第二章 文献综述

第一节 国家责任

一、国家

通俗意义上的“国家”是一个广义的社会概念，包含地域、人口、资源、文化等各个方面，与此相对应的英文词汇如Country和Nation，前者凸显疆域性，后者凸显民族性。专业意义上的“国家”更多地是一个政治概念，即政治组织，主权是它的本质特征，与此概念相对应的通常是State。国家理论研究中经常使用的是State，即政治组织的概念。传统政治学认为国家是由人口、领土和主权三要素构成的，但后来的许多研究则加入了更多的诸如合法性、分离化、强制性等特征。戴森曾经在《西欧的国家传统》中区分了三种不同的国家概念：强权国家、法律国家和合法性国家概念。其中，合法性国家概念着眼于国家的各种社会职能以及由此而获得的国家及其行为的合法性。在这一意义上，国家是基于其人民授权的具有合法性的一种政治组织，是人民订立契约的结果，因此国家是工具而非目的，这一点成为国家履行其责任的重要论据。在马克思看来，国家则是社会发展到一定阶段之后，为了解决社会所无法解决的矛盾而产生的一种“自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量”，国家的作用也是为了解决社会自己无法解决的问题，即一些公共事务。因此，尽管有关国家起源有诸种不同的说法，诸如暴力说、自然说、契约说等，但国家的作用通常都是要完成个体在自然状态下所无法完成的任务，只是不同的流派对国家之于社会、个人的关系状态有不同的理解而已。

尽管国家与政府在实践中往往被交替使用，但二者还是有着重要区别的。与国家不同，政府通常是“管理与行使国家主权的机关”，尽管人们只有在其政府的形式中才能想象国家，但政府与国家的权力层次是不同的，政府只是国家授权行使管理权限的政治组织。因此国家是更高于政府的一个权力机构，而政府只是行使国家代理权的组织。

在卢梭看来，国家和政府是有明确区别的两个政治组织，国家的职能主要是确定公共利益，即立法，而政府的职能则仅是行政管理，即执行法律，立法的权力高于执法的权力，而后者则是被授权的组织。尽管国家的作用通常借由政府来表现，但政府的行为与国家并非是完全一致的。实践中的政府组织通常会被阶级和利益集团所左右，有时其本身也会产生一种自我利益，因此它并非能完全代表国家。现代意义上的国家通常包括立法、司法和行政三个部分，而政府严格意义上仅指国家的行政机关，因此严格来说国家是大于政府的概念。但是在实践运用中，政府通常在广义上被使用，因此往往出现“国家＝政府”的情况。而对普通民众来说，当他们对国家产生利益诉求时，往往也是将目光放到政府的身上。在本研究中，我并未刻意区分国家和政府在福利体系中的责任角色，因为国家责任和国家角色通常是通过政府责任和政府角色来表现的，只不过前者更具有“应然”的特性，而后者更具有“实然”的特征而已。

二、国家责任

（一）国家责任

责任指的是一种职责和义务，有“分内应做”的含义。国家责任与国家起源密切相关，是国家存在的理由，也是国家职能中最为基本和核心的部分。国家责任在实践中通常表现为国家职能，但是责任含有“应该”等道义或法律上的含义，而职能是一种实践表现。

国家责任有最底线和基础的要求，但由于制度、文化和社会结构的影响，一个责任范围比较广的国家也较为常见。20世纪以来，国家实际的作用范围越来越大，特别是随着福利国家的建立，政府的活动范围和深度都比以往有所扩大。最小国家或政府的观点认为，国家仅仅具有政治责任，如提供安全和主持正义，但越来越多人认为，国家还具有社会和经济责任，应该积极干预经济且维持并促进社会福利。认为国家仅具有政治功能的观点以自由主义为代表，而认为国家既有政治功能也有经济功能的观点则以国家干预主义为代表。20世纪以来，越来越多的学者开始试图归纳这些新出现的国家职能，即改善福利、维持发展、提供服务等。罗素将其归纳为消极与积极两种职能，而马克思主义则将其归纳为政治统治职能和社会公共管理的职能，并且认为随着社会的发展，国家政治管理的职能将会萎缩，而社会公共事务职能则会扩大。“社会职能将失去其政治性质，而变为维护社会利益简单的管理职能。”

一般来讲，国家的责任可以被划分为政治、经济和文化三个方面。政治责任通常提供内、外部安全，前者指的是保护公民的生命财产安全，镇压反对国家意志的反抗等；后者通常指的是防御敌对国家的攻击。经济责任包括规范、调节和引导经济的发展，通过社会福利政策对国民收入进行再分配，保护和维护有利于经济运行的财产结构等。文化责任则指的是国家运用思想和文化的手段塑造并影响人民的价值观念，以使他们认可现存的政治和社会秩序从而自愿地服从国家的控制和管理。这三种责任在实践中通常围绕两个基本的主题：一是增加资本积累、促进经济增长；二是维护社会秩序、保护公民的福利和权利，即扩大的合法化职能。一些学者认为，在资本主义国家，累积与合法化之间存在着深刻的矛盾，一方面国家为了维护自身的合法性和现存秩序，需要通过再分配消除市场所带来的不平等和贫困；另一方面却又必须维护市场的不平等性和激励机制，从而产生一种不可调和的矛盾，并最终使资本主义国家陷入危机。马克思曾指出，国家的社会职能是由来已久的，具有历史承继性，不会因为国家的更替而消失。社会职能还是政治职能实现的基础和前提，但是这种职能却往往因为统治阶级追求自身利益而被异化。从以上观点我们不难看出，“社会福利”隶属于国家的经济责任或社会职能，是与政治和经济职能相区别的，由来已久且日益重要。

政府责任通常是国家责任的体现，它没有与国家责任不一致的责任内容，但却可能产生与国家不一致的利益诉求，即作用表现。因此，当我们在讨论政府责任时，通常也是与国家责任一致的，国家责任往往在实践中表现为政府所承担的责任。可以说，政府责任来源于国家责任，国家责任表现为政府责任。

（二）国家责任与国家能力

责任的履行需要一定的能力，能力与责任相匹配，责任的履行就会有好的效果。国家责任是有弹性伸缩的，有些责任是底线基础性的，必须要履行，而有些则是扩大了的、可有可无的，其履行往往要视情况而定。无法履行基本的底线责任，国家或政府往往被视为无能；而无视能力大小，试图过度扩大国家或政府的职能范围则有可能导致政府管理的失效。有学者将国家能力界定为“国家实现自己意志的能力”，认为其内容包括汲取能力、调控能力、合法化能力和强制能力等四个方面，但李强则指出这一定义下的国家能力其实是国家权力。较有说服力的定义是将国家能力界定为国家制定并实施政策和执法的能力，认为高能力的标准是透明、干净的。

格林德尔在《获得好政府》中曾指出20世纪90年代世界各国政府管理所面临的两难困境：一方面是政府过多地干预即“太多的国家”，表现为政府过多的强行干预与集权化的政治控制，其结果是导致停滞不前、效率低下的经济与政治体制；另一方面却是政府的低能即“太少的国家”，表现为庞大臃肿、奉行强行干预的公共部门在规划和实际的政策执行中表现得无能为力。在这里，“多”和“少”并非针对国家的责任范围，而指的是政府的履职能力，不论是“多”还是“少”，都是政府能力与其责任不匹配的表现。格林德尔认为政府的能力建设应该从人员开发、组织强化与制度建设三个方面展开。1997年世界银行报告指出应使政府的作用与其能力更好地适应，并指出高能力的标准是透明、干净、有效的。国家职能的范围可小可大，最小的是诸如提供公共产品、国防和保护财产等必要的职能，最大的诸如协调私人领域、实行财富再分配等积极的职能。

福山也指出国家活动的范围（这里指国家职能）和国家权力（这里指国家能力或制度能力）的强度是有区别的，前者指的是政府所承担的各种职能和追求的目标，后者指的是国家制定并实施政策和执法的能力特别是干净、透明的执法能力。国家能力在不同的国家职能上差异很大，他将范围和强度合并成一个图，划分出四个不同的作用象限。经济学家通常认为第一象限是最佳位置，因为国家干预小但制度有效性高，而第四象限则是最糟糕的位置，国家干预范围大但制度有效性却低。而至于第二象限和第三象限孰优孰劣则很难确定，但可以确定的是，国家能力是重于国家职能的。

（三）国家责任与国家权力

责任与权力是相连的，责任的履行需要权力作为基础，责任范围的变化也受到权力范围和强度的影响，“责大权小”或“权大责小”都是不对称的国家责任与权力。国家权力在实践中也是通过国家职能来表现的，它与责任是国家职能的一体两面。

马克斯·韦伯将权力界定为“行动者在一个社会关系中，可以排除抗拒以贯彻其意志的机会，而不论这种机会的基础是什么”。迈可·曼区分了两个层面的国家权力。其一是国家的专制权力（Despotic Power），即国家精英可以在不必与市民社会各集团进行例行化、制度化讨价还价的前提下自行行动的范围。其二是国家的基础性权力（Infrastructural Power），即国家能力。它指的是国家事实上渗透市民社会，在其统治的领域内有效贯彻其政治决策的能力。前者实际上是国家的自主性问题，而后者则是前面我们曾讨论过的国家能力的问题。

三、国家福利责任

（一）国家福利责任

福利责任是国家责任的一种，它指的是国家对其公民的社会福利所负有的保障责任，属于国家经济职能和社会职能，是国家合法性的重要基础。国家是社会福利体系中的重要责任主体，不管在哪个国家、哪个历史时期，国家或政府责任都是福利制度安排的核心，只是责任的范围和程度存在着一定的变化。

国家福利责任具有变动性。最基本的国家福利责任是保证公民基本生活的责任，因此，救济和救灾是任何一个国家都必须要履行的福利责任，该类责任通常具有“底线”的特征。在此之上，国家福利责任的范围则受到经济发展水平、阶级动员、利益群体博弈和意识形态转变的复杂影响，但一般会涉及教育、医疗、就业、住房、社会保险、社会救助、社会服务等，只是强度有所差异。有学者认为政府为维护底线公平，需要提供底线公共服务，即社会保障制度、义务教育制度、公共卫生和医疗救助制度等。从西方资本主义国家的福利发展史来看，福利责任的变化并不是直线式的。在传统社会，国家是守夜人的角色，不干涉个人自由，公民的福利通常由个人、宗教组织、协会组织负责，国家仅仅处理那些无法通过个人和社会力量获得保障的人群。随着资本主义的发展，工业革命带来的问题逐渐被放大，失业、贫困、伤残、疾病等问题凸显，从维护资本主义经济顺畅运行的角度出发，国家开始不得不颁布法令，以更系统、规律和常态化的方式来应对民众的福利需求。第二次世界大战之后，国家的作用被空前凸显，通过经济危机和“二战”的检验，国家作用积极的一面被凸显出来，许多人开始思考自由放任政策是否是绝对正确的。20世纪40年代至70年代是福利国家的形成和发展的鼎盛期，在这一时期，国家干预主义盛行，一些主要的资本主义国家都扩大了政府保障和干预的范围，但是进入20世纪70年代之后，在经济危机、全球化和新自由主义等因素的影响下。国家干预主义开始失去吸引力，以英美为代表的资本主义国家开始了以开源、节流和民营化式的福利改革，政府保障和干预的范围开始缩减，水平开始降低，而私人部门如非营利组织、市场和个人的责任开始被凸显。进入21世纪后，越来越多的国家发现福利范围的单纯缩减并未从根本上解决问题，因此重新重视国家的作用，寻求更为灵活的福利提供模式成为各国改革的重点。

国家福利责任的内容具有稳定性，但强度往往随着历史条件的变化而调整。福利责任的基本内容包括立法和制度设计、财政支持、监督和实施。英国学者格兰德和罗宾逊在讨论民营化时，曾指出民营化可以在服务提供、资金支持和制度约束等三个方面展开，实际上指出了福利责任的三种类型，即谁出钱、谁来办和谁来管，其中“管”的内容包含了制度设计以及具体管理行为的实施。在任何社会的任何历史时期，福利责任都不完全是由国家独立承担的，家庭、社区、志愿组织、市场组织等都不同程度地参与进来，但作为现代社会福利体系，国家的存在是必须甚至是主要的。但是随着福利多元主义、治理理论的兴起，越来越多的国家开始寻求公立与私立部门之间的合作，通过委托、合同外包、资助等方式与其他部门展开合作，丰富了社会福利的供给方式。

国家的福利责任通常在实践中体现为政府责任，因为国家的责任主体是通过政府来具体化的，因此“国家福利”也可以用“政府福利”的概念来替代。国家或者说政府是福利责任体系中的重要主体，占据主导地位，这不仅因为福利责任是政府合法性的重要基础，也在于政府拥有财政资源和行政强制力，可以保证福利的实施。按照政府作用的大小，可以将福利供给体系划分为政府包办、政府主导和政府不干预型，其划分的主要标准在于考察政府是否主动参与、是否承担直接的管理责任以及政府参与的程度。

（二）国家福利责任的理论基础

国家责任以及国家福利责任由于带有“应然”的含义，其内容和强度的变化往往受到意识形态的重要影响，包括直接影响政府决策的主流意识形态和内化于民族血液的传统福利文化。

从世界来看，政府社会福利责任的范式经过了从工业主义到公民权利的演变，社会需要理论是对公民权利范式的补充。

“工业主义逻辑”认为福利国家是现代社会工业化的结果，社会风险的增加，家庭、社区功能的衰弱，使国家建立福利制度成为必然。该理论认为，当面对城市化和工业化的时候，所有的国家都会产生出相应的公共政策来帮助人民应对随之产生的社会经济混乱，根据这一逻辑，经济发展和工业化进程，会使不同文化和政治传统的国家都采取类似发展福利国家的战略。它的典型代表人物是Wilensky。有关工业主义逻辑的批评主要集中于两点：一是它对福利国家线性发展和趋同性的认识，实际上并不能解释多样化的福利国家发展实践；二是经济决定论的倾向。在工业主义逻辑的视角下，国家举办社会福利只是为经济服务的，而且通常是在家庭和社区等无法发挥作用时才出现的，因此国家福利只是一种补充，是剩余的、拾遗补阙的，而国家的福利责任也是相对消极的。

公民权利（或公民资格）理论是现代社会福利体系的重要理论基础，它由T. H·马歇尔于1950年提出。公民权利理论认为国家推行社会福利制度不是恩赐，而是公民应当享有的社会权利。公民权利经历了民权、政治权和社会权三个发展阶段，三者之间存在着内在的演进逻辑，社会权是公民权演进的最高峰。最早发展的是民权，早期资本主义的发展要求去掉身份的束缚，使个体能够成为自主的能动者且自由流动，因此公民权的发展成为必然。民权是政治权的基础，当个人在经济上获得一定地位时，必然要求在政治上得到与其经济地位相应的权利，而社会权的发展又以前两者为基础。社会权的特征首先是普遍、平等、无差异的，它本身所做的就是消除阶级差别的工作；其次是绝对的，它较少强调义务，没有附加过多的尤其是道德上的条件；最后，它是最佳水平的、民族学的、非绝对平等的。在公民权利理论之下，国家的作用是积极干预式的、制度化的，有别于工业主义逻辑下的补缺式。

社会需要理论是对公民权利理论的再补充，公民在何种情况下、接受何种社会福利是由其需要所决定的，因此社会需要成为与社会权利的实现相关的一个概念。社会需要最经典的研究者莫过于马克思，在《哥达纲领批判》中他指出社会产品在分配给劳动者时，应进行必要的扣除，其中包括用以满足共同需要的部分和为丧失劳动能力的人设定的基金，这部分价值实际上就是社会福利资金，而他关于再分配的理论实际蕴含了现代社会福利体系产生的基础。社会需要理论对国家福利责任的意义在于，它认为不同的需要是由不同的福利制度安排所满足的，其中社会成员的基本需要应由国家来满足。而关于需要的种类则有各种不同的界定方式，如马斯洛的需要五层次理论，古比的个人需要、中介需要和终极需要，高夫的基本需要和中介需要，联合国界定的基本需要和非基本需要等。与工业主义逻辑和公民权利理论不同的是，社会需要理论更加积极主动，公民的社会需要成了决定社会福利供给的最主要的变量，它使得社会福利更多地具有了平等和参与的特征。

在现代福利国家的发展进程中，还有几个重要的理论不可回避。它们所蕴含的福利思想，特别是有关国家角色和福利责任的观点深刻影响了当时世界福利改革的历史走向，即大萧条时期的“凯恩斯主义”、“二战”后贝弗里奇的“福利国家思想”、20世纪70年代异军突起的“新自由主义”以及20世纪70年代末产生的“福利多元主义”。

凯恩斯主义的核心是对“国家干预”的推崇，它主张通过国家的积极干预和有效需求的管理来实现充分就业和经济增长，其中关于有效需求的理论成为当时美国社会保障体系建立的重要理论基础，主张通过国家投资公共工程、举办救济和福利、调节收入分配，从而增加社会需求。凯恩斯对国家责任的论述主要是针对经济的，但其思想却极大地影响了当时美国乃至世界各国福利体系的建立。

1942年，以贝弗里奇为代表的英国社会保险和相关服务部际协调委员会出版了《社会保险和相关服务报告》，即《贝弗里奇报告》，直接推动了英国福利体系的建立并成为现代福利国家的基本理论基石。报告集中体现了贝弗里奇的福利思想，可谓是凯恩斯国家干预主义的实践版，它主张国家应为公民提供全面的社会保障，但社会保障应只能确保公民的基本生活需要。国家保障应该由国家和个人共同承担，不扼杀和替代个人在社会保障中的责任。1944年，英国政府在报告的指引下发布社会保险白皮书，制定了一套堪称“从摇篮到坟墓”的全民保障体系。贝弗里奇报告对国家的福利责任做了前所未有的肯定，但同时也对国家与个人的合作予以强调。

20世纪30年代产生的“新自由主义”直到70年代末的经济危机才迎来了发展的黄金期，其重要标志是英国撒切尔夫人执政和美国里根总统的上台。“新自由主义”与“古典自由主义”一脉相承，主张自由市场可以获得最大的效率并创造最高的价值，因此，反对国家干预，反映在福利政策上就是主张福利缩减和私营化。因此新自由主义并不认同国家建立全面的社会福利，认为其会造成个人对政府的依赖和经济发展的低效率，主张个人应为自己负责，主张以工作替代福利。新自由主义的兴盛期恰逢中国改革开放，也符合当时中国强烈希望发展市场、提高生产效率的时代期望，因此不可避免地影响了当时中国的福利改革。

福利多元主义在前面已有所提及，其核心观点是福利责任应是多元化的，福利可以由国家、家庭、市场和志愿组织等多种主体共同承担，强调社会福利的地方分权化与私营化，本质是主张国家福利责任的缩减。有关论述在前面已有所提及，这里不再赘述。