2.1 选题背景

在PPP项目中，公营部门和私营部门各有其优缺点，能够通过合作在PPP项目中实现优势互补。例如，公营部门可以通过制定政策对项目施加影响，但其资金不足，管理效率低下；私营部门资金充足、管理经验丰富、创新力与主动性强，但其承担风险（特别是国家层级风险）能力有限。在发达国家中，PPP模式的应用范围已经涵盖了水业、公共交通、电力能源、医疗卫生、国防、警局和监狱等。以英国为例，PPP项目大约占每年公共服务投资领域10%～14%的份额[4]。另一方面，由于发展中国家的基础设施短缺与政府财政预算不足的矛盾更为突出，导致大量私营资金进入了基础设施建设领域，图2.1表示了世界银行数据库中私营部门在1990—2007年参与发展中国家基础设施建设的投资额[5]。

图2.1 1990—2007年发展中国家私营资本在基础设施领域的投资额

项目融资已于20世纪80年代中期被引入我国的电厂、高速公路等基础设施建设领域，其中以BOT方式运作的项目居多。近几年来，越演越烈的国际金融风暴对全球经济增长产生了严重的冲击。为了有效应对国际金融危机的冲击，保持经济平稳较快发展，2008年11月9日中央政府制定出台了十大措施以及两年40000亿元的经济刺激方案，以期进一步扩大内需和促进经济增长[6]。根据所公布的40000亿元投资账单，基础设施建设占主要部分，约有15000亿元[7]，因此这项经济刺激方案无疑将为基础设施建设领域带来活力。但是在随后国家发改委的解释中又可以了解到40000亿元中仅有11800亿元将由中央政府直接投资，其构成包括中央政府性基金、中央预算内投资和中央财政灾后重建基金等，而剩余的28200亿元投资将来自地方财政预算、中央财政代发地方政府债券、政策性贷款和吸引民间投资等[7]。换句话说，这为私营资本进入基础设施建设领域提供了良好的契机。

但是公营部门和私营部门双方参与PPP项目的目的与期望存在很大差异，公营部门希望利用私营部门的技术和资金来满足基础设施建设的要求，而私营部门则希望通过获得在当地的竞争垄断地位来获取合理利润。由于双方期望的差异以及优劣势的存在，双方在收益的分配和风险的分担等方面要求不同，导致谈判过程的旷日持久，间接导致了过高的前期费用和融资成本。以英国为例，98%的PPP项目在签订合同前所花费的时间超过非PPP项目时间的11%～166%，在谈判期间所花费的成本超过非PPP项目正常咨询和投标所需成本的25%～200%[8]。在PPP发展尚不成熟的中国，情况更不容乐观，往往一方因为对项目的紧迫性要求让步接受对方的条件，但在项目实施中却不能兑现承诺从而导致合同争端，以至于目前国内只有少量PPP项目能够正常运行[9]。此外，风险在PPP项目过程中对项目目标和绩效的实现至关重要，因此公营部门和私营部门很有必要在PPP项目合同谈判阶段客观评估整个项目生命周期中的潜在风险，并给予特别的重视，保证风险分担的合理性和公平性。系统的风险管理要求尽早地识别风险，同时鼓励PPP项目干系人识别风险，分析风险，将风险定量化，并采取相应的措施以引进风险分担机制[10]。

但是现有理论不足使得仍有许多问题需要解决，例如，风险分担是否有固定解，如何确定风险分担的程度，实践中也发现许多风险分担结果不甚理想，类似的PPP项目风险分担问题有待进一步深入研究。因此，在基础设施建设压力巨大的中国，迫切需要建立一套合理的PPP项目风险公平分担机制。