第二节 研究框架

一、研究思路

按照通常的研究路径，一项研究往往是从概念和文献做起，从中建构出自己的研究框架，然后按此框架或逻辑进入实践进行分析和检验，并有所发现，最后回到研究框架加以完善并回应现有的理论。本文的研究思路也大抵如此。

第一是概念明晰，以确定研究的范围。在本研究中，最易引起歧义或讨论的是“国家责任”和“社会福利”两个概念。在前文讨论中，“社会福利”和“社会政策”曾被交替使用，然而对不同学科的研究者来说，二者的含义却有宽窄之分，可能并不能完全等同。而对“国家责任”来说，界定的重点主要在于“国家”，特别是如何区分其理论上和实践上的含义，并将其与“政府”的关系进行辨析。此外，“社会福利政策变迁”的研究内容也需进行社会学上的界定，明确本研究的重点是关注政策出现的原因，而并不关注其对劳动力市场、阶级结构等所造成的结果；关注社会福利体系与其他社会体系之间的关系，而不是孤立地将社会福利体系作为一个封闭的系统；关注国家与个人承担福利责任的大小及其与市场和社会之间的责任平衡，而非孤立地关注国家责任的变化。

第二是文献综述，以明确研究的切入角度。在这一部分中，报告将重点梳理有关社会福利转型的相关理论以及有关中国社会福利体系转型的研究。综述的重点将集中在转型的动力机制（即转型背后的原因、机制）、转型的具体路径、国家或政府责任等三个方面。其中，影响中国社会福利体系转型的具体因素将予以总结阐述，从中发现不足，并构建出本研究的基本分析框架。

通过概念明晰和研究综述，研究应对相关主题下的中外研究有一个基本的判断，从中发现自己研究的切入点。正如前文所指出的，以往研究对中国社会福利体系变迁中的“国家责任”重视不够，对国家责任的动态变化缺乏系统分析。实际上，在中国这样一个独特体制的国家中，政府或国家扮演的角色应成为社会福利研究的核心内容，而以往的研究在这方面是有缺陷的。研究国家责任的变化，需将其放在一个“关系式”的视角下进行分析，而不应将其仅仅视为是某一个或几个因素简单作用的结果。因此，本研究将国家、市场、社会和个人放置在一个统一的框架下进行观察，从相互间责任权利的平衡关系，特别是福利责任承担的关系中寻找影响国家责任变迁的结构性原因。本研究将构建一个概念性工具“社会福利责任结构”，从几大部门之间的责任关系平衡中寻求国家责任转变的规律。“社会福利责任结构”可以将不同部门间的福利责任关系纳入到一个统一的分析框架中，从而使得社会福利变迁的分析更加清晰。

但是“社会福利责任结构”只能告诉我们福利变迁的动力机制，即社会福利责任结构的失衡，而失衡的深层次原因，即何种因素导致了这种失衡以及重新平衡的动力机制仍然需要一个更为广泛的分析框架才可以明晰。因此，研究需要构建一个分析国家责任转变的框架，将政治、经济、文化和社会等各种因素纳入，从而发现福利角色变化的深层次原因。一个更具包容性的“制度—结构”性分析框架将有助于我们分析影响国家责任转变的制度和结构性变量。这一分析框架将政治、经济、社会、文化等要素分为两大部分，一部分通过政府的内化发挥作用，另一部分则从外部作用于政府。在前者中，组织结构、组织目标、组织能力和组织文化是影响政府角色的主要变量；在后者中，社会的福利需求、福利文化等共同组成社会的结构性压力对政府的福利行为发挥作用。

之后，具体的分析将首先从社会福利政策的总体变迁展开，通过回顾从传统社会一直到现在社会的政策变迁，对社会政策的变迁轨迹有一个基本的概括。研究将会发现，总体而言，与改革初期相比，国家在社会福利体系中的角色正在变得越来越积极。如果说改革开放初期，国家在社会福利改革中的主要倾向是撤退的话，那么进入21世纪新时期之后，国家正在日益回归，承担其本应承担的责任。但是回归的程度和范围在不同领域是有差别的，而回归的最终后果目前还充满了变动，国家是变得更加强势还是更富有灵活性依然是一个开放性的主题。在此基础上，研究将重点挑选当前社会政策改革的几个重点领域，对国家责任的转变进行分析，包括社会保障改革、公立医院改革、政府购买公共服务以及社会组织管理改革等。

总体而言，整个研究报告的主要研究内容包括：

一是社会福利模式及其转型的理论研究，包括社会福利模式、福利意识形态、福利责任等福利理论特别是国家在社会福利中责任的相关研究，这些可能会涉及国家治理、公民社会和公共服务管理的相关理论。

二是社会福利改革的实践经验总结，特别是最近几年各地有关社会福利改革的经验总结。

三是国家责任转变过程的实践分析。包括国家福利责任的内涵；国家责任转变的动力机制；国家责任与个人责任、社会责任之间的关系；国家责任实现的现实保障等。

四是有中国特色的社会福利模式研究。

二、研究框架

（一）概念限定

1．社会福利

在本研究中，社会福利取广义概念，与社会政策指涉范围一致，指的是国家和社会为满足社会成员物质和精神生活需要而提供的一切资源保障与服务支持。其外延包括社会保险、社会救济、慈善互助、社会福利（小福利）、优抚安置、医疗、就业、教育、住房、人口等政策。在现实生活中，往往等同于我们的民生事业。

有关社会福利的概念在中西方、学界与实务界之间有着不同的理解，其主要争议在于外延的大小之分。从学术研究和实践发展来看，本研究取社会福利的“广义”概念，关于概念的详细辨析可参见“文献综述”一章。在本文中，如无特别说明，社会福利与社会政策指涉范围一致。

2．国家责任

在本研究中，国家责任在实践中主要表现为国家职能，而具体体现为政府责任或政府职能，它有“应然”和“实然”两层含义，其强度与适宜度应与“国家能力”相匹配。在社会福利改革中，国家责任的具体内容包括制度设计、资金支持、监督规范和具体实施。国家可以在这几项责任中都扮演主导角色，也可以在某些内容上与其他福利主体合作。通常，制度设计中，国家往往扮演主导角色，甚至是唯一角色。研究在分析福利改革过程中的国家责任变化时，通常以“政府责任”为可操作化的分析对象，但在评价其适宜度时则往往会加入“应然”的角度，因此又会高于“政府责任”的层面。有关国家责任内涵及其与其他相关概念之间的复杂关系可参见“文献综述”一章。

（二）研究框架：福利多元主义的启示

“福利多元主义”或“混合福利经济”（Mixed Economy of Welfare）是最近几年研究中国社会福利改革的重要视角之一，尽管其产生较晚，但其思想却早已孕育在福利理论与实践当中。从历史角度来看，任何国家的福利结构都是多元化的，只不过在不同国家、不同历史时期呈现出不同的组合方式而已。“福利多元主义”尤为关注社会福利责任的分配，认为由于市场失灵、国家失灵与志愿失灵的存在，福利责任可以由公、私两大领域中的四个部门——政府、志愿组织、商业组织和非正式组织共同承担，并指出福利的多元化并不必因政府的缩减而自然达致。福利多元主义将国家的角色置于一个多元化而非简单二元化的结构当中，对理解中国的社会福利改革具有重要的启示意义，许多学者也认为中国的福利改革具有多元主义的特征。

福利多元主义还认为，不同责任主体所承担的福利责任可以在服务提供、资金筹集和制度约束等三个不同的方面展开，因而不同责任主体的福利角色具有类型和程度上的差别。从这一角度而言，社会福利责任的承担可以呈现出更加复杂的构成方式，政府、志愿组织、商业组织、个人和家庭等非正式组织可以在不同福利领域内承担各不相同的、程度有别的社会福利责任，从而扮演不同的角色。

福利多元主义是20世纪70年代至80年代西方福利危机下的产物，源于1978年沃尔芬顿报告（Wolfenden Report）——《志愿组织的未来》。它的核心思想是强调福利的多元供给，其实践形态则往往表现为私营化（Privatization）和地方分权化（Decentralization）。福利多元主义在20世纪末的福利改革中成为许多国家尤其是英国和美国的主流改革思想，影响了当时福利改革的许多重要举措。

近几年，福利多元主义在中国也日渐为学界所热议，从实践形态上看，它与“社会福利社会化”共享某些特征，如市场化、福利责任地方化等。但多元主义并非完全等同于社会化，它更加强调多元力量的动态平衡，强调不同责任主体在不同责任类型上的优势互补，而非是单向的从国家垄断走向社会主导。因此，中国的社会福利社会化的早期表现是市场化，而福利多元主义的内涵则远远超出了市场化。

中国社会福利改革的过程也是一个从国家一元主导的国家型福利向寻求国家、社会、市场和个人多元共担的社会型福利过渡的过程，与福利多元主义所倡导的思想是一致的。受此启发，本文构建了一个以福利多元承担为核心的分析框架——社会福利责任结构（如表1.1），试图以此来分析改革开放以来中国社会福利重构的过程，并展望未来社会福利改革的基本方向。

社会福利责任结构指在某一时期，一个国家或地区由于不同福利主体所承担的福利责任的多少和类型不同而形成的责任结构，是不同福利主体之间责任的有机结合。社会福利责任结构可以从两个层面来理解：第一个层面是“供给结构”，是由不同福利主体提供福利多少的差别而形成的。这一层面的结构是经常被学者讨论也比较容易理解的责任构成，实践中所说的国家垄断式、社会主导式、多元均衡式社会福利等，往往是从“量”的供给上来说的；第二个层面是“实施结构”，与供给结构关注责任“量”的多少不同，它更关注不同福利部门所承担的责任类型，即更加关注“质”的构成，实践中如政府出资、市场和非营利组织提供、政府监管的福利责任结构，或个人出资、市场提供、市场监管的福利责任结构，指的就是不同福利主体之间的责任组合。

20世纪90年代以来，治理理论及其理念开始影响世界范围内的福利改革，它所强调的多元合作、多中心治理、民主协商等理念也越来越为政策研究者和制定者们所接收，有学者将之称为福利治理。在中国，治理理念实际早已有之，但是自党的十八届三中全会提出创新社会治理体制之后，国家治理、政府治理、社会治理等研究和讨论开始更为广泛地在社会普及，从政策层面到实践层面都在探讨如何建立更加现代化的治理结构。社会福利属于社会建设事业中的重要组成部分，社会福利改革过程中的多元参与、协同治理也成为近段时期社会各界的关注热点。从这一意义上说，社会福利责任结构对分析当前社会福利改革中的一些重要转向，特别是各地的一些先进经验将具有重要的工具性意义。

“社会福利责任结构”在描述福利模式现状时可以详细展现福利责任的具体分配情况，在发现福利供给不足时，也可具体分析何种主体在何种福利责任上的缺失，但是在解释为何缺失，即福利模式变迁的具体动因上缺乏分析能力。如仅仅通过社会福利责任结构，我们无法得知到底是何种因素导致国家福利责任的变化。因此，我们还需要一个进一步的分析框架来展现影响福利责任变动的具体因素。由于本文重点关注国家的责任变迁，因此这一框架将主要围绕国家而展开。图1.1所示，国家的福利行为或者说福利责任的变化可能会受到以下几种因素的影响：

第一是政府内部因素，这是国家责任转变的直接动力。从理论上来说，政府的组织目标、组织意识形态、组织能力、组织内部结构等都会影响政府行为。具体到社会福利改革，组织的福利意识形态，指的是更强调集体主义还是个人主义，如对国家福利责任程度和范围的认识、对社会组织的认识和态度等；组织的目标，即在经济目标、社会目标和政治目标之间的排序，它将受到当时社会形势的重要影响；组织的能力如行政能力、财政实力和组织的内部结构即部门和央地之间的权责关系等都会影响到对福利制度的设计和投入。

第二是来自政府外部的社会因素，这是影响国家行为转变的间接因素，但却是根本因素，它往往通过内部因素，如组织目标和组织意识形态发挥作用。这些外部因素包括公众的福利需求、社会整体福利意识形态、对福利权利和义务的认识；还包括公众的福利意识形态和学界占主流的福利意识形态；阶层力量对比，如不同利益群体的利益平衡，社会阶层力量的变化等；经济发展形势以及更为复杂的社会结构性压力等。

图1.1是“制度—结构”分析框架的示意图，由于社会结构性压力在实践中的表现形势非常复杂，如经济结构与社会结构之间不匹配等，因此并未在图中明示。在“制度—结构”分析框架中，外部因素通常会影响福利改革的基本走向，即会影响国家福利责任的基本走向，如收缩或扩大，但具体的作用方式即国家责任到底在何种层面上进行收缩和扩大，则主要会受到政府内部因素的影响。

（三）研究对象

有关社会福利政策的研究内容，有学者认为应至少涉及三方面内容：社会政策所包含的目的、获得财政支持的渠道以及实现目标的程度；社会政策是如何发展、管理和运作的；某项政策存在或不存在的原因是什么。也可以沿着三个维度展开：一是社会变迁的进程造成了个人或家庭的收入、工作和生活地点的变迁，形成了特殊的与劳动力市场相关的问题，而这些问题必须由政府来解决；二是作为政治权力制度化的结果而导致的社会权力结构的演变；三是政府机构和官员对于市场力量不断强化的控制力和干预能力。林卡等人则认为，社会政策研究应该要解释社会福利体系与社会系统所具有的特性及其变迁的联系；解释社会各主体所应承担的福利责任大小；解释国家干预、意识形态和官僚态度等影响社会政策制定和发展导向的因素。

本文的研究角度与林卡所分析的研究内容较为相似，即关注中国社会福利体系与整体社会变迁的复杂关联，解释社会福利变迁的“社会原因”，探讨其背后的不同福利主体特别是国家责任的变化，同时解释国家责任变化背后的原因。这一研究角度决定了政策的分析领域无法是单一的，因为单一的政策领域可能无法完整呈现出社会福利政策变迁的多重内容。但分析的主体部分却也不可能是过于分散的，有点有面、突出重点将更加有助于说明问题。在本研究中，重点的分析内容将集中在“社会保障”或者更确切地说是社会保险上，这不仅因为社会保障是整个社会福利体系的核心，占有极其重要的位置，也是因为社会保险的制度化程度更强，整合性更强，对政治经济形势变化更加敏感。当然，社会福利政策的各个领域都在发生着重要的变化，特别是随着国家治理体系和治理能力现代化的推进，国家职能的转变已渗透至社会各个领域。因此，研究也将会使用其他福利领域的案例来说明问题，如医药卫生体制改革、社会组织发展和购买服务等。