6．确保关键基础设施的安全

我们的社会和现代化生活方式依赖于复杂的关键基础设施系统。《国土安全国家战略》明确指出了13个关键部门。随着我们逐渐深入了解恐怖分子的威胁、攻击手段及其选择攻击目标的标准，这个关键部门列表还会越来越长。关键基础设施部门包括农业和食品、供水、医疗卫生、应急服务、政府、国防工业基地、信息和电信、能源、运输、银行与金融，化学工业和危险原料、邮政和递送。前文在第5章“跨部门安全优先级”中曾经讨论过这些基础设施所共同面临的问题。

本章将对每个部门就以下方面做进一步讨论：

该基础设施部门本身以及对其构成支持的工业的独有特点。

目前对该部门具体产品和服务供应以及相关关键资产、系统和功能实施的保护。

该部门保护工作所面临的独有挑战。

该部门需要以合作方式保护的重点。

与本战略的原则一脉相承，任何动用联邦资源的方案都应被各部门视为重点，都应考虑到潜在攻击的风险和后果以及各利益相关人需要共同承担的保护责任。

农业和食品

我国的农业和食品工业在世界上是效率最高和生产力最强的。这些工业是美国基本商品的来源地，产值约占国内生产总值的五分之一。它们在美国的出口中也占有巨大比例，来自各种规模农场的产品约占美国出口的四分之一。

农业和食品部门包括：

饲料、牲畜和牲畜产品供应链；

农作物产品以及种子、化肥和其他相关必需原料供应链；

收割后的农产品及其供应链，包括加工、生产、包装、储藏、分销和零售，以及机构食品服务、饭店和家庭消费。

食品生产、分销和消费方式的变化对确保它们的安全提出了新挑战。越来越多的农产品来自国外，很多食品需要经过长途运输，我们越来越频繁地到外面吃饭。公众对农产品以及食品加工和包装系统的信心是维持这些部门经济生存能力的重要因素。同样，美国作为一个可靠的优质、安全食品生产国的声誉是维持外国消费者信心的重要因素。

美国有着强大、运转良好的食品安全系统，可以确保公众不受非蓄意食品污染的危害。除了农产品和食品部门本身采取的安全措施以外，我国的总体食品安全系统还涉及对食品供应链中关键控制点的全面分析，以及联邦、州和地方各级政府对食品加工、储存和包装的严格检查。业内企业正在对他们的设施进行物理安全措施和流程进行评估，其中尤以食品加工厂为重。

（1）农业和食品部门面临的挑战

公众对食品的基本需要以及对食品安全的高度敏感，使确保食品生产和加工的安全成为一大重点。

我国的食品和农业在过去几十年中高速发展，在行业结构上独具特点。食品和农业系统的最大威胁来自疾病和污染。而这些部门的分散化生产对保护工作提出了独特的挑战。过去，政府曾与业界就个别案例的预防蓄意食品污染进行过密切合作。食品安全系统在预防、检测和减轻非蓄意和个别食品污染方面的有效工作为防范蓄意破坏食品供应的行为打下了良好基础。

由于食品系统进入点众多，因此，检测是确保农业和食品部门安全的重要工具。改善和确立检测食品中生物武器细菌的分析方法，以及扩大实验室规模和提高科研水平是我们当前最迫切的任务。现有的联邦、州和地方公共卫生和农产品实验室是为检测偶尔污染食品的传统人类病菌而设计的。这个系统虽然在预防这些传统人类病菌中发挥着重要作用，但是我们还必须增强这些实验室的能力以便检测出更多种类的非传统病菌。这个得到强化的系统还必须能够消除食品和农产品检测中出现假阳性反应的错误，并能够解决检测的矛盾。

同时，我们还必须扩大实验室系统的规模，以适应预防生物武器对食品供应袭击的需要。我们必须增加能够诊断和治疗牲畜疾病和农作物污染的合格人员（兽医和实验室技术员）和检验员。此外，很多州在食品检查、检测和培训方面的预算需要根据这类方案进行修改。

迁移和加工农作物和牲畜需要长途运输。在运输过程中，这些农作物和牲畜会长时间滞留在库区和类似设施里，从而有可能与其他产品接触。所以，农业和食品部门需要依赖运输系统的所有者和运营者（尤其是卡车和集装箱）来保护食品在运输过程中的卫生和安全。我们必须改进跟踪牲畜和农产品在运输过程中移动的机制，从而使卫生官员可以追查到污染源。

快速获取和使用有关恐怖威胁的信息可以防止单个工厂或某一区域受到的袭击扩散到地区或全国。不幸的是，严重的系统障碍阻碍了这些信息在业内和结构内的共享。比如，很多业主不愿报告食品加工过程中可能出现的问题和污染，因为他们可能会因此而损失收入。

同时，农产品和食品业竞争激烈。很多食品系统中的公司都只有很低的毛利率。因此，一些公司往往会扣留可能的污染事故信息，以防止可能的财务损失。

保护公众不受污染事件损害要求及时报告污染事件，以便能够迅速做出决策和采取行动。在现在的环境下，当被污染的农作物和牲畜需要被销毁或是屠宰时，业内人士对公众负面反应和经济损失的恐惧可能会阻碍农产品和食品部门的反应行动。

恐怖分子的蓄意污染破坏意在使人群和牲畜受到最大伤害。他们的另一个目的是引起公众恐慌和造成经济损失。由于媒体对公众有着巨大影响，与媒体清楚准确地交流信息至关重要。州、地区和国家各级部门都应事先指定官方发言人。虽然食品监管者会定期与业界就食品安全问题进行交流，但是就蓄意污染事件制定双方交流计划也是一大重点，计划中还应明确各利益相关人的责任。

（2）农业和食品部门保护方案

从部门食品安全流程和规程的评估中获取的信息可以为农业和食品部门关键基础设施保护系统的建立奠定基础。例如，应付牲畜传染病意外爆发的两个重要流程已经建成。虽然这些研究计划是预防动物传染病意外爆发的，但是研究结果和建议也适用于人为蓄意造成的动物传染病。这方面的另一个例子是1999年完成的动植物卫生检查报告《保护美国的植物资源》，其中提出的建议目前仍在实施之中。我们需要更深入的研究和合作政策来确定如何改善食品安全系统以应对食品安全问题。

其他农业和食品部门保护方案还涉及如下工作。

①总体评估部门安全现状，确定并解决部门的脆弱性

国土安全部、农业部及健康和公众服务部将与州和地方政府以及业界共同对农业和食品部门进行总体风险评估，确定并解决现存的部门脆弱性。

②提高农业和食品系统的检验和化验能力

国土安全部、农业部及健康和公众服务部将与州和地方政府以及业界共同提高本部门检验和化验病菌的能力。建立提高检验能力的各种机制，其中包括技术研发，增加州级兽医、传染病专家和技术专家的人数，这样可以更快地检测出病菌并及时做出反应。增强追查污染源的能力并增加边境和港口的工作人员，也会大幅度增加保护力度。扩大全国各地实验室的规模也会提高分析和反应的速度。

③评估与运输相关的安全风险

国土安全部、农业部、健康和公众服务部以及交通部将与农业和食品业界的代表共同评估食品和商品在运输过程中的安全风险，并制定出适宜的解决方案。这方面的问题牵涉范围很广，因此需要将运输安全措施与食品工业已经实行和新近采取的安全措施结合起来进行全面的风险评估。此外，还需统一农业和食品部门报告卡车遭劫和货物失窃事件的方法，并将这些报告在食品工业内通报。

④确定潜在的基础设施保护方案；确定和排除障碍

国土安全部、农业部及健康和公众服务部将制定措施和排除障碍，鼓励业内公司及时报告所发生的问题。

⑤制定应急响应战略

国土安全部、农业部及健康和公众服务部将与业内相关人员合作，制定一项战略，协调风险信息交流和其他应急响应行动。

供水

我国的供水部门在公众卫生和经济中发挥着至关重要的作用。供水部门由两个基本但却是至为关键的部分组成：淡水供应和废水回收及治理。本部门的基础设施多样、复杂且分布极广，其中从只供几个消费者饮用的系统到为数百万人服务的设施，应有尽有。在供应方面，关键基础设施保护的重点是我国的17万个公共供水系统。这些供水系统依赖水库、水坝、水井和净水设施以及处理设施、抽水站和管道系统。废水部门的保护重点是1.95万个市政下水道系统，其中包括估计为80万英里的下水管道。废水处理设施收集和处理家庭、商业和工业污水。废水处理部门还收集和排泄雨水。

供水部门已经采取了很多措施来保护它的关键设施和系统。例如，政府和业界为饮用水和污水设施制定了脆弱性评估方法，并训练了数千名人员专门负责评估工作。环境保护局根据2002年《公共卫生安全和生物恐怖主义防范和反应法》开发了可以与脆弱性评估共同使用的基本威胁信息。此外，环境保护局还协助进行了饮用水系统脆弱性评估，并且制定了应急响应计划。

为了改善信息在业内企业之间的流动，供水业开始着手建立本部门的信息共享和分析中心。供水部门信息共享和分析中心将为收集、分析和共享与安全相关的信息提供一个论坛。此外，几个联邦部门共同改进了与污染威胁（如生物、化学和放射性物质被施放进水源等）相关的信息库，同时制定了饮用水被污染时的应对手段。在确定新技术方面，环境保护局有一套现行方案，可用来制定检验协议和验证创新性技术的功能。环境保护局还实施了一项新方案，用于验证可用来检验或避免生物或化学威胁的监测技术。

（1）供水部门面临的挑战

人类对水的基本需要和维持安全水供应的要求是推动供水基础设施保护工作的主要因素。公众对国家供水安全的关注，以及在供水基础设施内和附近生活或工作的人员的安全也是很重要的因素。为了确定保护的重点，供水部门正侧重于受恐怖袭击以后会造成重大人口伤亡、财产损失或是广泛经济后果的基础设施。总体来说，供水部门的保护工作共有四个关注重点：

对关键资产的物理破坏和摧毁，包括蓄意释放有毒化学药品；

实际或威胁污染水源；

对信息管理系统和其他电子系统的网络攻击；

由其他基础设施引起的服务中断。

为了应对这些潜在威胁，供水部门需要有更多的威胁相关信息才能确定加强相应保护措施的投资方向。供水部门还需要加强监视和分析的能力，以便及早发现水源中被恐怖分子投放的生物、化学和放射性污染物。一些公司已在着手开发更先进的监视和取样技术，但是供水部门需要投入更多的资源。供水部门必须改进环境监测技术和相应的实验室检测能力，以便及时对水源进行分析，确保对水污染的早期预警能力和清理污染能力。供水部门还需在大面积水样分析方法、监测策略、取样方法以及人员培训等方面实现技术突破。

州和地方政府在供水设施出现紧急情况后的应付和处理方法上有着不同的政策和处理步骤。但是，地方和州政府以及联邦各部门必须协调行动，妥善处理水源污染造成的公众反应和公众恐慌。在这个方面，向公众提供及时、必要的信息是保持公众信心的关键。

供水部门的运行在很大程度上依赖于其他部门，其中尤以对能源部门的依赖为甚。例如，输送自来水和回收污水，以及自来水工厂和废水处理工厂的运行需要大量电力。供水部门需要运输系统向其提供大量必需的水处理化学药品，还需要天然气管道系统向其输送必需的能源。自来水和废水处理系统的自动化程度越来越高，远距离高效遥控工厂运转已经成为可能。

（2）供水部门保护方案

供水基础设施保护方案是在供水部门面临挑战的情况下以及应最新立法的要求制定出来的。新增保护方案涉及以下几个方面的工作。

①确定需要重点保护的脆弱性和改善设施安全状况

环境保护局将与国土安全部、州和地方政府以及供水部门其他领导机构共同确定进一步确保水坝、抽水站、化学药品仓库、水处理厂等储藏和供应等关键节点安全的必要流程和技术。环境保护局和国土安全部还将向供水部门继续提供必要的工具、培训、技术支持和有限的财政帮助，以利于开展脆弱性评估方法和风险管理战略的研究。

②提高部门的监测和分析能力

环境保护局将继续与业界代表以及其他联邦机构共同改进有关污染的信息系统，同时开发适宜的监测和分析技术和能力。

③改善部门内信息交流和协调应急规划

国土安全部和环境保护局将继续与部门协调员和供水部门信息共享和分析中心共同协调有关威胁、突发事件以及其他与供水部门特殊利益密切相关的信息的交流。国土安全部和环境保护局还将与供水部门以及州政府共同制定标准、协调应急响应和通信协议。

④与其他部门共同管理产生于互依赖性的独特风险

鉴于供水部门对其他部门的依赖，国土安全部和环境保护局将组建跨行业工作小组，开发综合各部门保护重点和应急响应计划的模型。

医疗卫生

医疗卫生部门牵涉范围极广，业内机构多种多样，包括州和地方政府的卫生部门、医院、医疗诊所、心理健康诊所、养老院、血液供应设施、实验室、火葬场和药品仓库等。

医院、诊所和公共卫生系统在减轻自然灾害和恐怖袭击的后果中发挥着重大作用。这些设施的损坏和服务中断会大大影响整个突发事件处理系统的有效性。即使医院和公共卫生设施不是恐怖分子的袭击目标，它们也可能在化学、生物和放射性物品的攻击下受到污染。

另外，全国医疗网的建立依赖于我国的几个主要专业化实验室设施和资产，尤其是那些与疾病控制和预防有关的设施，如健康和公众服务部所属疾病控制和预防中心、国家卫生研究所和国家战略物资仓库。

（1）医疗卫生部门面临的挑战

医疗卫生工作人员已经习惯于在威胁下开展工作。但是，他们通常不认为自己是恐怖分子的袭击目标。

大部分医院和诊所都可以自由进入，因为它们在向公众提供很多必不可少的服务。但是，这种自由进入也大大复杂化了我们发现潜在恐怖袭击和预防恐怖分子进入的工作。另外，我们还缺少确定潜在传染病患者的方法和标准。这两个方面的事实对设施的安全保卫和应急响应处理有着很大影响。

另外一大挑战是医院和诊所的结构和系统设计五花八门、复杂多样。一方面，所谓“免疫建筑”有着阻隔传染病传播的设计结构，包括空气流通控制、隔离病房和可以消除传染病病菌传播的特殊建筑表面；另一方面，很多建筑几乎没有环保的内部设计结构。对这种建筑物的保护对我们提出了极大的挑战。

在传染病流行时期，已被传染的病人在社区内的自由活动会构成极大的公共卫生风险。医疗卫生部门必须制定出控制和隔离传染病人的综合计划和方案。

医疗卫生部门面临的其他挑战与存储、保护和配送关键应急药品有关。现在，除了国家战略物资仓库之外，我们没有足够数量的设施来补充和储存关键物资和关键药品。我们还需要改善医药用品供应链的管理，以确保医疗卫生业在紧急状况下的安全和有效运转。复杂的法律和税收规定对可能的解决方案有着极大影响。当前，联邦政府对相关公司的医药用品库存只有有限的管理权限。由于医药公司需要为其产品库存纳税，它们往往避免大量库存积压，只是通过及时的生产来满足需求。

针对本部门的法律法规问题也会阻碍保护这些资产和服务的效果。《紧急医疗处理和主动劳动法》规定医院必须治疗急诊病人，而不能顾及病人是否上有医疗保险。有着大量伤亡的灾害情况会大大消耗这些关键基础设施的人力、药品供应和病房资源。当病人的病情稳定之后，我们通常需要将他们转移到其他医院，以便为新到达的病人腾出病床。但是，对于那些没有上保险的灾害病人来说，一旦病情稳定之后，医院将不再有给他们实施治疗的义务。因此，很多二级的非关键医院不会接收没有上医疗保险的病人。这就需要关键医院继续对他们进行治疗。另外，《健康保险可携带性和责任法》中的保护隐私条款可能需要修改，因为这些规定可能在传染病散播期间妨碍关键信息的共享。

现有的安全挑战决定了医疗卫生部门的工作重点是评估危机时期提供必要服务的能力。但是，很多医院利润很低，从而不能在安全设施方面作大量投资。

最后，我们应该特别关注专业医学和药物实验室，尤其是那些处理剧毒和传染病菌的实验室。这些设施在确定哪些病菌在袭击和疫情爆发中最危险方面发挥着重要作用。它们还可以控制、消除和处理有毒物质。增强对这些专业机构的安全保卫是我们最重要的任务。

（2）医疗卫生部门保护方案

医疗卫生部门的保护方案涉及以下几个方面的工作。

①任命值得信赖的发言人

健康和公众服务部将与州以及地方政府卫生官员共同确定、任命和培训得到认可的特定事务专家以在危机发生时充当医疗卫生部门发言人。这些专家将作为国土安全信息的特使对外公布内容一致的准确信息，并告诫美国公众必须采取什么行动。此外，健康和公众服务部还要准备发挥重要作用，在全国范围内对公众发布有关生物恐怖袭击或威胁公共卫生的其他突发事件的信息。

②审查关键任务的执行情况、确定保护重点、确保关键实验室设施和服务安全、允许适度配备备用设施

健康和公众服务部将与医疗卫生部门的医院和诊所共同审查它们的关键任务系统及其执行情况，帮助它们制定确保重点安全投资和提高保护水平的详细计划。健康和公众服务部及国土安全部还将与各州卫生部门合作，共同确定重点国家级医院和医疗中心以及它们最重要的组成设施、系统和服务。

健康和公众服务部及国土安全部将与医疗卫生部门共同确保重要实验室设施的安全，同时允许适度配备备用关键能力和数据系统。

③提高监视和交流能力

健康和公众服务部将协助医疗卫生部门人员确定建立严格监视系统的需求，同时协调医疗卫生监视设施与医疗服务系统之间的联系。

④制定隔离传染病人标准

健康和公众服务部将与州和地方政府卫生官员共同制定隔离检疫标准和制度，以便在卫生危机时期进一步保护那些未被传染的人群。健康和公众服务部将与州和地方政府卫生官员在制定后果管理规划的过程中共同确定在恐怖分子进行生化袭击时应该重点使用哪些疫苗和预防资源。

⑤开发增加安全设施投资的选择方案

健康和公众服务部将与各州卫生部合作，共同研究和修改有可能阻碍关键卫生设施在危机时期提供关键服务的法律规定。另外，健康和公众服务部还将开发可能的方案，以鼓励增加对医疗卫生部门基础设施物理保护的投资。旨在提高地方社区关键医院能力的现行联邦拨款投资计划是这方面工作的一个良好起始点。

应急服务

应急服务基础设施包括消防、营救、紧急医疗服务（EMS）和在突发事件、自然灾害或恐怖袭击中拯救生命和财产的执法机构。

（1）应急服务部门面临的挑战

“9·11”恐怖袭击事件的教训说明，本部门必须解决的最迫切问题是：各机构之间的信息共享极不充分，其中尤以执法部门与其他第一反应部门之间的信息共享为甚；通信问题，例如缺乏足够的备用设备；加强犯罪现场控制和提高安全保卫防止第二次攻击等多个方面。

恐怖分子对我们国家的应急响应网络提出了严峻挑战。虽然现有基础设施足以应付常规突发事件和地区性灾难，但是“9·11”事件说明我们缺乏足够的能力应付大规模恐怖袭击以及其他大规模灾难。这样的灾难需要联邦、州和地方各级应急服务部门密切合作。在所有问题之中最亟待解决的是，即便在同一地区的各第一反应部门，如警察和消防部门之间也不能进行协调合作。

重大紧急事件需要多个部门和当地社区的密切合作。但是，各部门的人员和应急响应系统都是根据各部门的不同特点和需要设计的，从而造成各个部门之间无法顺利合作，极大地阻碍了各第一反应部门在危机时刻的救援能力。

良好的通信系统是在危机和紧急情况下确保人员安全和有效部署人力资源的保证。通信系统失去运转能力将会大大降低各部门的反应速度，并会给救援人员带来生命危险。另外一个重要问题是紧急情况下的通信在很大程度上依赖于几个关键的物理节点，如总调度台、消防队和911报案中心。

跟大多数与物理系统紧密相连的关键基础设施不同，应急服务部门由高度机动的专业人员小组和设备组成。因此，应急服务部门面临的另一严峻挑战是，必须在突发事件反应行动中确保第一反应人员和关键设备的安全。未来的恐怖袭击可能会在袭击现场出现不明的危险，其中涉及生物、化学和放射性物质。此外，以往的经验表明，应急服务部门的人员和设施也可能成为直接袭击或二次袭击的目标，而通畅通信的缺乏以及应急响应部门的准备不足，会使原本就十分糟糕的情况更加恶化。

预防性演习可以为反应和紧急情况管理准备工作提供经验和反馈信息。州、地方和联邦政府举行过地方或地区性演习。各地采用的方法有很大差异，这也阻碍了多部门协同反应的效果。

面对重大恐怖袭击的威胁，任何地区都没有能力维持和调动全部资源进行有效反应。互助协议可以打破司法界线，大大便利安全人员、设备和其他主要资源的跨区域流动，从而使地方社区得以互相帮助应对紧急情况和灾难性事件。

（2）应急服务部门保护方案

应急服务部门的保护和反应方案涉及以下方面。

①采用通用通信系统

国土安全部和司法部将与州、地方政府以及其他相关单位共同研究和解决重要通信系统的通用问题。这个问题已在州和地方政府一级得到广泛认识。确保紧急情况下通信畅通无阻的高于一切的共同需要是推动各部门共同寻求解决方案的催化剂。

②开发备用通信网络

国土安全部将与州和地方政府官员共同开发应急响应备用网络，以供出现大面积通信中断时使用。

③采取措施保护国家应急响应基础设施

国土安全部将确定和分析我国应急响应基础设施（其中包括关键人员、设施、系统和功能）的脆弱性。国土安全部将与州、地方政府以及其他实体共同制定计划，在确保应急响应关键基础设施安全的同时，确保应急响应中人员的安全。

④协调全国性预防演习

国土安全部将与州和地方政府共同制定一项协调一致的全国应急响应演习计划。协调一致的预防演习可以在地区和全国层面上推动保护规划、反应协议和反应能力的步调一致，同时可以为交流经验和最佳实践措施提供一个论坛。

⑤推动和强化地方政府之间的相互援助协议

国土安全部将与地方社区官员共同强化现有的相互援助协议，同时在必要的情况下制定新的地区间相互援助协议。此外，国土安全部还将就采用何种通用标准以及设备和培训术语发起展开讨论。

国防工业基地

我们国家的国防和军事力量主要依赖国防部和私营国防工业的支持。没有私营部门的重大贡献，国防部不可能有效执行国防任务，如军事动员和在海外部署军事力量等。反过来，私营工业和公众也在很大程度上依赖联邦政府对国家的防卫以及对我们在国内和国外的利益的保护。

反恐战争的成功取决于美国军事力量的快速部署以及进攻和防卫的能力。而军队的训练和装备是确保这个能力的重要因素。私营工业为武装力量提供了大部分装备、物资、服务和武器。几十年来，国防部已经确定了自身的关键资产和系统。同时，国防部还在开始解决它对国防工业基地的依赖问题，如今正在充分考虑私营部门对保护关键基础设施的意见。

市场竞争、企业兼并和全球化减少或消除了备份的生产和服务能力，从而大大增加了国防部面临的风险。外部采购和复杂的国内国际企业兼并使国防部越来越难以确保其主承包商的第二至四级承包商对安全保卫要求的认识，从而无法指望它们在国家出现紧急事件时提供支持。

（1）国防工业基地面临的挑战

过去20年，国防部对私营工业的依赖越来越严重。国防部已把越来越多的从前由军方独立完成和控制的任务交给承包商来做。甚至于很多为重要军事机构服务的公共事业公司也都已经私营化了。由于市场竞争和摩擦，国防部越来越依赖单个或少数几个私人承包商来满足其大部分需求。与其他联邦部门不同，国防部要求有严格的产品规格和独特的服务要求，因此，某个私人承包商可能是世界上唯一可以满足这些要求的供应商。

另外一个相关问题涉及国防部与私人承包商签订提供关键服务和设备合同的现行流程。大部分合同签署流程所依据的是成本效益。这种方式可能并不总是考虑了供应商保护基础设施的因素（如工人的雇用和原材料的供应），以及它们在紧急情况下提供大量产品的能力。

最后，私营部门也越来越担心联邦政府加强保护基础设施的规定会提高它们的成本和带来更多的风险。

（2）国防工业基地保护方案

私营国防工业的基础设施已在很大程度上与国防部的基础设施紧密结合在一起了。国防部和国土安全部将继续与私营部门合作，共同确定关键基础设施并对其实施保护。此外，国防部和国土安全部还将与重要国防工业基地企业合作，将各企业的现有保护计划结合起来，融合为一个整体。

新增国防工业基地保护方案涉及以下几个方面的工作。

①将关键基础设施保护要求融入合同流程和规程之中

国防部将与国防工业密切合作，重新审定合同签订的流程和规程，以确定如何将满足关键基础设施保护需要的条款写入合同之中。合同将具体规定国家紧急情况的要求，如承包商的反应时间、原材料和劳动力的使用、直接的后勤支持等。如果合适，合同还将规定项目经理保护支持性基础设施的责任。敏感的合同文件在对外公布之前将得到更严格的审查和修订。此外，国防部还要重点检查其对外国公司和供应商的依赖程度。

②探索生产和配送流程和规程中的安全问题

国防部将与业界共同研究如何消除生产和配送各个环节中的瓶颈制约因素。

③开发国防部门与私营服务供应商之间有效安全信息共享的方式

国防部将与国土安全部以及情报和执法部门共同制定和建立必要的政策和机制，以推动与国防工业的安全信息交流。

电信

随着技术高速发展、商业竞争愈演愈烈以及监管环境不断变化，电信部门也在不断发展着。但是电信部门的动态特征并不妨碍它提供可靠的、满足政府和商业需要的通信服务。在新的恐怖威胁的环境下，电信部门面临着如何保护其数量庞大、布局分散的关键资产的严峻挑战。由于政府和很多关键基础设施部门在很大程度上依赖公用通信设施，对电信部门关键设施的保护显得尤为重要。

电信部门通过一系列复杂的公共长途通信转换网、互联网和私营网络为政府和私人用户提供数据和语言传输服务。公共长途通信转换网为电话、数据和点对点服务提供交换电路。它包含的物理设施有2万多个交换器和其他设备。这些设备通过20亿英里的光纤和铜线连接。公共长途通信转换网的物理设备是电信部门的中枢，而蜂窝、微波和卫星技术则为更多的用户提供了无线网络。为公共长途通信转换网提供支持的有营运商、管理者、维修人员和供应系统。供应系统提供了很多重要的管理功能，如结账服务、会计服务、安全管理服务等。

数据网络技术的进步和日益增长的数据需求推动了互联网设施的高速发展。互联网由使用一组共同网络协议的全球包交换网络组成。互联网服务供应商向最终用户提供互联网接入服务。大规模互联网服务供应商使用网络运营中心来管理它们的大容量网络。小规模互联网服务供应商通常向大规模互联网服务供应商租用设备和通信容量，并向本地最终用户提供网络服务。互联网服务商通常通过网络中心的交换器和路由器与公共长途通信转换网互相连接。国际公共长途通信转换网和国际互联网之间的信号传送是由海底电缆连接的。

除了公共长途通信转换网和互联网之外，企业网络也是电信基础设施的一个重要组成部分。企业网络为是大型企业的语音和数据传输服务的。这些网络包括向公共长途通信转换网或互联网服务供应商租用的网络线路。

1996年《电信法》将竞争机制引入了地方公共长途通信转换网。该法规定现有运营商必须允许竞争者使用其网络。因此，电信营运商开始将它们的资产集中到被称为“电信饭店”的中心设施之中，而不是铺设新的电缆。互联网服务供应商同时也开始集中到同一设施之中，以便降低与其他服务供应商交换数据的成本。因此，开放的竞争已使公共长途通信转换网和互联网（包括交换器、传送、信号、路由器、控制、安全和管理）更加紧密地连接起来，并且使用同种的软件，进行远程管理，而电信部门的物理资产越来越集中于公用的设施之中。

电信基础设施正经历着从传统的电路-交换器网络到宽带信息包网络（包括互联网）的重大转变。最终，信息包网络会代替传统的电路-交换器网络，并且建立以公共的、宽带的、多元化的、大规模的以信息包为基础的下一代网络。另外，电信基础设施的发展变化包括了移动电话服务和应用的持续增长。无线通信营运商通过其基地的基础设施和遍布其服务区域的发射塔来传递信息。无线服务包括数字化移动电话和新兴起的数据服务，包括互联网通信、无线局域网和更先进的电话服务。

下一代网络的发展和新的无线服务的出现在继续增加电信部门的物理基础设施。政府和业界需要共同制定确保这些基础设施可靠性和安全的策略。政府和私营部门正在合作解决电信安全的问题，合作的机构包括国家安全电信总统顾问委员会、关键基础设施保护委员会、政府网络安全信息交换中心、电信信息共享和分析中心、网络可靠性和公用性委员会和联邦通信委员会。这些机构提出的解决方案将极大地提高电信部门正在发展中的基础设施的安全性和可靠性。

（1）电信部门面临的挑战

电信部门的物理基础设施每天都面临着传统自然的和人为的威胁，如天气变化、无意造成的电缆断线、内部人员威胁（物理破坏和网络破坏）。“9·11”事件揭示了恐怖分子对电信部门基础设施的威胁。虽然电信部门不是袭击的直接目标，但它还是遭受了巨大的间接损失。将来，某些重要电信基础设施集中的地域很可能会成为恐怖分子的直接攻击目标，尤其是那些使用率越来越高的配置设施。电信基础设施经受住了“9·11”恐怖袭击事件，表现出很强的安全性和韧性，因为多样性的备用通信设备很快就替代了被破坏的通信设备。

电信营运商需要优先解决的问题是服务的可靠性、成本平衡、安全性和风险管理的有效性。政府则要优先考虑建立保护基础设施的统一的安全措施。尽管私营-公共部门的利益相关人有着相似的目标，但是他们对于可接受的风险和如何确保基础设施的安全和可靠性的看法却各不相同。因此，双方在可持续的最低安全标准和相应的安全要求方面达成一致意见尚有待时日。

由于各关键基础设施之间互依赖性越来越强，因此对其中一个基础设施的直接或是间接攻击会对其他基础设施产生连锁影响。这种互依赖性增加了确认关键资产和保护其免受物理和网络攻击的必要性。其他关键基础设施依赖于电信部门基础设施的安全和正常运转。配备备用设备是避免因某一节点损坏而带来巨大损失的重要手段。政府与电信部门共同了解该行业的多元性结构特点并制定出最佳保护策略是解决问题的关键。

尽管面临着如此艰巨的挑战，电信市场依旧竞争激烈，消费需求维持在很高水平。行业生产力的提高会大大增加服务需求。联邦通信委员会和市场力量会共同确保电信部门的持续发展并维持可靠的服务水平。然而，最近的经济衰退已经迫使业内公司将其现有资源使用在基本网络运营上，而不是使用在提高能力、确保安全和强化基础设施上，原因可能在于对后者的投入势必会扩大必要的基础设施保护投资对公司财务的影响。

（2）电信部门保护方案

由于电信部门所面临的物理和网络威胁，政府与业界必须继续合作，共同了解本部门的脆弱性、采取相应措施、制定政策和规程、提高降低风险意识。电信部门有着与政府合作解决电信基础设施可靠性和安全问题的悠久历史。该部门最近实施了一系列新方案以进一步确保可靠性以及快速恢复和重建能力。在这个越来越重视保护问题的环境下，公共-私营部门需要通过更深入的合作来实施各种重要的电信部门保护方案，其中涉及以下若干方面。

①制定适宜的最低安全标准

国土安全部将与业界共同制定适宜的部门最低安全标准，并依据这一标准提出一系列安全要求。国土安全部将与业界共同努力，缩小双方在安全预期和安全要求方面的差距。就确保物理多样性的方法达成一致意见是这方面工作的重点。

②提高基础设施多样化数据发送能力

国土安全部将推动提高政府定义和勾勒电信部门全景结构的能力。这方面的工作涉及确定各基础设施之间关键连接点和引导制定能够更好地解决安全和可靠性问题的战略。

③了解与电信基础设施脆弱性相关的风险

电信部门的基础设施（包括公共长途通信转换网、互联网、企业网络和私营网络）向各级政府和其他关键基础设施提供了必要的通信服务。国土安全部将与该私营部门共同开展研究，了解电信基础设施内的物理脆弱性及其相关风险。这方面的研究将侧重于那些集中了多种设备和多个通信营运商的设施。

④协调与主要盟国和贸易伙伴的关系

我国电信部门的安全和可靠性也在很大程度上依赖我们的盟国和贸易伙伴的通信设施。国土安全部将与其他国家合作，共同寻找可以优先与我国政府、全球性工业和网络连接的具有创新性的通信方式。唯有如此，才能确保重要的通信联络。

能源

能源是当今美国社会很多高尖端流程得以运行的基石。它是维系我们的经济、国防和生活质量的关键要素。

就关键基础设施保护而言，能源部门通常分为两个部分：电力及石油和天然气。电力工业每天为将近1300万个家庭和机构服务。2001年，美国消耗了大约3.6万亿度电。石油和天然气部门的设施和资产分布极广，其中包括30多万处生产场所、4000个海上石油平台、600多个天然气加工厂、153个炼油厂、1400多个石油产品输送终点和7500多个加油站。

电力

几乎每种生产活动，不论是在公司、工厂、学校、医院还是家中，都离不开电力。电力也是生产其他能源的必需品，如提炼石油。如果大范围发生长时间电网中断事故，很多对于我们的经济和国防来说至关重要的活动，包括事故调查和修复工作都将无法进行。

北美的电力系统互相连接的多点配送系统，负责所有美国、加拿大和部分墨西哥的电力供应。系统包括三个主要部分：发电部分、输电和配送部分以及控制与信息交流部分。

发电部分的资产包括火力发电厂、水电厂和核电站。输电部分系统将全国各个地区相互连接。配送系统将电力输送到家庭和工厂。控制与通信系统操作和监视相关的关键基础设施。

除了这些组成部分外，电力基础设施还包括那些确保燃料供应的附属设施与系统，其中有些设施涉及危险原料的处理。电力部门的发电还高度依赖其他关键基础设施，如电信和运输。

北美电力系统是世界上最可靠的电力系统，这在很大程度上归功于全行业为确定系统脆弱性和系统互依赖性以及适度设置备份流程、系统和设施而付出的努力。

在1965年纽约大停电之后，电力业建立了北美电力可靠性委员会，负责制定防止类似事故发生的指导方针和步骤。北美电力可靠性委员会是一个非营利性组织，由10个地区性电力可靠性委员会组成，成员包括美国和加拿大公共和私营电力公司。北美电力可靠性委员会大大提高了电力业安全性。

电力业是被严格监管的行业。联邦能源监管委员会和州公用事业监管委员会是行业监管的主要政府部门。原子能监管委员会则是监管核电站反应堆核以及其他民用核设施、核材料和相关活动的部门。

（1）电力部门面临的挑战

电力部门十分复杂，其大量组成资产和系统遍布北美大陆各地。该部门的很多重要资产，如发电设施、变电站等为保护工作带来了独特的挑战。

电力部门内愈演愈烈的竞争和不断的结构变化可能会改变电力市场参与者的安全责任。这些利益相关人规模、能力不同，关注重点各异。现在，单个的公司需要独自支付对安全系统的投资。通常，这些公司会寻求提高电价来回收对安全系统的投资。然而在现行联邦法律规定下，电力业参与者并不一定就能被允许通过提高电价来回收联邦规定的安全措施的成本。

电力业面临的另一挑战是行业内部的有效信息交流。电力系统的所有者和运营者包括各种各样的集团。行业协会是业界信息的发布机构，但并非所有业界所有者和运营者都加入了协会。对基础设施互依赖性进行全面分析所需的信息根本就无法得到。

对于某些电力输送和配送设施来说，配置备份设备和增加生产能力可以为供电服务的可靠性提供更大的保障。然而，这种方式也面临着各种挑战。过长的交付周期、通行权的可能被拒绝、州和地方政府的定线要求、把守“自我地盘”的观点以及与竞争性投资需要相比较时的回报率的不确定，都阻碍了电力设施所有者和运营者对安全和服务保障措施的足够投入。

建立一个脆弱性较低的电网是保护国家电力基础设施的另一个选择。为电力部门制定一项全国性研发战略的工作正在进行之中。此外，联邦能源监管委员会也制定了研发指导方针，能源部的全国电网研究报告就如何提高输电系统的物理和网络安全提出了建议。

（2）电力部门保护方案

长期以来，电力部门一直在积极采取各种措施确保电力供应的稳定和可靠。各电力企业也与当地社区积极合作，共同解决与电力系统和电力设施相关的公共安全问题。自2001年9月11日以来，电力部门已经重新制定了安全指导方针，并建立了一系列工作小组负责解决电力部门独有的安全问题。电力部门成立了一个由各公司首席执行官组成的行业安全委员会，用以强化规划、提高认识和改善业内资源配置。

从1998年起，电力部门作为一个整体，以国家能源监管委员会为部门协调员，一直在与能源部共同评估电力部门在新的威胁丛生环境下所面临的风险，其中尤以电力系统对信息技术和网络的依赖为评估重点。

在管理安全信息方面，电力部门已经制定了一个提示、分析和警报计划，用以就突发事件报告和预警流程对公共事业公司人员进行培训。该部门设置了物理和网络事件威胁警报级别，内容包括每个警报级别的行动反应指南。电力业还建立了信息分析和共享中心，用以收集突发事件信息、中转警报通告和在联邦政府与全国各地电力网运营者之间协调每日汇报。

电力管理控制中心是电力网中最需保护的地方。联邦能源监管委员会的指导方针要求电力企业建立备份系统和人工操作区。联邦能源监管委员会还在与电力部门共同制定一系列电力企业供电安全要求。

新增的电力部门保护方案涉及以下几个方面的工作。

①确定设备备份要求

国土安全部和能源部将与电力部门共同列出对于电力系统正常运转来说至关重要的成分和设备，确定和评估可以加强修复和恢复工作的其他方法，其中包括设备实现标准化和提高成分的可互换性等。

②重新评估全国性保护规划以及应对袭击的系统修复和恢复

电力业有着从破坏性事件中重建和恢复的良好历史和记录。业界需要与政府共同评估这个系统，并将地区性系统融合到全国性综合反应系统之中。国土安全部和能源部将与电力部门共同合作，确保现有的协调和相互援助流程在电力部门的结构体系不断发展的过程中能够有效和高效支持保护、反应和恢复行动。

③制定降低脆弱性的战略

国土安全部和能源部将与州、地方政府以及电力部门共同确定电力系统关键设备的备份水平，以及出于行业重新调整和重建目的的设计和实施备份计划的要求。

④为物理安全计划制定标准化指导方针

国土安全部和能源部将与州、地方政府以及电力部门共同制定评估关键性、关键设施脆弱性和风险评估标准方法和电力部门人员物理安全培训的统一标准。

石油和天然气

石油和天然气行业是紧密联系在一起的。石油基础设施包括五个主要的组成部分：石油生产、原油运输、提炼、石油运输和配送以及控制和其他外部支持系统。石油和天然气的生产包括勘探、开采、生产、收集系统及其支持设施。原油运输包括石油管道（16万英里）、存储、港口和运输船只。石油提炼基础设施包括大约150个大小不等的炼油厂，每天的石油产量从5000桶到50万桶不等。石油的运输和配送系统包括管道、铁路、船只、港口、油库、卡车和加油站。

天然气业包括三个主要组成部分：勘探和生产、运输以及配送。美国天然气产量约占世界总产量的20%。全国有27.8万英里天然气管道和120万英里石油配送管道。

石油配送包括油库存储设施、汽油加工、液化天然气设施、管道以及加油站。天然气的存储指那些地下的蓄水层、废弃的石油和天然气钻井以及岩洞等。

石油和天然气工业的管道和配送系统也是被严格监管的。监管涉及财务状况、安全、开采选址等。业界在勘探和生产方面所受的监管不是那么严格。

（1）石油和天然气部门面临的挑战

关键资产的保护要求提高安全意识和增加对保护性设备和系统的投资。一大严重问题在于，在确定和判断公司安全支出方面缺乏度量标准。在遇到自然灾害和事故时，有一套成熟的方法可用来确定对保护性设备、系统和风险管理手段（如投保）进行投资的风险和成本效益水平。然而，究竟什么水平的安全和保护在应对恐怖袭击风险上是适度和高成本效益的，却是含混不清的。

遇到恐怖袭击时，最先赶到石油和天然气设施现场的政府反应人员是地方警察和消防员。总的来说，政府反应人员需要提高他们处理计划周密、使用尖端技术的袭击，尤其是使用生化和放射性武器的袭击能力。幸运的是，因为公共安全的要求，石油和天然气业的大部分设施都已经采取了行之有效的保护措施。

在紧急情况下迅速修复被破坏基础设施的工作受到诸多因素阻碍，其中包括申请地方、州和联邦建筑许可证或免除许可证的时间过于冗长，提交环境审查和影响陈述报告的要求过于严格以及申请铺设管线连接相邻设施的建筑通行证的手续过于复杂等。是否能够得到必要的材料和设备以及这类设备的独有特性也是迅速重建被破坏基础设施的障碍。

计划和配送备件的现行系统需要得到大幅度强化。其中有些系统是最新和最先进的，但也有些系统是几十年前的陈旧设备。虽然新系统都是标准化的，但是很多老零件却是非标的，必须专门定做。此外，天然气设施在规模、所有权和安全方面差异很大。而且，数量庞大的天然气设施散布全国各地，这也使保护工作大大复杂化。

（2）石油和天然气部门保护方案

石油和天然气部门的保护方案涉及以下几个方面的工作。

①规划对石油和天然气业研发工作的投资以增强行业的活力和可靠性

国土安全部和能源部将动用联邦政府的国家科研力量，与石油和天然气部门利益相关人共同制定一项研发战略，以适应保护、反应和恢复的要求。

②制定降低脆弱性的战略

国土安全部和能源部将与州、地方政府以及业界共同确定关键设备和系统的适宜备份水平，同时确定设计和提高可靠性的要求。

③为物理安全计划制定标准化指导方针

国土安全部和能源部将与石油和天然气业界代表共同制定评估关键性、关键设施脆弱性和风险评估标准方法和业界人员物理安全培训的统一标准。

④为设施和系统的重建措施制定指导方针

国土安全部和能源部将组建一个由来自本部门、建筑公司、设备供应商、石油工程公司以及地方、州和联邦机构的代表组成的顾问小组，负责确定适宜的规划要求和方法。

⑤建立一个支持反应和恢复行动的全国性关键配件计划和配送系统

国土安全部和能源部将与业界共同制定地区性和全国性方案，用以确定配件和要求、通报配件齐备并将其配送到应急响应现场。

运输

交通部门由航空、海运、铁路、管道、高速公路、卡车运输和客车运输、公共运输等主要运输方式组成。交通部门的多样性和规模使其成为保障我们的经济和国家安全（其中包括国防动员和军事部署）的至关重要因素。总的来说，交通部门的基础设施十分完善，几十年来在政府和私人双重投资下一直稳定发展。各种运输方式为我们的社会提供了移动性，并且使我们国家珍贵的个人自由成为可能。运输基础设施还非常便利。美国人的日常生活依赖于运输设施的方便性和可靠性。

交通部门与经济的其他每个部门之间几乎都存在着互依赖性。因此，对交通部门的威胁会危害到其他依赖交通部门的行业。

航空

航空业规模庞大，由数千个接入点组成。它还具有象征意义，代表着在美国人的价值观中具有极高地位的移动自由以及使美国成为世界强国的技术和工业。我国的航空系统包括两个主要组成部分：

机场及其附属资产，包括飞机；

航空控制中心、通信中心和信息系统中心。

在“9·11”恐怖袭击之前，机场及其附属资产的安全由私营航空公司、州和地方的机场所有者和运营者负责。在“9·11”事件之后的几个月里，国会通过了建立运输安全管理局的法案。运输安全管理局将负责机场及其附属资产的安全。

（1）航空业面临的挑战

“9·11”事件表明，航空业对于美国经济以及由经济提供给公民的自由的至关重要使对这个行业的保护成为国家的一大重点。航空业面临着若干种独特的保护挑战。它的广泛分布以及可以从国内外数千个接入点进入的开放性，使确保该行业的安全十分困难。此外，航空基础设施的成分不仅是恐怖袭击的明显目标，同时还有可能被恐怖分子用作攻击武器。所有这些因素加在一起，使美国航空基础设施成为未来恐怖袭击的一大潜在目标。

航空业保护工作面临的其他挑战还包括以下方面。

运载量：美国飞机每天运载着数百万乘客以及数量至少是乘客两倍的包裹和其他货物。

有限的功能和空间：当前用于检测的设备和方法在数量、功能和使用便利方面都十分有限。

时间要求高的货物：及时发送贵重货物对于很多企业来说是基本要求。对这类货物处理和运输的任何长时间延迟都会对美国经济产生负面影响。

安全与方便的矛盾：在减少堵塞和延迟的同时又要确保安全，这使保护工作变得非常复杂，但是具有重要经济意义。

可进入性：大多数机场都是对公众开放的；机场设施靠近高速公路，便于车辆把乘客送入航空集散站。

航空业的另一关注问题是在持续高度戒备时期增加安全措施的额外成本。自2001年9月11日以来，全国各地的机场一直在实施保护措施方面超负荷运转，以求能够满足当前威胁环境的安全要求。有些现金羞涩的运营者不得不通过降低业务量来维持提供更高级别安全措施的平衡。

（2）航空业保护方案

“9·11”事件中机场安全保卫工作的失败使航空业遭到社会各界的猛烈批评。为了重新获得公众对航空旅行的信任，公共和私营机构加大了对机场安全保卫的投入。很多措施仍在实施之中。作为运输业联邦领导部门的国土安全部将与交通部、业界以及州和地方政府共同组织、规划和开展必要的保护行动。

航空业保护方案涉及以下几个方面的工作。

确定脆弱性、互依赖性和补救要求

国土安全部和交通部将与来自州和地方政府以及业界的代表共同实施或推动评估工作的展开，以确定脆弱性、互依赖性以及运行和协调中心设施和系统的补救要求（如为空中运输指挥控制中心备份通信设备的需要等）。

确定对乘客的潜在威胁

国土安全部和交通部将与航空公司和机场安全官员共同开发或推广确定可能的人为威胁的新方法，同时尊重宪法规定的自由和隐私权。

改善关键出入口的安全

国土安全部和交通部将与航空公司和机场安全官员共同加强或提高机场候机区受限出入口以及机场周边地区和相关设施（其中包括运营和协调中心）的安全。

提高货物检查能力

国土安全部和交通部将与航空公司和机场安全官员共同确定、采用或推广可加强机场货物检查能力的技术和流程。

确定和改进检查技术

国土安全部和交通部将与航空公司和机场安全官员共同采用或推广强化型爆炸物检查技术。这样的设备可以减轻越来越严格的保安措施给办理登机手续的乘客带来的影响，同时也可以为确保航空安全提供更有效和效率更高的手段。

客运和货运铁路

在每天的每个小时，都有火车在美国大地上穿行，把原材料生产者与制造业生产者以及零售商连接到一起。火车运输矿产品、工业品、农产品、液态化学物品、燃料和消费品。铁路负责了40%的城市间货物运输，输送量高于其他任何运输方式。约20%的货车运输的是对于电力部门至关重要的煤炭。每年有超过2000万城市间旅行者使用铁路系统，还有4500万乘客使用地铁和城铁运输。保护铁路资产是确保美国经济和旅客安全的关键。

（1）铁路运输面临的挑战

我们国家的铁路系统广阔而复杂，有着无数个出入口。火车站在设计、结构和用途上的千差万别复杂化了该部门保护工作的总体框架。该部门的规模和牵涉的范围使有效和高效应对各种威胁变得非常困难。这种情况令保护工作陷于复杂之中，但同时也减少了恐怖袭击的某些潜在机会。例如，列车是在固定线路上行进的，具有极高的可控制性。当列车被劫持时，可以离开主线路，从而减轻威胁带来的危害。同样，桥梁或隧道遭袭可能会对沿途的主要运输线路造成影响，但是造成全国性破坏的机会毕竟十分有限。

与铁路运输相关的较大风险是危险材料。火车常常会运载其他部门和公众服务必需的危险材料。涉及危险材料运输的决策流程十分复杂，需要业界与政府密切协调。部门信息共享流程可以帮助预防采取过激的安全措施，如限制为应对地方性突发事件而采取禁止全国范围内运输危险材料这样的地毯式安全保护手段。

应对货物运输安全挑战的解决方案应该考虑到，在很多情况下，商品（如国家安全中的某些基本材料）的流动是必须得到保障的。窒息商品流动以达到满足安全要求的目的，只能是把安全威胁的一种后果转变成另外一种后果。当出现一种必然会令铁路运输中断的威胁时，可用以确保运营持续进行的完备流程便能够减轻无意中造成的负面影响。例如，保持运营正常的规划可以帮助确定如何快速恢复商品流动、变更线路是否可以用作一种保护手段或者哪些特殊物品的运输（如重要国防物资）应该特许通行。

另一个重要问题是要用特殊标记说明货柜车运输的是危险材料。在发生突发事件时，货柜车上的明显标志可以帮助向应急响应人员示警正在运送的是危险货物。但是，设计者必须特别留意不要让示警标志系统轻易被恐怖分子识破。

与航空业一样，铁路业也要面对在持续高度戒备时期增加安全措施的额外成本。自“9·11”事件以来，全国各地的铁路部门一直在实施保护措施方面超负荷运转，以求能够满足当前威胁环境的安全要求，员工加班和招聘临时保安人员是无法避免的结局。这样的财力物力消耗还要继续下去。铁路部门不得不将这种高度戒备作为一种“常规”状态。有些现金羞涩的运营者不得不通过降低业务量来维持提供更高级别安全措施的平衡。

铁路部门拥有确保运营持续进行的完备流程和对调度、控制和通信设备的备份，足以应付地方性或小规模的破坏。建立这种可以确保突发事件后继续正常运转的备份系统存在着很大问题，因为这需要为规模巨大的结构性强化支付很高费用。

（2）铁路运输安全保护方案

为了应对布满风险的环境，铁路业一直在与交通部积极合作。因此，它对本行业进行了全面的风险评估，同时建立了陆路运输信息共享和分析中心，用以推动与针对铁路的网络和物理威胁相关的信息的交流。

“9·11”事件以来，很多铁路运营者加大了对安全计划的投入。新增的铁路安全保护方案涉及以下几个方面的工作。

开发改良型危险材料运输决策标准

国土安全部和交通部将与其他联邦部门、州和地方政府以及业界共同开发一种经过改良的流程，以确保根据信息对危险材料运输做出决策。

开发与检查跨模式中转运输的货物或旅客行李相关的技术和规程

国土安全部和交通部将与业界相关机构共同确定和推动相关技术的开发，以确保跨模式中转运输的货物的安全和对危险物品的检查。

国土安全部和交通部还将与铁路业共同开发或投用可以满足应急响应需要的危险材料标志系统，但要避免系统轻易被恐怖分子识破。

明确确定与浪涌要求相关的角色和责任

国土安全部和交通部将与业界共同确定基础设施保护的角色和责任，以使铁路业在发生灾难性事件时能够满足对资源的浪涌要求。

成本和资源配置依然是铁路业必须持续面对的一大问题。国土安全部和交通部还将组建一个由政府和业界代表组成的工作小组，负责选择可以满足浪涌要求的方案，其中包括在极端紧急情况下动用联邦设施和功能。

高速公路、卡车运输和客车运输

卡车和客车运输业是我国运输基础设施的一个基本组成部分。没有该部门的资源，人口、货物和服务在全国的流动会受到极大阻碍。卡车和客车运输业的基础设施包括高速公路、公路、跨模式中转枢纽、桥梁、隧道、卡车、公共汽车、维修设施和公路交界交叉路口。

（1）高速公路、卡车运输和客车运输面临的挑战

由于规模和运营方式各异、所有者和运营者数量众多，卡车和客车运输业具有极高的韧性和灵活性，能够满足市场的各种需求。出于同一原因，这个部门被分割成很多个部分，由州和联邦政府（有时还有地方政府参与）分层管理。卡车和客车运输业的规模和广泛分布对其基础设施的保护提出了严峻挑战。

运输瓶颈点（如桥梁和隧道、跨模式中转枢纽、交界交叉路口、高速公路出入口等）是本行业独有的挑战。由于对基础设施瓶颈点的全面了解十分有限，确定关键瓶颈点的通用标准很难制定。我们必须对重要资产作全面和系统化确定，尤其是那些遭破坏或摧毁后会威胁到公众的健康和安全并会对经济造成巨大影响的重要资产。

虽然很多州对自己管辖的高速公路基础设施进行了风险评估，但却不存在反映真实情况的比较基础可用来确定基础设施的相对关键性。同样，也不存在对瓶颈点进行脆弱性评估的协调一致的机制，同时也没有对如何降低风险进行规划和对规划进行评估。部门内缺乏统一行动的一大主要原因是推动业内成员间交流信息和协调一致进行规划的资金奇缺。结果，业界既不全面了解本部门面临的风险，也没有用于制定保护规划的适宜安全标准。而且，该部门运营的多样性和广泛的分布使这种情况进一步复杂化了。

由于本部门小规模公共和私营所有者和运营者数量繁多，基础设施保护的成本也是一大挑战。像铁路业一样，新增安全投资除了要考虑财政因素外，高速公路、卡车和客车运输企业还把交界交叉路口因安全因素而出现运输延迟的可能性视为一大潜在经济问题。

该行业面临的另一挑战是在多部门管辖的情况下处理安全突发事件的方式。由于不同执法机关处理卡车盗窃等犯罪行为的方式各不相同，对安全突发事件的执法反应在不同辖权范围之间自然缺乏一致性。

（2）高速公路、卡车运输和客车运输保护方案

与其他主要运输业一样，高速公路、卡车和客车运输业也在“9·11”事件后对自己的安全计划进行了评估。然而，该行业规模庞大、运营多样的特性要求利益相关人之间必须进一步加强协调合作才能确保在全国范围内实施整体化的统一安全保护手段。此外，加强对系统的整体了解还会导致产生适应性更强、受入侵干扰更少、成本效益更高的安全流程。高速公路、卡车和客车运输安全保护方案涉及以下几个方面的工作。

加强对风险、威胁和脆弱性的全面评估

国土安全部将与交通部和其他部门利益相关人密切合作，共同推动本部门的风险、威胁和脆弱性全面评估工作。

为确定和减少瓶颈点制定指导方针和执行标准

国土安全部将与交通部和其他部门利益相关人密切合作，为确定和减少全国和地区性瓶颈点制定指南和标准。

通过先进技术强化业内基础设施抵御恐怖袭击的能力

国土安全部将与业界以及州和地方政府共同开发和确定可以支持分析和提高反恐保护成本效益的潜在技术解决方案和标准。

制定提高运输行业运营者安全意识的全国教育计划

国土安全部和交通部将与业界共同制定一项旨在提高运输行业运营者安全意识的全国教育计划，为这个高度多样化行业的成员之间更好的协调合作打下基础。

管道

美国有一个庞大的管道业，管道长达数十万英里，其中大部分埋设在地下。这些管道线输送原油、提炼后的石油和天然气等各种产品。

管道业已经采取了一系列安全措施以应对附近地区发生灾难性事件带来的潜在影响。并且，大部分管道设施都可以通过快速修复或是改用其他线路来减轻损失。一个甚至是几个管道设施遭到破坏不会中断整个系统。总体而言，管道业有着很强的紧急情况处理和恢复能力，而且大部分大型操作控制中心都制定了综合性应急计划和备份协议。

（1）管道业面临的挑战

尽管管道不是独立的实体，但它们却是工业和公共服务网络的整体组成部门。缺少了一段管道可能会对依赖可靠的燃料供应的各种设施和工厂造成影响。

数十万英里的管道遍布整个美国，期望将所有设施都置于万无一失的安全保护之下是不现实的。因此，保护工作必须侧重于这样一些基础设施：对它们的破坏会对能源市场乃至整个经济造成巨大影响。对于管道业而言，决定保护什么和什么时候对其保护是涉及基础设施保护工作成本效益的重要因素。在需求高峰期（如冬季），管道系统通常以最高负荷运转，因此对于那些依赖于管道服务的设施和功能更重要。

总体而言，管道业的安全记录良好，同时拥有危机发生时处理被破坏设施的管理协议。然而，管道输送的很多产品都是易爆物，因此对它们的保护是一个重要问题。

管道跨越诸多州和地区，有的甚至跨越了国界。利益相关人数量大、种类多，致使行业内涉及破坏事件发生后管理（尤其是对管道设施恢复输送能力的管理）、重建和快速恢复服务的规章或安全计划混乱不堪，有时甚至相互矛盾。

管道业与能源和电信部门之间日渐增加的互依赖性使得本行业与其他关键基础设施在制定保护和反应规划过程中相互合作变得极为必要。业界公司很难单独就其关键基础设施所受攻击产生的更为广泛的影响做出评估。这些互依赖性要求通过跨部门的协调合作来真正对涉及国家安全的问题担负起责任。此外，有些与恢复或重建相关的问题要求业界至少做出地区性规划，同时要求业界成员之间共享有可能涉及私人所有权的敏感商业信息。

（2）管道业安全保护方案

在历史上，为了确保自己输送石油和天然气产品的能力，管道业内公司一直都是独自对设施的安全进行投资的。来自业内大公司的代表对当今这个充满恐怖主义风险的环境进行了分析研究，共同制定了一项行动计划，其中包括业内信息共享的内容。除了这些努力外，交通部还开发了一套确定管道设施关键性的方法，同时提出了一套与国土安全顾问系统威胁级别相对应的保护措施。新增的管道业安全保护方案涉及以下几个方面的工作：

制定标准重建协议

国土安全部将与能源部、交通部和业界共同开展一项识别、明确和建立相应权力和规程的研究，用以在破坏事件发生后尽快重建设施。

制定标准安全评估和威胁防范指南

国土安全部、能源部和交通部将与州和地方政府以及业界共同制定一项指南，用以指导管道业评估脆弱性、改进安全计划、实施防范威胁的保护行动以及升级反应和恢复计划等方面的工作。

与其他部门共同控制产生于互依赖性的风险

国土安全部将与能源部和交通部共同建立跨部门工作小组，研究确定整体化保护重点和应急响应计划。

海运

海运基础设施包括港口及其附属资产、船只和旅客运输系统、海上和内陆水道、水坝、运河以及连接这些水上系统的铁路网和管道网。美国共有361个海港，它们的运营在规模和特点上有很大差别。

大部分港口都有各种水边设施，它们被不同的实体拥有、运营和使用。州和地方政府控制着一些港口设施，但是大部分设施是由私人拥有和运营的。绝大部分船只归私人拥有和运营。货物存储在港口的仓库中，被装到轮船和其他运输工具上，再由轮船和运输工具运送到全国各地。国防部还将一些商业海港指定为战略港口，由其为军事部署提供设施和服务。

（1）海运面临的挑战

海运基础设施的规模、多样性和复杂性使得对进入港口的车辆和货物进行全面检查非常困难。当前使用的检查方法无论从物理还是从技术角度看，都十分匮乏并且成本很高。就像对其他跨越国界的运输方式一样，我们必须设法在高效处理货物和旅客与适度的安全保障之间达到平衡。

海运业的运营有很大一部分是国际性的，由国际协议和跨国机构管辖着，如国际海运组织等。与外国政府就海运规则和实践措施进行谈判是国务院的职责。这方面的国际谈判往往要耗费很多时间。

交通部最近提出了客轮和港口安全指南，其中包括乘客和行李检查以及人员培训等方面的内容。海运业需要就高成本效益的技术开展研发，以便迅速检查出易爆物和其他危险物品，以及改进船只设计，将船只遇到袭击时沉没的可能性降至最小。

港口系统的大部分成分都是对安全保护工作的严峻挑战，尤其是那些高风险货物。物理和操作安全指南已经在全面审定之中，交通部和国土安全部将通过这些指南对适宜的保护行动提出指导和建议。提高海运业安全水平的工作必须考虑归属多部门管辖并具有国际背景的基础设施。

（2）海运业安全保护方案

“9·11”事件以后，所有港口都进行过初步风险评估。这些风险评估有助于确定关键基础设施和重要资产、评估脆弱性、制定减轻风险战略和阐明最佳实践措施。大部分港口当局和私营设施所有者也重新审查了自己的安全措施。根据这些初步风险评估，交通部增加了船只通报要求，以把有限的资源集中使用到对那些携带高风险货物和大量乘客的高风险船只航行的监控上。交通部和美国海岸警卫队还制定了一项“海上整顿”计划，并派遣海上治安队执行相关措施。

此外，交通部还参与了执行现行国际标准以及制定强化港口、船只和设施安全的标准的工作。交通部还与美国海关总署共同实施《集装箱安全方案》，以确保海上运输链的安全。不符合相关法规规定的货物在进入美国港口时会受到更加严格的检查，延迟到货在所难免。

新增的海运安全保护方案涉及以下几个方面的工作。

确定脆弱性、互依赖性、最佳实践措施和补救要求

国土安全部和交通部将进行或更大范围地推动确定脆弱性和互依赖性的安全评估工作、推广最佳实践措施和就如何制定适宜的控制风险战略提出指导和建议。

制定一项计划，实施与各种威胁级别相对应的安全措施

国土安全部和交通部将与其他联邦相关部门和机构、港口安全委员会以及私营设施所有者和运营者密切合作，共同制定或推动制定安全计划，以将港口、船只和其他关键基础设施面临的风险降到最低程度。

制定加强海上运输监管和争取国际合作的流程

国土安全部和交通部将与其他联邦相关部门和机构、港口安全委员会、私营设施所有者和运营者以及外国政府、国际组织和商业机构密切合作，共同制定一套流程，用以确定装货港口所面临的潜在威胁并监控经确认驶往美国的船只、货物和乘客。

建立加强港口物理和运行安全的样板

国土安全部和交通部将与联邦相关部门和机构以及港口所有者和运营者共同建立用以加强港口物理和运行安全的样板。有关的指导可能包括工作人员身份识别措施、经过强化的港口设施设计、船只严格管理计划、国际集装箱密封标准、货物和船只防入侵安全和监控系统研发指南、集装箱实时追踪反馈信息、高风险货物预先甄别流程和恢复计划等。相关的行动将包括分析研究其他国家的最佳实践措施。

为货轮和客轮制定安全保护指南和技术要求

国土安全部和交通部将与国际海运组织和业界共同为货轮和客轮的安全研究和制定相关指南和技术要求。

改善水路安全

国土安全部和交通部将与州和地方政府所有者和运营者共同制定改善水路安全指南并确定必要的支持，如为水路运输开发电子监控系统、仿真识别和保护关键设施的船运系统以及确定定期水路巡逻的要求和流程。

公共运输

每年会有大约95亿人次使用公共运输工具出行。事实上，公共运输每天运送的乘客总量超过其他所有运输方式的总和。从“9·11”事件对航空运输的影响来看，对公共运输的恐怖袭击会产生巨大的地区性和全国性经济影响。

公共运输系统的设计是为大众提供便利的。大部分公共运输设施都归州和地方政府机构拥有并运营。城市可以依赖公共运输系统解决很大一部分就业问题，同时还能提供紧急状况下的疏散手段。因此，对公共运输的保护是我们的一项重要任务。

（1）公共运输面临的挑战

公共运输归属多个机构管辖。这些机构必须相互交流和有效合作才能使公共运输系统形成一个整体而不是各自为战。公共运输的资金由地方政府提供，因此也由地方政府管理，是作为非营利实体运营的。联邦公交管理局在监管公交系统安全规划和运营方面缺乏足够的立法权。

公共运输系统的设计是开放式的，便于公众使用，而这使出入口的监控变得非常困难。保护这些出入口需要昂贵的费用。公交主管部门必须拥有足够的财政资源应对紧急情况和保持适宜的安全级别以阻止对广泛地理区域的攻击。满足新安全要求的成本会给业界带来重大的经济后果。

每个城市和地区都有独特的公共运输系统，它们在规模和设计上有着很大差别。不可能有任何安全保护计划或信息共享机制适合于所有公交系统。尽管存在着这样的差异，作为一种总体性规范，基本规划元素还是适用于各种系统的。

（2）公共运输业安全保护方案

由于公共运输系统地理分布广泛、规模和设计各异，用于安全规划的识别关键性指南和标准是统一公共运输安全保护行动的关键。公共运输合作研究计划委员会就预防、减少、防范和反应等方面提出了10个研究项目并监督项目的实施。这些建议为上述方面的规划工作给予了进一步的指导。

新增的公共运输业安全保护方案涉及以下几个方面的工作。

确定规划的关键方面和制定相关指导方针和标准

国土安全部将与交通部以及其他联邦、州和地方政府公共运输主管官员共同确定规划的关键方面并制定保护公共运输系统的适宜指南和标准。规划的这些关键方面以及指南包括设施、轨道和车辆的设计和工程标准、运营人员应急指导、操作人员筛选方法和培训计划、安全规划疏漏标准、相互援助策略和运营规划的持续性。

确定保护工作的障碍和实施强化安全措施

国土安全部将与交通部和业界代表共同研究相关法律、立法和法令权限，从而为公共运输系统建立一个总体保护框架，同时还确定实施必要安全强化措施所会遇到的障碍。

与其他部门合作，共同控制产生于互依赖性的风险

国土安全部将与交通部共同组建跨部门工作小组，负责在公共运输与其他关键基础设施相互依赖的情况下开发一体化保护重点以及应急响应计划模型。

银行与金融

银行与金融服务部门的基础设施包括各种物理结构（如建筑物和金融服务设施）和人力资本。该行业的大部分活动和操作都发生在大型商业写字楼中。需要保护的物理结构包括零售和批发银行服务、金融市场、市场监管机构和金融资产的物理存储设施。今天的金融服务，如支付和清算系统，大部分都实现了电子化，不过也会发生少数资产的物理转移。金融服务基础设施包括计算机之类的电子设备、存储设备和电信网络。该部门除了有上述重要物理成分外，很多金融服务员工掌握了高度专业化的技能，因此，这些人力资本也在该行业关键基础设施的基本组成部分之列。

金融业也依赖公众长期保持的信心以及他们对维持正常运转的参与。金融机构通常只将储户的一小部分资产以现金形式放在手边。如果众多储户和顾客同时取款的话，金融系统会面临巨大的现金流动压力。鉴于此，联邦监管机构采取了避免现金流动缺乏的防范措施。在危机和灾难时期，维持公众信心需要金融机构、金融市场和支付系统正常运转或快速恢复正常运转。

此外，在危机时期，财政部长、联邦储备委员会主席和证券交易委员会会主动发表声明，帮助解决公众的信心问题，就像“9·11”事件发生之后所做的那样。财政部、联邦和州的监管机构为银行与金融部门制定了应急交流计划。

在零售金融服务方面，物理资产在地理上分布极广。零售业的特点是可替代性很高，也就是说，在短期危机中，一种支付机制或资产很容易就会被另一种支付机制或资产所取代。例如，在零售市场上，消费者可以通过现金、支票或信用卡付账。

银行与金融服务业是被严格监管的，竞争非常激烈。业界专业人员和政府监管人员会定期确定部门脆弱性并采取相应的预防措施，其中包括制裁那些始终无法达到标准的金融机构。

（1）银行与金融部门面临的挑战

与其他关键部门一样，银行与金融服务部门的持续正常运转依赖于几个关键基础设施行业，如电力、运输和公共安全服务。该部门还特别依赖计算机网络和电信系统来确保服务的正常进行。这些系统遭到破坏的可能性是值得关注的重要问题。例如，“9·11”恐怖袭击之后，股票市场关闭了4个交易日，这不是因为股票交易系统无法使用，而是因为曼哈顿下城的电信中断且不能立即恢复。作为减轻损失的一种办法，金融机构对其系统和运作设置了备用和备份。

多个职能重叠的联邦情报机构负责发布有关袭击威胁的信息，从而给业界和政府带来了混乱并使工作重复。财政部建立了金融和银行信息基础设施委员会，作为关键基础设施保护总统委员会的执行机构。金融和银行基础设施委员会由来自13个联邦和州的金融监管机构的代表组成。该委员会现在正与国家基础设施保护中心、金融服务信息和共享中心以及国土安全办公室合作，共同改进信息发布和共享流程。

（2）银行与金融部门安全保护方案

9月11日对纽约市的恐怖袭击表明我们的金融服务行业有着很强的抗袭击能力。行业的强大保护和备份系统在危机中都能正常运转。从1998年起，该部门一直在与财政部合作，通过组织严密的安排使自己能够应对威胁越来越大的环境带来的风险，尤其是网络攻击。

大多数金融机构都在继续评估其安全系统。“9·11”恐怖袭击之后，金融行业进行了全面的系统安全评估，同时制定了系统恢复计划。作为一个整体，该行业在财政部的支持下开始了全行业的风险评估。此外，金融机构还各自对其安全系统增加了投资。

新增的银行与金融部门安全保护方案涉及以下几个方面的工作。

①确定和解决部门对电子网络和电信服务的依赖性风险

金融服务部门对信息系统和网络的高度依赖给本部门带来了很多问题。财政部将与国土安全部共同组建一个由电信和金融服务部门以及其他联邦机构代表组成的工作小组，负责研究和解决由于本部门依赖电子网络和电信服务而带来的风险。

②加强安全信息的交流

国土安全部将与财政部、金融和银行信息基础设施委员会、金融服务信息共享和分析中心密切合作，加强联邦政府与部门成员之间的信息交流，强化信息共享机制，使威胁信息在日常和出现突发事件的情况下都能顺利交流。

化学工业和危险原料

化学工业提供了美国经济和生活标准离不开的产品，制造了其他行业需要的基本产品。例如，化学工业为农业生产化肥，为水净化行业生产氯气。此外，化学工业每年还生产970多亿美元的医疗保健药品。

现在，化学工业是我国最大的出口行业，约占我国总出口的10%。化学工业还是我国最具创新精神的行业，拥有我国全部专利的七分之一。这也是我国的化学工业能够在国际化工市场上保持竞争力的主要原因。

化学工业在公司规模、地理分布上存在着很大差异。化学工业的产品和服务依赖于原材料、制造工厂和加工工厂、配送系统以及研究设施和支持设施（如运输和电力产品）。

公众的信心是化学工业持续发展的一个重要因素。产品安全的不确定性对生产者和使用者都有巨大的影响。在安全生产方面，很多联邦法律都有降低事故发生率的规定。但是，现在还没有一个职能明确的联邦监管机构帮助为化工设施确定全面和统一的标准。

如果化学工业受到恐怖袭击，除了经济损失之外，公共卫生和公众安全也会受到影响。因此，降低化学工业的对恐怖袭击的脆弱性是确保经济平稳运行以及公民和环境安全的重要因素。

（1）化学工业和危险原料面临的挑战

足够的供给对化学产品的下游用户来说非常重要。很多大型市政水处理设施仅仅库存用以消毒几天用水量的氯气。农业化工产品，尤其是化肥，必须在短时期内大量使用。一些化工产品不能以多种方式运输，因此会影响这些产品的及时运送。

化学工业的安全保卫能力和确保库存化工物品安全的能力至关重要。由于化工产品对于很多行业来说都是必不可少的，关键性化工产品的库存污染可能会对很多行业造成影响，甚至会影响公众健康和经济运行。另外，很多化工产品是有毒的，会对公共卫生和公众安全产生危害。加强化学工业的安全可能会大幅度增加成本，但也有一些成本较低的方式。不幸的是，由于化工厂在技术、产品、设计和工艺上千差万别，它们面临的风险也是各不相同的。因此，没有一个通用的安全标准可以适用于所有化学工业设施。

很多与化学工业相关的现行法律都是几十年前制定的，它们对于监测和控制有毒物品可能已经不再那么有效。例如，尽管农药销售商只能将农药卖给有执照的购买者，但是这些执照的获取非常容易。另外，各州发放执照的规定也不一样。

与其他大部分行业一样，化学工业也依赖其他行业的关键基础设施。例如，化学工业是我国第三大电力消费行业。

（2）化学工业和危险原料安全保护方案

当前，部分业内机构已经主动采取了积极措施来保护本行业的基础设施。例如，一些贸易协会已经制定了或是正在制定行业安全规范，以帮助成员认识降低安全脆弱性的需要。这些值得称赞的努力会对化学工业和危险原料的保护工作产生巨大影响。这些措施只是刚刚开始执行。但是还有很大一部分运营主要化学设施的公司并没有遵守这些自愿性安全规范。

化学工业和危险原料安全保护方案涉及以下几个方面的工作。

①提高设施的安全性

国土安全部和环境保护局将与国会共同提出立法法案，要求对化学设施，尤其是那些大量处理危险原料和位于城市附近的设施，进行安全脆弱性评估，并采取必要措施来降低这些安全脆弱性。

②研究有关农药以及其他有毒物品出售和配送的现行法律规定

环境保护局将与国土安全部、其他联邦、州和地方政府机构以及其他利益相关人共同研究有关有毒物品和化工产品出售和配送的现行法律规定。这一过程将有助于确定是否有必要增加新的措施来解决与这些产品相关的安全问题。

③继续发展化学工业信息共享和分析中心，吸收新的业界成员参加

化学工业信息共享和分析中心旨在便利安全威胁的提前预警和共享其他与安全有关的数据信息。国土安全部和环境保护局将与业界官员共同在全行业推广信息共享和分析中心，以促使所有业内企业全部加入该中心。

邮政和递送

美国人高度依赖邮政和递送。我们每天都会通过美国邮政系统邮寄将近7亿封信；30多万个城市和乡村邮政局每天会向1.37亿个地址递送信件。总体来说，美国邮政局运行的巨大网络包括在华盛顿的总部、遍布全国的上万个邮政设施以及和数十万个信件邮递点。美国邮政局在全国雇用了74.9万多名全职工作人员，每年的收入超过600亿美元。美国邮政局和私营邮寄公司每年总的营业额在2000亿美元以上。

邮政系统高度依赖其他关键基础设施系统。美国邮政局使用的运输工具由邮政局自己拥有和向私人租用的车辆和设备组成。邮政局每天还使用商用飞机、卡车、铁路和船只运输信件。由于存在这样的依赖性，美国各地的很多重要邮政设施是与其他机构公用的。

全国邮政设施网络的多样性给安全保卫工作带来了严峻的直接挑战。此外，这个系统的总体规模和普遍性极容易被恶意攻击产生潜在的附带效应。2001年秋天的炭疽疫攻击更加突出了这个问题。除了美国各地的邮件处理工作均陷于停顿外，带炭疽疫病毒的邮件引起了公众的广泛焦虑，转而造成了巨大的经济损失。

从历史上看，美国公众对邮政系统有着很强的信心和依赖性。当公众认为自己的健康和安全可能会被邮件影响的时候，这种信心会大大降低。因此，美国邮政局一直把着重点放在邮政部门所面临的特殊安全保卫问题上，并且在努力寻找适当的解决方案来加强邮政系统的安全性。

（1）邮政和递送部门面临的挑战

本节所述保护挑战和方案与美国邮政局采取的行动密切相关。商业邮政和递送公司正在重组为一个部门，从而得以在行业内更为具体地确定和解决安全问题。美国邮政局已经与很多行业内的公司进行了合作，来共同解决攻击基础设施的保护问题。但是，我们还应该在这个领域内采取更多的行动。在美国邮政局的协助下，国土安全部将促使行业内主要公司进行对话，以解决整个行业关键资产保护问题。

美国邮政局确定邮政系统中需要关注以下五个方面：

主要设施的入口和位置；

邮件的经手过程；

独特的宪法和法律问题；

部门之间的合作；

对紧急状况的快速反应能力。

邮政系统的众多入口加大了保护邮政行业的难度。并且，这些入口散布于全国各地，这更加复杂化了安全保卫的问题。美国邮政局正在考虑采用具有高成本效益特点的邮件扫描技术，以此来对潜在危险发出早期预警。

很多关键性邮政服务设施的位置也加大了风险管理的挑战性。美国邮政局的几个主要设施都与其他政府部门公用，或是位于重要运输枢纽地带。搬迁这些设施通常会超出财政承受能力。

另一个影响邮政安全的因素是，邮件在运输过程中，并非总是处于邮政局的控制之下。通常，独立承包商会负责运输邮政局的邮件。由于邮政局使用了上百个远程运输公司，邮件会在运送过程中不断进入和离开邮政局的控制。为了解决这个问题，美国邮政局的运输合同要求所有运输承包商及其工作人员必须接受犯罪和毒品背景审查，内容包括指纹和邮政检查部门的其他查询。

美国邮政局的安全努力面临着独特的宪法和法律挑战。具体来说，宪法第四修正案禁止不合理的邮件检查，因此，邮政局需要证明邮件扫描或X光检查的必要性。另外，一些公司不愿意开发和出售高科技扫描系统，因为他们担心自己会因为没被发现潜在威胁而承担责任。2002年《有效利用科技手段反对恐怖主义法》（2002年《国土安全法》的组成部分）减少了反恐仪器生产者对其产品的责任，从而大大降低了这样的风险。

（2）邮政和递送部门安全保护方案

国土安全部将与私营递送和邮件邮寄公司合作，将这些实体的安全保卫问题统一到整个行业的基础设施保护工作中。

此外，美国邮政局在其紧急情况防范计划中提出了六个核心方案：预防、保护和减小健康风险、检测和识别、干预、清除污染和调查。以下是支持这些方案的重要行动的具体方面。

①提高保护和反应能力

国土安全部将与美国邮政局共同制定规划，增加突发事件应急响应（尤其是化学、生物和放射性污染）所需的备用设备和物资储备。国土安全部和美国邮政局还将分析研究需要大规模生产某些物资的需求。

国土安全部和美国邮政局还将与其他联邦部门、州和地方政府合作，共同协调并制定避免风险和控制风险的措施，同时为突发事件反应和补救制定统一协议。

②确保国际邮件的安全

国土安全部和美国邮政局将与相关机构一起分清国际邮件进入和离开美国边境时各部门所应承担的安全责任（如美国邮政局和美国海关）。

③推动和支持业内成员参加信息共享和分析中心

国土安全部将推动邮政和递送部门的成员加入相关信息共享体系。这个体系必须包括参与邮件、私人包裹和大型货物的航空和陆路邮递工作的政府和私营部门重要利益相关人。

④加强对关键设施的风险分析

国土安全部、美国邮政局和美国邮政检查局将对坐落于其他高风险设施之内、需要更全面风险分析的邮政设施进行评估。这些更加严格的必须考虑恐怖分子的能力和动机以及设施脆弱性的评估，可以为迁移高风险邮政设施提供判断依据。

⑤提高确认顾客身份及其与邮件关系的能力

美国邮政局将建立机制，在邮件投递点实施顾客身份及其与邮件关系确认措施，同时改进针对危险物品的不具侵犯性的被动式包裹检查系统。

⑥确认并协调与其他政府部门之间的冲突

国土安全部、美国邮政局和司法部将与州和地方政府合作，确认和解决联邦、州和地方法律规定之间的冲突，以确保邮政局对紧急情况的快速反应能力。