第一章 导言

第一节 问题缘起

在世界各国社会福利体系的发展史中，“国家”一直是不容忽视的福利供给主体，无论是在传统社会救济时代还是现代社会保险时代，国家一直在社会福利体系的构建及其转型中扮演着重要的角色。从某种角度来说，国家角色的转变甚至是社会福利模式转变的决定性因素。20世纪40年代以来，国家的作用受到空前的重视和肯定，一个旨在纠正市场弊端，缓和甚至是消除阶级矛盾的“福利国家”体系在资本主义国家纷纷确立。但是这种积极的国家角色在20世纪70年代受到了新自由主义的强烈抨击，国家干预被视为阻碍经济发展和削弱个人劳动积极性的原因，全球性的福利改革兴起，社会福利中的国家角色逐渐衰减。但是这场意图扭转经济颓势的福利改革并没有从根本上解决它试图解决的问题，福利国家已经成为一种不可逆转的结构，废除它与废除整个政治民主、联盟以及从根本上改变政党体系没有什么差别。

进入21世纪以来，随着全球化的发展和经济结构深层矛盾的不断显现，国家的作用又受到了重新地重视，如何平衡国家、市场与社会之间在福利供给上的关系成为许多国家改革的焦点。

在中国，国家或政府的作用一直深受重视，但在福利方面，中国却一直都不是一个“慷慨”的国度，其背后的原因复杂，大概与中国人的传统观念与发达的非正式支持网络有关。即便是1949年后的新中国，所建立的也是一个低水平且城乡分立的福利体系。改革开放以来，中国的社会福利体系经历了巨大的转型，计划经济时期所形成的“国家—单位”型保障体系，开始逐渐向“社会保障”型体系转变。这一改革的最初动因是为了配合经济体制改革，减轻国有企业和国家的负担，同时也是为改善传统社会福利提供模式的效果，因此“效率”“自由”和“个人责任”等成为改革的基调，而国家的责任则相对缩减，这一改革取向在20世纪90年代中期之后愈演愈烈，并带来了日益严重的社会后果。20世纪90年代后期，随着改革不断向纵深发展，一些迫切需要解决的现实问题逐渐摆在政府和社会的面前，福利的缺失和保障的低水平使得社会问题日益凸显，改革开始重新审视国家对公民社会保障基本责任的履行，由此引发大量新的社会福利政策的建立。进入21世纪新时期之后，特别是党的十六大以来，大量社会政策，特别是那些依靠财政手段和行政手段可以在较短时间内获得改善的社会政策纷纷出台，如住房政策、社会保险、扶贫政策等。一些学者甚至认为，中国正在进入“社会政策时代”。

如何理解这一阶段中国的福利改革历程？它与国际社会福利改革之间有何关系？它又具有怎样的中国特色？这些问题成为当代中国社会政策研究者的时代命题。许多研究试图用“市场化”“边缘化”“私营化”或“民营化”“社会化”“福利多元主义”或“混合福利”来概括中国的这一改革过程。它们注意到改革开放以后中国社会福利重构过程的复杂性和变动性，试图去描述、概括和解释这一现象。但正如许多研究已经意识到的，福利改革从来都不是一个单向的过程，任何普遍性的概括都可能会流于表面化和简单化，对中国这样一个正处于变革时代下的国家来说更是如此。

党的十八大以来，中国的政治、经济和社会形势都出现了一些新的历史特点。新常态的来临，使中国的福利改革面临前所未有的压力，但全面建成小康社会和国家治理现代化的历史重任却又为它带来全新的发展机遇。正如改革者屡次提到的，中国的改革正在进入一个深水区，帕累托改进的“黄金时期”似乎正在逝去，迎面而来的将是一个利益格局艰难调整的改革攻坚期，社会福利改革所面临的问题将比以往任何一个时期都复杂。因此，更恰当地理解中国社会福利改革的进程及其未来发展显得尤为迫切。尽管有关福利改革的研究和论著颇多，但它们在解释中国社会福利改革的进程方面却依然存在着一些不可回避的缺陷。

第一，依然缺乏对中国现实发展的实践关怀。不知是研究者过于脱离实践还是实践在研究者面前过于矜持，当下研究在西方理论与中国实践之间始终缺乏有效的勾联，总是试图将中国实践放入西方理论的框架之中，或以西方理论和实践引导中国福利改革的目标。这种研究取向是理论和实践脱节的典型代表，其原因一方面在于中国的社会福利研究缺乏本土理论；另一方面则是因为中国社会政策的制定和实施过程缺乏足够的透明，尤其是政策的制定，往往处于黑箱状态，导致研究者“无米下炊”，只得空谈；此外，急于求成、浮躁功利的研究环境也是重要原因。这种缺憾导致许多研究缺乏前瞻性和预测性，而多囿于对历史和对实践的解读，总是跟在问题后面做阐释性研究，缺乏理论意识。大多数研究是“问题导向”而非“目标导向”的，所以碎片化比较严重，研究的系统性、整体性和前瞻性较弱，实用主义明显。

第二，过于关注伦理性目标，而对发展的现实背景和具体路径缺少关切。如对经济、政治与福利改革之间的关系缺乏足够的分析，对中国特殊的国家体制、社会结构缺乏足够的关注，倾向于以“应然”的目标性要求替代具体的实践路径，却往往没有充分讨论现有政策环境的复杂影响及其改革的具体实践路径，所以许多研究有理想化的倾向。

总体而言，现有的研究大都关注于描述性而非分析性的层面，缺乏对中国社会福利体系重构的动态分析，对当前社会政策的“底线”定位尚未进行全方位的解释。尽管也关注到了社会福利模式的转变，但对其具体的动力机制、实现方式和发展路径缺乏深入地研究。相对静态化和缺乏前瞻性是当前研究中所存在的主要问题。

如果要从整体上对中国社会福利改革有一个较为恰当的理解，就需要寻找一个视角。在这一视角下可以贯通性地分析中国社会福利改革的变迁过程，能作时间和空间上的比较，并且可以纳入中国独特的国家体制、社会结构和文化传统等的影响。按照这一视角所构建的研究框架，能够对社会福利改革作动态和整体的分析，甚至可以用来分析每一个具体的福利改革领域。

从实践来看，中国社会福利体系的重构过程从来都不是无波动的单向进程。相反，在复杂的政治、社会、经济和文化因素的多重影响下，社会福利改革呈现出不同的历史阶段，彰显了国家、市场、社会与个人之间复杂的互动关系以及相互之间的责、权、利平衡。在从“国家—单位”式的保障体系向“社会保障性体系”转变的过程中，国家、市场、社会与个人之间的责任分配与再平衡受到了复杂的政治、经济、文化和历史因素的多重影响。由此看来，国家角色的转变及其与市场、社会和个人之间的责任平衡就成为福利改革的核心。事实上，这也是世界社会福利改革的焦点所在。

有鉴于此，本研究试图从当前社会福利改革的几个重点领域入手，借助福利多元主义等理论视角来描述并分析中国社会福利体系转型中国家责任的转变轨迹、动力机制及其实现路径。研究将从中国独特的文化与体制入手，试图构建一个可以理解并分析中国社会福利模式的理论模型，这一模型也将试图纳入以下几个重要的分析维度，即经济发展水平、政治改革目标、行政管理特点、文化传统影响、社会结构的压力。

研究将把“社会福利”置于宏观社会转型的背景之下，从实践的角度深入分析国家责任转变的具体过程，从不同的层次入手，采用关系性的视角去详析国家与其他责任主体、政府内部不同层级、不同部门之间的关系，发现中国国家福利责任转变的现实路径。必须要指出的是，尽管目的明确，但这一研究“企图”的分析路径却可能是相对模糊的，一方面在于它所需要考虑和纳入的因素似乎过于繁杂，尽管这些因素确实在实践中发挥着复杂的互动关系，且表现各有强弱，但由于相互间并无明确的相关关系，可能会导致产出的“模型”并非是一般预测意义上的模型，而仅仅是理解的一个“框架”；另一方面则是由于“实践着”的社会福利改革尚未定型，它的变动性、流动性在最近几年甚至呈现出更加活跃的状态，这将导致所构建的“模型”呈现出一定的弹性，因而会留下许多讨论和完善的空间。

尽管如此，直面实践中的问题依然是本研究的一个基本立场。假如通过这些初步的分析能够有助于我们对中国社会福利改革所面临的问题的理解，特别是对“实践”的理解，将无疑于有助于我们澄清争议、凝聚共识，更好地推进改革向纵深发展。