利于国家的发展进步。东亚国家和地区政府职能重释的要旨在于改变传统的“政府替代”，转而由市场和社会发挥更为重要、更为广泛的功能。从发展的意义上说，政府的职能只在于那些社会管不了、管不好、不能管、不愿管的各类公共事务。其中，承认、维护市场在资源配置中的基础作用，是重释政府经济职能的核心问题，尊重经济主体“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”的独立法人地位，则是重释政府经济职能的关键所在。

东亚国家和地区重释政府经济职能的历史必要性和必然性之一，就在于随着市场主体的普遍发育成熟，而任其自由地选择经营方式和发展道路。政府的基本经济职能则相应转向通过制定和执行公共政策实施宏观经济调控，转向制定国家经济发展战略和发展规划，转向顺应市场制定和监督市场规则。但是，在强调市场作用的同时必须看到，政府与市场一样是不可或缺的。从成功发展的范例来看，“无论是近期的还是历史上的，都是市场与政府形成合作关系从而纠正市场失灵，而不是取代市场”实现的，“各国需要市场来促进增长，但它们也需要有能力的政府机构来发展市场”。因此，改变政府职能并不是意味着无限地削弱政府，而是要求“政府要发挥新的、不同的作用——不是作为唯一的提供者，而是作为促进者和管理者”。东亚国家和地区政府职能的重释只在于改变传统政府职能的领域、范围、方式，改变其强制力、主导力、压迫力，而不是全面削弱政府的职能。这种“转变政府职能”而不是弱化政府职能理念是基于这样的认识：

自亚当·斯密创立以“经济人”理性假定为基础的自由主义经济学以来，关于“看得见的手”与“看不见的手”的争论一直是缠绕西方经济学的主要争论之一。东亚金融危机部分证明了“公共选择”理论的正确，即政府存在难以克服的缺陷。“囚犯困境”理论则证明，个人的理性选择存在着局限性，同时，个人的理性会导致集体的非理性。因此，市场亦存在着难以克服的矛盾和缺陷，因而也是会失灵的。个体生产的精确化与社会生产的无序化所导致的生产过剩是市场矛盾和缺陷的主要存在形式之一。制度的意义就在于通过制定社会行为规则，减少个人行为的盲目性和不确定性，降低生产和交易成本，最大限度地弥补和修正个人理性的不足，实现社会选择的相对理性。政府则是制度的主要构成主体和存在形式之一。政府作为公共权力的委托主体，是制度创新、制度供给、制度变迁的主要推动者之一。当制度不能弥补和修正个人理性的不足、进而实现社会理性时，就需要通过制度创新——首先是政府改革恢复制度的功能。这一点对于后发展国家尤为重要。因为在相对的意义上，由于后发展国家广泛存在“二元体系”结构，并且市场和市场主体发育不全、信息沟通不畅、基础设施落后，因而理性选择的程度更低，更需要政府通过特定的制度安排实现社会的集体理性。在大多数东亚国家和地区，由于市场规范化的程度普遍偏低，导致企业的市场开发成本普遍偏高，因此，企业主动采用新技术、研制新产品、开发新市场的主观意愿普遍不足。这就需要政府通过制度创新提供有效的公共产品，形成有利于创新的社会环境，激发企业创新的意愿，进而提高企业的品质，有力地参与国际竞争。

东亚国家和地区政府在新的历史条件下的社会职能可以表述为：通过制定和执行社会发展政策，从主要维护社会秩序转向维护社会正义与公平、实现社会均衡发展，包括适时制定和执行退休养老政策、医疗保健政策、安全和保险政策、环境和资源保护政策、住房政策、物价政策、教育政策以及道德重塑等。破除资源占有的垄断——尤其是借助公共权力实现资源占有的垄断、实现社会财富相对公平的分配、提高国民生活质量水准而不仅仅是富裕程度，是重释政府社会职能的基本问题。