出租汽车行业改革与发展问题研究

——以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为研究视角

陈庆云

[摘要] 近年来，我国出租汽车行业长期存在的经营权管理、数量价格管控、利益分配失衡、行业发展与转型艰难等问题日益严重。与此同时，传统的巡游出租车与新兴的网络专车新老业态新旧矛盾交织，变革迫在眉睫。论文对我国出租车行业的政府监管、行业发展、经营模式、民众需求等问题进行了分析和探讨，尝试以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为指引，提出改革和发展我国出租汽车行业的对策与建议。

[关键词] 五大发展理念 出租车 问题 改革 对策

一、前言

近期，国务院办公厅《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》《巡游出租汽车经营服务管理规定》等规定相继出台，而杭州、兰州、长沙等地方政府的配套改革措施也陆续公布，我国出租车行业改革的大幕已经徐徐拉起。党的十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，可以贯彻落实“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念为契机，转变出租车行业改革理念，充分发挥市场机制作用和政府引导作用，积极推动移动互联网、云计算、大数据、物联网等先进技术和理念与出租行业的有机融合，推进出租汽车行业结构改革，促进出租汽车行业持续健康发展，更好地满足人民群众的出行需求。

二、我国出租车行业的发展现状与存在的问题

（一）我国出租车行业的发展现状

出租汽车是城市综合交通运输体系的组成部分，是城市公共交通的补充，为社会公众提供个性化运输服务。改革开放以来，我国出租汽车行业在为社会公众提供便捷、舒适出行服务的同时自身取得了巨大的发展。截至2014年年底，全国共有出租汽车137万辆，出租汽车经营企业8428户，个体经营业户126292户，从业人员261.8万人，2014年完成客运量406亿人次。

伴随着经济社会的快速发展和科学技术的飞速进步，我国出租车行业经历了从普通民众高不可攀的“高档出租”发展到人皆可坐的“大众出租”，从招手即停的“面的时代”跨越到“互联网+”的专车时代的急遽变化。

（二）我国出租车行业存在的问题

在出租车行业发展过程中，虽然各级人民政府和相关职能部门不断通过各种方式加强对出租车行业及其经营主体和从业人员的监管，但出租车数量少、民众打车难、服务质量差等表面问题，以及出租车行业定位、经营权限制、利益分配失衡等深层次问题积重难返。既有的旧问题还未解决，IT技术进步和“互联网+”新形态催生的网络约租车又带来了法律性质模糊、市场监管缺位、新老业态冲突等新问题，我国的出租车行业已处于改革与发展的十字路口。

1．出租车经营权管理问题

虽然行政许可法第五十八条规定“行政机关实施行政许可不得收取任何费用”，但在该法开始施行的2004年之前，不少地方政府就已经实行出租车经营权有偿转让的做法，并将其作为出租车经营主体、车辆和驾驶员取得出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证的前提条件。行政许可法实施后，出租车经营权有偿转让的做法非但没有停止，反而因为地方政府采取拍卖的方式而使得出租车经营权的价格居高不下。出租车经营权的有偿转让不但极大地加重了经营者的成本，而且还造成出租车行业准入壁垒，成为出租车行业垄断经营、利益分配失衡等所有问题的总根源。

2．出租车的规模问题

城市出租车的规模与城市人口数量、经济发展水平、交通拥堵状况、出租汽车里程利用率等因素紧密相关，其具体数量应由市场调节而非人为确定。然而，由于出租车经营权有偿转让以及经营权有期限使用等政策的存在，地方政府采取定期对外转让出租车经营权的方式不能实现出租车规模的动态调整，也难以满足市场的实际需求，使得民众打车难及出租车服务质量差成为难以解决的顽疾。

3．出租车行业的利益分配问题

出租车行业具有比较典型的个体化经营的特点，数量众多的“的哥”“的姐”是出租车行业出行服务的实际提供者。由于绝大部分出租车驾驶员不具有出租车经营权，因此除私车私营的个体经营模式外，不论私车公营、公车私营还是公车公营经营模式，“的哥”“的姐”都须交纳数额不菲的承包费、份子钱，面临早上一睁眼就欠别人几百块钱的窘境，致使出租车经营主体与从业人员之间关系长期处于紧张状态。

除上述问题之外，出租车行业的发展还存在准入条件、运营价格、经营模式、执法监管、经营期限、非法营运、新老业态冲突等其他众多问题急需解决。

三、出租车行业改革与发展理念的转变

当前，我国出租车行业发展的时代、环境、条件都发生了较大变化，保持出租车行业持续健康的发展，必须有新理念、新思路、新举措。党的十八届五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念为出租车行业的改革指明了方向。

（一）创新的发展理念

近年来，随着经济社会的不断发展，由IT技术进步和“互联网+”业态出现催生的以滴滴、优步、易到、神州为代表的网络约车平台如雨后春笋一般大量出现。网络约车平台利用互联网和科学算法整合，计算消费者出行和司机信息，高效合理地配置闲散的车辆资源，在满足广大人民群众出行需求的同时极大提升了民众的出行体验。尽管网络约车的出现一开始就伴随着经营合法性、乘客安全性的巨大争议，同时因对传统出租车行业的巨大冲击而遭到激烈的抵制，但网络约车的发展为社会公众提供了安全、便捷、舒适、经济的个性化出行服务，代表了“互联网+”和共享经济的时代发展潮流，并非一禁可以了之。

创新是一国经济社会发展最重要的推动力。党的十八届五中全会提出，坚持创新发展，必须把创新摆在国家发展全局的核心位置，不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新，让创新贯穿党和国家一切工作，让创新在全社会蔚然成风。

国务院办公厅《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的出台虽然赋予了网络约车合法的身份地位，但《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》却将传统出租车行业的管理方式照搬、移植到网络约车的管理中来。从本质上讲，新政是将网络预约出租汽车这一新兴业态强行装入旧有的出租车管理模式的瓶中让其适应旧模式和体系，而非以此为改革契机，消除制约出租车改革与发展的体制机制障碍，不利于激发创新活动，也未能充分体现创新的发展理念。

（二）协调的发展理念

出租车行业的改革与发展涉及政府监管部门、行业协会、经营主体、从业人员、乘客等众多主体及其切身利益。过去，不少地方政府违反行政许可法第五十八条“行政机关实施行政许可不得收取任何费用”的规定，对出租车经营权实行拍卖取得有偿使用权的制度，并对出租车经营权地域、数量、经营模式等事项加以众多限制，使得出租车经营主体成本高企进而直接拉高出租车驾驶员承包费标准或定额任务，造成政府与经营企业、企业与出租车驾驶员、出租车驾驶员与乘客关系紧张、矛盾不断。而新兴的网络约租车的出现对传统出租车行业形成了巨大冲击，使得上述冲突与矛盾更加突出。

国务院办公厅《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》虽然规定新增出租汽车经营权全部实行无偿使用，并不得变更经营主体，但并未规定是否返还此前已经收取的经营权费用。在新增出租车数量有限的情况下，以往因经营权收费而导致的各种问题并不会因此得到根本解决。此外，人为生硬地将出租车分为在道路上巡游揽客、站点候客的巡游出租车和以互联网技术为依托构建服务平台提供非巡游的预约出租汽车两类，也将在根源上使新旧两类业态产生潜在的矛盾与冲突。

协调是一国经济社会发展的内在要求。党的十八届五中全会提出，坚持协调发展，必须牢牢把握中国特色社会主义事业总体布局，正确处理发展中的重大关系，重点促进城乡区域协调发展，促进经济社会协调发展，促进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，在增强国家硬实力的同时注重提升国家软实力，不断增强发展整体性。增强发展协调性，必须在协调发展中拓宽发展空间，在加强薄弱领域中增强发展后劲。

出租车行业的改革与发展涉及关系众多，政府管理与市场竞争的关系、驾驶员与企业的利益分配、公共交通与出租汽车的关系定位、新老业态的融合发展、行业的创新发展与社会的安全稳定，各个方面都需要以协调的发展理念通盘考虑、统筹与协调。只有贯彻协调的发展理念，才能推进出租汽车行业结构改革，切实提升服务水平和监管能力，努力构建多样化、差异化出行服务体系，促进出租汽车行业持续健康发展，更好地满足人民群众出行需求。

（三）绿色的发展理念

近年来，我国经济社会在高速发展的同时，也面临资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念。党的十八届五中全会提出，坚持绿色发展，必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持可持续发展，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，加快建设资源节约型、环境友好型社会，形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局，推进美丽中国建设，为全球生态安全做出新贡献。

传统巡游出租车的经营方式主要为在道路上巡游揽客、站点候客，空驶率高，加之车型普遍老旧、尾气排放标准低，与绿色低碳环保出行理念不相符。网络约租车以互联网技术为依托构建服务平台，整合供需信息提供服务，极大地降低了出租车的空驶率。而拼车、顺风车等私人小客车合乘的共享出行方式，不但分摊了部分出行成本，而且提高了机动车使用效率，有利于缓解交通拥堵和减少空气污染，符合绿色的发展理念，应当积极鼓励并规范其发展。

（四）开放的发展理念

开放是经济社会发展的必然趋势。党的十八届五中全会提出，坚持开放发展，必须顺应我国经济深度融入世界经济的趋势，奉行互利共赢的开放战略，发展更高层次的开放型经济，积极参与全球经济治理和公共产品供给，提高我国在全球经济治理中的制度性话语权，构建广泛的利益共同体。

在出租车行业的改革和发展过程中，开放的发展理念不仅包括对外开放，允许外商在中国境内投资开展网络约租车经营，更重要的是对内开放，即允许符合规定条件的企业、符合规定条件的车辆和驾驶员进入出租车行业从事合法的经营活动。此外，开放的发展理念还意味着地方政府可以根据本地的实际情况，制定出租车行业改革的具体实施方案，鼓励和允许不同地方进行差别化探索，重视基层探索实践。开放的发展理念还意味着社会公众对出租车行业改革与发展的积极参与，这种参与不仅仅体现在社会公众对于出租车行业改革与发展的关注，而且体现在社会公众积极参与到出租车行业改革与发展的实践中来，表达自身的观点与看法，积极影响和改变政策的制定和实施。在《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》意见征求过程中，专家学者、出租汽车企业、“专车”平台（互联网）企业、出租汽车驾驶员、“专车”驾驶员和乘客在各种座谈会、论证会和咨询会上发表意见和建议，社会各界还通过网站、电子邮件、信函、电话等多种方式反馈意见6457件，充分体现了开放的发展理念。

（五）共享的发展理念

共享是世界经济社会发展的人民期盼，让人民享受发展带来的福祉，是各国人民的基本权利，也是无论实行何种体制国家的一致追求。党的十八届五中全会提出，坚持共享发展，必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，做出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感，增强发展动力，增进人民团结，朝着共同富裕方向稳步前进。按照人人参与、人人尽力、人人享有的要求，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，注重机会公平，保障基本民生，实现全体人民共同迈入全面小康社会。

共享经济是利用互联网等现代信息技术整合、分享海量的分散化闲置资源，满足多样化需求的经济活动。网络约租车是传统出行需求与大数据、移动互联网等新技术交叉组合、叠加应用下催生出的全新出行模式，它以互联网平台为依托，整合社会闲置车辆、车内空间或驾驶技能等交通资源，通过大数据计算高效匹配出行供给与需求，实现共享出行能力的智慧出行方式。与传统的巡游出租车不同，网络约租车是共享经济中交通分享的典型代表，因其自身共享的特性而在短时间内成为影响范围较广、活跃程度较高、备受消费者追捧和市场关注的热门领域。对待网络预约出租车这种共享经济的新型业态，不能用过去计划经济时代的监管理念将其简单地划入传统出租车进行管理，而应当以共享的发展理念区别对待，坚持以乘客满意为导向，通过推动深化传统出租车行业改革及规范发展网络约租车，构建多样化服务体系，提升出租汽车服务质量，更好地满足人民群众需求，让人民群众共享改革成果，有更多实实在在的获得感。

四、改革与发展出租车行业的对策与建议

（一）充分发挥市场机制作用

在现代市场经济条件下，市场是经济运行的中枢和集中体现，市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济本质上就是由市场决定资源配置的经济。经济发展问题，说到底是要提高资源尤其是稀缺资源的配置效率，以尽可能少的资源投入生产尽可能多的产品、获得尽可能大的效益。理论和实践都证明，市场配置资源是最有效率的形式。要配置好各种社会资源，无论政府有多少智慧，计划有多周密，都不可能比市场这台“超级计算机”更高明。

党的十八届三中全会提出使市场在资源配置中起决定性作用的重大理论观点，对于进一步明确改革的市场取向，对于更好地发挥市场作用、激发市场活力、提高资源配置效力，具有重大意义。

网络预约出租车这种符合共享经济理念的新兴业态，在为社会公众提供安全、便捷、舒适、经济的个性化出行服务的同时，不但改善出行供给，改善用户体验，提升服务质量，而且可以优化资源配置，推动绿色消费，推动传统市场改革，促进消费与就业，形成经济新增长点，作用不可限量。

（二）充分发挥政府引导和协调作用

出租汽车行业在城市交通中承担着为社会公众提供个性化运输服务的功能，运输量虽占比不高，但却事关人民群众出行，事关社会稳定大局。改革和发展出租车行业需要发挥市场这只“无形的手”配置资源的决定性作用，同时也需要政府这只“有形的手”加以引导、协调和推动，切实发挥政府保持宏观经济稳定、加强和优化公共服务、保障公平竞争、加强市场监管、维护市场秩序、推动可持续发展、促进共同富裕、弥补市场失灵的职能。

在交通状况日益严峻的情况下，各级政府要科学定位出租汽车服务，根据大中小城市特点、社会公众多样化出行需求和出租汽车发展定位，综合考虑人口数量、经济发展水平、城市交通拥堵状况、出租汽车里程利用率等因素，合理把握出租汽车运力规模及在城市综合交通运输体系中的分担比例，建立动态监测和调整机制，逐步实现市场调节。

此外，出租车行业的改革与发展，还需各级政府以人为本，统筹协调优先发展公共交通和满足公众个性化出行需求，兼顾创新发展与安全稳定。充分考虑行业复杂情况，充分兼顾各方利益诉求，统筹兼顾乘客、驾驶员、出租汽车企业和互联网平台等各方利益，推动融合发展，避免对立和冲撞，构建起既相互独立、又相互补充、相得益彰的和谐稳定的新型市场体系。

（三）在出租车行业推行简政放权

简政放权是党的十八大和十八届二中、三中全会部署的重要改革，直接涉及法律关系的重大调整和权利义务、职权职责的重新配置，能否切实贯彻法治原则，事关改革事业成败，也事关法治建设大局。简政放权以职能转变为核心，以减少和下放投资审批事项为手段、以完善制度机制、提高行政效能为目标，对于处理好政府和市场、政府和社会的关系，深化行政审批制度改革，减少微观事务管理，以充分发挥市场在资源配置中的决定性作用、更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用具有重要意义。

出租车行业的发展与人民群众的利益密切相关，其中存在的问题有些属于公民、法人和其他组织能够自主解决的事项，有些是市场机制能够自行调节的事项，还有些是行业组织通过自律能够解决的事项。这些事项政府都可以通过简政放权、加强事中事后监督以及转变监督方式等办法加以解决，不应再以传统的事前许可、事中检查、事后处罚的旧有模式进行管理，而应探索“政府管平台，平台管专车”的新型监管方式。

（四）将出租车行业发展纳入“互联网+”行动

“互联网+”是把互联网的创新成果与经济社会各领域深度融合，推动技术进步、效率提升和组织变革，提升实体经济创新力和生产力，形成更广泛的以互联网为基础设施和创新要素的经济社会发展新形态。目前，“互联网+”已成为不可阻挡的时代潮流，对各国经济社会发展产生着战略性和全局性的影响。

近年来，以滴滴、优步、易到、神州为代表的网约车平台公司接入的汽车数量已超过千万辆，占全国汽车总量6.5%以上，覆盖用户2.5亿，占全国人口18.3%，覆盖全国约60%的城市，2015年各平台成交额约为1000亿元左右。

出租出行业的改革和发展应当主动拥抱推进“互联网+”行动对接，积极运用互联网、大数据、云计算等技术，着力破除网络约车准入门槛高、服务规范难、个人征信缺失等瓶颈制约，通过规范网络约车这一新业态促进传统巡游租车企业转型升级，实现“互联网+”稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的作用。

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