优化高等教育资源配置，推进高等教育内涵发展
资源配置机制和发展方式的选择是高等教育决策面临的重大课题。20世纪末以来，我国高等教育事业取得了举世瞩目的成就：规模急剧扩张，效益显著提高，投入平稳增加，结构不断优化，体制改革取得突破，大学功能充分发挥，“上大学难”、高等教育供给总量不足的矛盾已得到根本缓解。与此同时“上好大学难”的矛盾日益凸显，我国高等教育领域的主要矛盾发生转化：一方面是社会公众和经济社会发展对于高质量高等教育需求迫切，另一方面是优质高等教育资源严重短缺，并由此引发了人才培养质量、入学机会均等、大学毕业生就业、高校自主办学等一系列社会高度关注的热点和难点问题。学生、家长、社会和高校举办者对质量和公平问题高度关注，新闻媒体和公共问责的重点也指向了高校的人才培养质量和办学水平。
为了缓解主要矛盾，满足人民群众的愿望和经济社会发展的需求，我国高等教育必须解决三个重大现实问题：一是在规模适度扩大的同时努力拓展优质高等教育资源，重在提高高等教育质量；二是在提高质量的长期过程中合理配置有限的优质高等教育资源，大力促进高等教育公平；三是积极推进高等教育国际化，不断提升中国高等教育的国际影响力。与此相适应，我国高等教育发展方式正在发生深刻的变革，即从以规模扩张和空间拓展为特征的外延式发展，转变到以提高质量和优化结构为核心的内涵式发展。显然，既往的高等教育资源配置方式已不能适应我国高等教育发展方式转变和发展重心调整的需要，必须根据新的发展目标，选择更加符合教育规律、更加适合国情的高等教育资源配置方式。
一、高等教育发展方式和资源配置方式的内涵
转变高等教育发展方式，首先必须明确高等教育发展方式的内涵。高等教育发展方式不仅仅是方法和技术层面的问题，还涉及高等教育属性、高等教育发展的主体客体、高等教育过程要素组合、高等教育发展目标设定、高等教育发展评价等诸多方面。从根本上讲，高等教育发展方式的选择体现了对高等教育根本属性及功能的认识，体现了特定的高等教育价值取向。据此，可以将高等教育发展方式定义为：基于一定的高等教育价值观念，通过对高等教育发展要素的配置和使用，实现高等教育发展目标的方法和模式。这一定义突出了教育观念对选择高等教育发展方式的重要性，强调高等教育发展方式要为实现高等教育目标服务，明确了高等教育发展方式的核心及实现方式是对高等教育发展要素的配置和使用。
教育观念对高等教育发展方式具有先导性作用，而高等教育发展方式的实现，则必须以高等教育发展要素的配置和使用为依托。高等教育发展要素主要指高等教育资源，包括人力资源、财力资源和物力资源。人力资源中最重要的是高校教师，财力资源主要是办学经费，物力资源主要是实物化的办学条件；此外，还包括高等教育制度和管理因素等。不同的高等教育发展方式，对高等教育资源的依赖程度有所不同，对高等教育资源配置和使用的要求也往往存在差异。高等教育发展方式的差异，直接体现为高等教育发展要素的不同组合；高等教育发展方式的转变，必将体现为高等教育资源配置方式的转变，而高等教育资源配置方式反过来也会影响高等教育发展方式的实施。合适的高等教育发展方式，应当有利于高等教育资源的优化配置，有利于高等教育资源使用效益的提高。转变高等教育发展方式，就是要按照科学发展的要求，通过调整高等教育发展过程中诸要素的组合，改变不合理的高等教育资源配置方式，不断优化和完善高等教育资源配置机制。
二、既往高等教育资源配置的特点和弊端
高等教育资源配置机制与高等教育发展方式及发展进程是密切相关甚至是并行的。转变高等教育发展方式，优化高等教育资源配置，必须对既往高等教育资源配置机制的特点进行剖析。
一是资源配置由行政权力主导。行政机构主导教育事业的发展，政府提供公共高等教育服务的角色存在缺位现象，社会力量与中介机构参与不足，高校、教师、学生缺乏话语权，人民代表大会对高等教育预算的审核权和监督权没有全面落实。这种行政本位型的资源配置方式有利于政府责任的落实，但其弊端也十分明显，由于教育行政权力缺乏有效监督，容易导致资源配置过程中行政权力膨胀，高等教育决策和政策制定的科学性和民主性欠缺，高校管理“泛行政化”，不仅抑制了社会参与高等教育的积极性和主动性，而且容易滋生权力寻租和腐败现象。
二是资源配置主要依靠计划手段。计划的编制、审批和划拨是政府对高等教育进行宏观调控的主要手段，争取计划指标是地方和高校获取高等教育资源的重要途径。计划作为高等教育资源配置的重要方式，有利于预测高等教育发展目标、控制高等教育发展过程。但在社会主义市场经济条件下，高等教育需求和高等教育资源的形态日益多样化，过度倚重计划，市场在资源配置中的基础性作用难以发挥，导致政府宏观调控手段单一，缺乏弹性，难以适应复杂多变的高等教育发展环境；还可能带来高等教育体制机制僵化、缺乏活力等诸多问题。
三是资源配置过度偏重外延发展。资源投入的重点倾向于高校的硬件建设和规模扩张，而在高校教师培养培训发展、专业和课程建设、教学方式研究、管理体制改革等方面投入的资源则相对不足。在高等教育大众化发展的初期阶段，偏重硬件建设和规模扩张有其合理性和必然性，但随着高校办学条件的明显改善和高等教育主要矛盾的转变，在全面提高高等教育质量成为高等教育发展核心任务的背景下，偏重外延发展的资源配置方式显然已难以适应高等教育内涵发展和质量建设的需求。
四是资源配置结果缺乏科学评价。资源配置主体更多关心资源的投向和数量，对资源配置与高等教育公平和质量的内在联系关注不够，存在重过程、轻结果，重投入、轻产出，生均经费和专项经费结构失衡等倾向。目前尚未建立高等教育资源配置结果的评价机制，对资源配置决策和实施过失进行问责的机制也不健全。评价机制的缺失，一方面导致决策部门难以及时有效地掌握资源配置的状况，相关政策的出台缺乏科学依据；另一方面导致高等教育资源配置信息匮乏，利益相关者无法对高等教育资源配置施加有效影响，民主监督、媒体监督也时常处于缺位或信息不对称状态。
五是公平与效率的矛盾突出。公平和效率是高等教育资源配置追求的两大核心目标。高等教育具有准公共产品属性，政府有责任本着公平原则提供公共高等教育服务。另一方面，优质高等教育资源具有稀缺性，高等教育资源配置必须考虑效率问题，尽可能最大限度地提高高等教育资源的使用效益，促进优质高等教育资源的拓展。当前，在公平和效率这两个方面都面临诸多问题。比如，区域之间高等教育资源的差距过大，进城务工人员随迁子女等弱势群体平等受高等教育权、异地高考权还没有得到有效保障，高等教育资源浪费现象还较为普遍等。
三、优化高等教育资源配置的基本原则和主要任务
当前我国高等教育资源配置中存在的诸多问题，已成为转变高等教育发展方式的主要障碍，应该站在经济社会发展的全局，紧密围绕未来一段时期高等教育改革发展的目标，尽快完善和优化高等教育资源配置机制和方式。
1. 坚持质量为本，促进内涵发展。要通过高等教育资源配置方式的转变，把高等教育工作的重心从以规模扩张和空间拓展为特征的外延式发展，转移到以提高质量和优化结构为核心的内涵式发展上来。在加强硬件建设的同时，要将更多的资源投向高校教师发展、专业和课程建设、教学改革和综合改革方面。要建立相应的激励和约束机制，在资源配置结果和教育教学质量之间建立正向联系，充分发挥资源配置的调控作用，引导和督促地方政府、教育行政部门和高校真正重视内涵发展，把主要精力放到提高办学质量和效益上来。
2. 坚持优化结构，促进协调发展。高等教育的结构会影响甚至决定高等教育功能的发挥。评价高等教育结构是否合理有两个视角，一是高等教育规模是否合理、发展速度是否协调；二是高等教育的类型、层次和学科专业是否与经济社会发展需求基本适应。20世纪末以来，我国高等教育发展迅速，但不平衡、不协调的问题比较突出：一是在规模迅速扩张的同时质量问题凸显；二是学科专业结构与经济社会发展存在脱节，大学毕业生结构性失业问题比较严峻。必须以资源配置为枢纽，在规模适度发展的同时，注重调整高等教育的区域布局和层次、类型结构，引导学校及时调整学科和专业结构，切实增强高等教育的外部适应性。
3. 坚持以人为本，促进学生发展。大学生是高等教育活动的对象，也是高等教育发展的主体，大学生的学习效果是高等教育目的的直接体现。高等教育发展的核心指标是大学生的全面发展。如果仅仅关注提高毛入学率和高考录取率等外在目标，大学生的全面发展往往得不到真正重视。完善高等教育资源配置机制，要以促进大学生全面发展为着力点，加大薄弱环节资源投入力度，不仅传授知识，还要加强德育，重视培养大学生的实践能力和创新创业精神，提高大学生的学习能力和综合素质，切实促进大学生的全面发展。
4. 坚持体制创新，促进制度建设。高等教育发展的成效，不仅体现为高等教育规模的扩张、办学条件的改善，还体现为科学的高等教育制度的建立，这是高等教育可持续发展的根本保障。新中国高等教育事业发展取得的重要成就之一，是探索建立了中国特色的社会主义高等教育制度。但必须看到，由于长期以来偏重规模扩张和硬件建设，高等教育体制机制改革滞后，已成为当前制约高等教育发展的“瓶颈”问题之一。转变高等教育发展方式，应该尽快完善与中国国情相适应的教育制度体系建设，这就需要发挥资源配置的导向作用，重点支持和推进高等教育体制机制改革，不断完善高等教育基本制度，探索构建现代大学制度。
5. 公平效率兼顾，完善公正和充满活力的资源配置机制。推进高等教育发展方式转变，必然涉及公平和效率问题。公平的缺失，可能导致高等教育偏离正确的发展方向；效率的缺失，将带来高等教育资源的浪费，影响高等教育发展的可持续性和改革发展的活力。高等教育资源配置，必须兼顾公平和效率目标。要在完善家庭经济困难学生资助体系、保障弱势群体的平等受教育权等方面加大投入，切实保障高等教育公平；要在提高高等教育资源利用效益、推进高校不断提高办学水平和效益等方面有新的思路和举措，为高等教育改革发展不断增添新的活力。
四、优化高等教育资源配置的政策和对策建议
完善高等教育资源配置机制，涉及体制变革和利益格局的调整，是一项艰巨而复杂的系统工程，难免会遇到诸多困难和阻力，如陈旧教育观念的束缚、既得利益群体的反对、外部环境的复杂多变等。尽管困难大、压力大，但完善高等教育资源配置机制和方式已势在必行，必须抓紧推进。
1. 转变思想观念，树立科学的教育观。高等教育资源配置机制的完善，受诸多因素影响和制约，但决定性因素是思想观念。过去我国高等教育资源配置中存在的问题，除了当时的内外部环境影响外，许多都与教育观直接相关。完善高等教育资源配置机制，必须针对高等教育改革发展中的现实问题，树立符合社会主义本质要求、与我国国情相适应的科学的教育观，并以此为先导，通过资源配置，将先进的理念转化为鲜活的高等教育实践。尤应指出的是，当前高等教育资源配置要紧扣创新型人才培养这个中心，引导学校遵循教育规律和人才成长规律，将科学的教育教学观念贯穿于人才培养的各个环节，促进大学生的全面发展，从而使高等教育的功能得以充分发挥，使命得以全面实现。
2. 加快简政放权，切实转变政府职能。政府是公共教育服务的提供者，是公共教育资源的配置主体，其职能定位及履行对高等教育资源配置具有决定性作用。过去我国高等教育资源配置中存在的诸多问题，都与政府职能越位错位、权力过于集中等有关。完善高等教育资源配置机制，必须切实转变政府职能，加快简政放权的步伐。要以中央向地方放权、政府向高校放权为重点，约束政府在资源配置中过度膨胀的权力，增强地方政府统筹高等教育资源的能力，落实和进一步扩大高校办学自主权；切实发挥资源配置的导向作用和杠杆调节作用，改善政府对高等教育的宏观管理和分类指导；扩大高等教育资源配置的社会参与，充分发挥中介机构、高校等在高等教育资源配置中的作用，促进高等教育资源配置决策的民主化和科学化。
3. 落实教育优先发展，扩大高等教育资源总量。实现教育科学发展，必须坚持教育优先发展，这是高等教育发展方式转变的基础，是完善高等教育资源配置机制的重要保障。随着经济社会的发展、人民群众生活水平的提高和消费结构的升级，对高等教育资源的需求不断扩大，高等教育资源总量供给也应相应增加。换言之，只有在高等教育资源总量供给不断扩大的基础之上，完善高等教育资源配置机制才有可能落到实处。必须按照教育规划纲要的要求，即经济社会发展规划要优先规划教育发展，财政资金要优先保障教育投入，公共资源要优先满足教育和人力资源开发需要。即便在去年财政性教育经费支出占国民生产总值（GDP）的比例达到4%以后，仍需要继续增加教育财政投入。
4. 建立利益协调机制，积极稳妥推进改革。完善高等教育资源配置机制，需要对现有利益格局进行调整，否则难以深化和取得实质性突破；另一方面，教育利益相关者合理合法的既得利益得不到尊重和保护，资源配置机制的完善缺乏群众基础，也将使调整和改革步履艰难。为此，有必要建立利益协调机制，平衡高等教育利益相关者各方面的利益诉求。既要尊重既得利益群体的合法利益，又要敢于打破既有利益格局，进行改革探索。客观而言，二者之间难免存在矛盾，这就需要处理好存量资源和增量资源之间的关系，尽可能实行增量改革或以适当方式建立补偿机制，保障高等教育利益相关者合理合法的利益；而对于阻碍高等教育科学发展、有悖于高等教育公平和提升高等教育质量的不合理、不合法的利益，则应该坚决调整或取缔。
5. 完善监督考评机制，确保责任落实。完善高等教育资源配置机制，推进高等教育发展方式转变，是一项长期性和系统性的变革，涉及各级政府和相关部门以及高校的职责。由于高等教育工作具有涉及面广、周期长、环节多等特点，只有建立和完善一整套监督机制，相关政策措施才能落到实处。为确保责任落实，需要在做好顶层设计的基础上，将完善高等教育资源配置机制的任务进行分解，明确中央和省级政府的工作职责，建立监督机制、考核评价机制和问责机制，尤其要充分发挥各级人民代表大会的职能，加强高等教育立法工作和对高等教育法律法规执行情况的监督和质询。
总之，完善高等教育资源配置机制，推进高等教育发展方式转变，是我国高等教育科学发展的必然选择，是高等教育领域的深层次变革。变革的顺利推进，需要以科学的教育观念作为重要先导，以促进内涵发展和提高质量作为主要目标，以充足的投入作为重要基础，以有效的制度体系作为根本保障。政府应切实转变职能，尽快建立和完善科学的高等教育资源配置机制，进一步激发高等教育的活力；高校要不断深化对教育教学规律的研究，集中精力抓好人才培养，切实提高学校管理水平和办学效益，不断提高教育教学质量，使我国高等教育在科学发展的道路上走得更好更快。
（原载《重庆高教研究》2014年第1期）