第七节 行政诉讼法

一、行政诉讼概述

1．行政诉讼的概念

行政诉讼是指公民、法人或其他组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，依法定程序与要求向人民法院提起诉讼，并由人民法院对具体行政行为进行审查并作出裁决的活动。

2．行政诉讼的特点

（1）行政诉讼所要处理解决的是行政案件；

（2）行政诉讼是法院运用国家审判权来监督行政机关依法行使职权和履行职责，保护公民、法人和其他组织的合法权益不受行政机关违法行为侵害的一种司法活动；

（3）行政诉讼是以不服行政行为的公民、法人或者其他组织为原告，以作出行政行为的行政机关为被告的诉讼。

3．行政诉讼的基本原则

（1）以事实为根据，以法律为准绳原则；

（2）公开审判原则；

（3）合议原则；

（4）回避原则；

（5）辩论原则；

（6）人民法院依法独立行使审判权原则；

（7）当事人法律地位平等原则；

（8）使用本民族语言文字进行诉讼原则；

（9）两审终审制原则；

（10）人民检察院实行法律监督原则。

二、行政诉讼的原告和被告

1．行政诉讼的原告

行政诉讼法规定，依法提起行政诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。

（1）公民因被限制人身自由而不能提起诉讼的，其近亲属可以依其口头或书面委托以该公民的名义提起诉讼。

（2）与具体行政行为有法律利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可依法提起行政诉讼。

（3）合伙企业提起诉讼的，应当以核准登记的字号为原告，由执行合伙企业事务的合伙人作诉讼代表人，其他合伙组织提起诉讼的，合伙人为共同原告。

（4）不具备法人资格的其他组织提起诉讼的。由该组织的主要负责人作诉讼代表人，没有主要负责人的，可以由推选的负责人作诉讼代表人。

（5）同案原告为5人以上，应当推选1至5名诉讼代表人参加诉讼，在指定期限内未选定的，法院可以依职权指定。

（6）联营企业、中外合资或者合作企业的联营、合资、合作各方，认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受具体行政行为侵害的，均可以自己的名义提起诉讼。

（7）农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服，可以自己的名义提起诉讼。

（8）非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的，该企业或者其法定代表人可以提起诉讼。

（9）股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会等认为行政机关作出的具体行政行为侵犯企业经营自主权的，可以企业名义提起诉讼。

（10）另外，有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：被诉讼的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；与被诉讼的行政复议有法律上利害关系或者复议程序中被追加为第三人的；要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的；与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。

2．行政诉讼的被告

（1）直接提起行政诉讼的被告是做出具体行政行为的行政机关。

（2）经过复议的案件的被告：

复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原行政行为的机关是被告；

复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告；

复议机关在法定期内不作复议决定，当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的，应当以原行政机关为被告，当事人对复议机关不作为提起诉讼的，应当以复议机关为被告。复议机关是终局裁决的除外。

（3）有法律、法规、规章授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。

（4）有行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托行政机关是被告。

（5）行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。

（6）行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出的具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。两个以上行政机关做出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。

（7）行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。

（8）当事人不服上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。

（9）两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。

（10）原告所起诉的被告不合适，法院应当告知原告变更被告，原告不同意变更的，裁定驳回起诉。

三、行政诉讼的程序

行政诉讼程序是行政诉讼活动必须遵守的次序、方式和方法。就其内容来讲，与民事诉讼法基本相似。这里我们仅就行政诉讼的第一审普通程序作简单的介绍。行政诉讼程序一般分为起诉、受理、审理、裁判、执行等几个阶段。

1．起诉

行政诉讼实行“不告不理”原则，即当事人不起诉，人民法院不能主动受理。起诉分为两类：

（1）直接向法院起诉；

（2）经复议后向法院起诉。

对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。

2．受理

人民法院经审查认为符合起诉条件的，应当在7日内立案受理。经审查不符合起诉条件的，在法定期限内裁定不予受理。

3．审理

人民法院审理的主要内容是对具体行政行为的合法性进行审查。人民法院审理行政案件，不适用调解。法院决定立案依法组织合议庭开庭审理。除涉及国家秘密、个人隐私、商业秘密及法律另有规定的外，都应公开审理。对一审法院判决不服的，自一审判决书送达之日起15日内提出上诉；对一审裁定不服的，自一审裁定书送达之日起10日内提出上诉。

4．裁判（裁定和判决的合称）

裁定是法院在案件审理判决执行中，就程序问题或部分实体问题所作的决定。判决是法院就解决案件的实体问题所作的决定。

一审法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：

（1）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。

（2）主要证据不足的；适用法律、法规错误的；违反法定程序的；超越职权的；滥用职权的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为。

（3）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。

（4）行政处罚显失公正的，可以判决变更。

（5）造成损失，判决赔偿。

二审法院可以作出以下判决：

（1）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判。

（2）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判。

二审指上级人民法院根据当事人的上诉，对下一级人民法院未发生法律效力的判决、裁定进行审理。我国行政案件的审理采取两审终审制度。

5．执行

行政案件裁定、判决的执行，是指人民法院作出的裁定、判决发生法律效力以后，一方当事人拒不履行人民法院的裁判，人民法院根据另一方当事人的申请，实施强制执行，或者由行政机关依照职权采取强制措施，以执行人民法院裁判的法律制度。

（1）对行政机关的执行措施。我国《行政诉讼法》第六十五条规定了对行政机关的强制措施：对应当归还的罚款或者应当给付的赔偿金，通知银行在该行政机关的账户内划拨；向该行政机关的上一级行政机关或监察、人事机关提出司法建议，行政机关拒不履行判决、裁定，情节严重构成犯罪的，依法追究主管人员和直接责任人员的刑事责任。

（2）对相对人（原告）的强制措施。对相对人的强制措施，不仅适用行政诉讼法的有关规定，还适用民事诉讼法的有关规定。强制措施有：扣留、提取被执行人的存款和收入；强制履行特定的行为。

我国《行政诉讼法》对“执行”程序的具体规定如下：

第六十五条 当事人必须履行人民法院发生法律效力的判决、裁定。

公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定的，行政机关可以向第一审人民法院申请强制执行，或者依法强制执行。

行政机关拒绝履行判决、裁定的，第一审人民法院可以采取以下措施：

（一）对应当归还的罚款或者应当给付的赔偿金，通知银行从该行政机关的账户内划拨；

（二）在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关按日处50元至100元的罚款；

（三）向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院；

（四）拒不履行判决、裁定，情节严重构成犯罪的，依法追究主管人员和直接责任人员的刑事责任。

第六十六条 公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。

【例题】王某和张某在街上打架，双方都造成轻伤，某派出所以扰乱治安为由，对王某作出了拘留10天的决定。王某不服，以派出所为被告向法院起诉，法院应该怎么判决？（　）

A．法院可以根据事实情况，加重对王某的处罚

B．法院可以直接对张某进行处罚

C．法院可以变更显失公正的处罚决定，对王某进行较轻的行政处罚

D．法院应该实行调解

【答案】C

【解析】《行诉解释》第五十五条规定，人民法院审理行政案件不得加重对原告的处罚，但利害关系人同为原告的除外。同时，法院不得对行政机关未予处罚的人直接给予行政处罚。《行政诉讼法》第五十条规定，人民法院审理行政案件，不适用调解。

四、行政诉讼的管辖和受案范围

（一）行政诉讼的管辖

1．行政诉讼管辖的概念

行政诉讼管辖是指人民法院之间受理第一审行政案件的职权分工。对于法院而言，其明确了同级法院和上下级法院在审理第一审行政案件方面的权限划分；对于当事人而言，则是明确了当事人发生争议后到哪一个法院去起诉或者应诉的问题。

2．行政诉讼管辖的特征

（1）它是关于受理第一审行政案件的权限分工。管辖不包括第二审及再审的问题。虽然，我们实行四级两审制，就法律规定而言，第一审结束后，还有第二审程序发生的可能，但是，这不属于管辖的范畴。因为第二审是一审在程序上的继续与延伸。

（2）它是上下级法院、同级法院彼此之间受理与审判行政案件的权限分工。也就是说，管辖要解决的，既有不同审级法院之间的权限划分问题，也有同级而不同区域法院之间的权限问题。它从“横”与“纵”两个方面来确定行政案件的管辖“坐标”。

（3）它是对法院之间审理行政案件的权限分工。行政诉讼管辖仅仅是指法院之间的行政争议、行政案件的管辖权限的划分，而不包括整个国家机构体系对此问题的职能权限划分。另外，我国法院体系中除普通人民法院外，还有一些专门法院，如海事法院、军事法院、铁路运输法院等。按照有关司法解释，专门法院不受理行政案件，行政案件概属普通的人民法院管辖。

3．行政诉讼管辖的分类

行政诉讼的管辖，根据是否由法律直接规定，分为法定管辖和裁定管辖。前者又可分为级别管辖和地域管辖，后者又可分为指定管辖、移送管辖和管辖权的转移。

（1）级别管辖。级别管辖是划分上下级人民法院之间受理第一审行政案件的分工和权限。基层人民法院是我国审判机关的最基层单位，除法律另有特殊规定外，一般行政案件都由基层人民法院管辖。

中级人民法院管辖的第一审行政案件为：确认发明专利权的案件、海关处理的案件；对国务院各部门或者省（自治区、直辖市）政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件；本辖区内重大、复杂的案件。高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件。

最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件。

（2）地域管辖。地域管辖是确定同级人民法院之间受理第一审案件的分工和权限。我国《行政诉讼法》规定的地域管辖，包括一般地域管辖、特殊地域管辖、专属地域管辖、共同地域管辖。

（3）裁定管辖。裁定管辖是指人民法院遇到某些特殊情况，依照《行政诉讼法》的有关规定，自由裁定的管辖。裁定管辖分为移送管辖和指定管辖。

移送管辖是指人民法院接受行政案件后，经过审查发现本案不归自己管辖，就应当移送有管辖权的人民法院处理。

指定管辖，是指上级人民法院以裁定的方式，将某一案件指定下级人民法院管辖。

4．确定行政诉讼管辖的原则

确定行政诉讼管辖的原则，就是贯穿于行政诉讼管辖制度中的基本思想与主要考虑因素。它是立法关于管辖的精神所在，也体现了立法者制定行政诉讼管辖规定时的基本意图。

（1）方便人民法院正确、公正、有效地行使审判权原则。该原则便于法院行使审判权，是行政诉讼管辖中的一个有特别意义的原则。

这一原则至少应包括两点：首先，在确定管辖的标准方面，是要根据当事人、诉讼标的物与法院辖区的关系这个一般标准确定；其次，鉴于行政主体是被告，行政诉讼管辖的公正应当着重考虑如何排除管辖中的有效行使审判权是管辖原则的又一要求。没有有效性，则正确、合法的审判就会成为一句空话。

（2）方便当事人诉讼原则。

所谓便于当事人诉讼的原则，是指行政诉讼的管辖确定要方便原告、被告进行诉讼，方便当事人参加诉讼活动。这里面，既有空间因素，也有时间考虑；既有经济因素，也有行为因素；既有事实因素，也有法律因素等。

（3）法院负担适当原则。

所谓负担适当原则是指行政诉讼的管辖，要考虑到各级法院之间，在诉讼负担上应合理分工、适当负担，否则就会不利于法院对行政案件的及时审理与判决。

（二）行政诉讼的受案范围

行政诉讼的受案范围其实就是法院的主管范围，具体是指人民法院依法受理行政案件的权限和范围。

我国《行政诉讼法》是以概括的方式确立行政诉讼受案的基本界限，以肯定列举的方式列出属于行政诉讼受案范围的各种具体行政诉讼案件，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照《行政诉讼法》向人民法院提起行政诉讼。根据《行政诉讼法》第十一条，人民法院应当予以受理的行政案件有：（1）行政处罚案件。

（2）行政强制措施案件。

（3）侵犯法律规定的经营自主权案件。

（4）行政许可案件。

（5）不履行法定职责案件。

（6）抚恤金案件。

（7）违法要求履行义务案件。

（8）其他侵犯人身权、财产权的具体行政行为。

此外，人民法院还受理法律法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

【例题1】张某住北京市东城区，在朝阳区有一处商业用房，市拆迁办（在西城区）决定对其商业用房拆迁，张某不服，诉至法院，应由（　）受理。

A．朝阳区法院

B．西城区法院

C．东城区法院

D．北京市高级人民法院

【答案】A

【解析】本题考查行政诉讼中地域管辖中的专属管辖。《行政诉讼法》第十九条对专属管辖作了具体规定：“因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。”而房屋就属于不动产，因房屋引起的诉讼应由房屋所在地法院，即朝阳区法院管辖。本题选A。

【例题2】下列选项中，不属于中级人民法院管辖的案件有（　）。

A．确认发明专利权

B．起诉国务院各部门

C．起诉省、自治区、直辖市政府

D．因不动产提起的诉讼

【答案】D

【解析】根据我国《行政诉讼法》的规定，确认发明专利权，诉国务院各部门，诉省、自治区、直辖市政府的案件属于中级人民法院管辖的案件。D选项不属于中级人民法院受理的一审案件。

五、行政诉讼与民事诉讼的关系

行政诉讼与民事诉讼是两种相互联系又有重大差异的司法活动。

一般说来，行政诉讼是从民事诉讼中分离出来的，其发展之初，往往适用民事诉讼程序。而且许多司法原则是共同的，如公开审判、回避制度、两审终审制、合议制等。所以两者存在着紧密的联系。但行政诉讼与民事诉讼毕竟是两种不同的诉讼程序，其间存在着许多差异，主要有：

1．案件性质不同

民事诉讼解决的是平等主体之间的民事争议；行政诉讼解决的是行政主体与作为行政管理相对方的公民、法人或者其他组织之间的行政争议。

2．适用的实体法律规范不同

民事诉讼适用民事法律规范，如民法通则等；行政诉讼适用行政法律规范，如行政处罚法、治安管理处罚条例等。

3．诉讼权利不同

民事诉讼中双方当事人的诉讼权利是对等的，如一方起诉，另一方可以反诉；行政诉讼双方当事人的诉讼权利是不对等的，如只能由公民、法人或者其他组织一方起诉，行政主体一方没有起诉权和反诉权。

4．起诉的先行条件不同

行政诉讼要求以存在某个具体行政行为为先行条件；民事诉讼则不需要这样的先行条件。

5．当事人不同

民事诉讼发生于法人之间、自然人之间、法人与自然人之间；行政诉讼只发生在行政主体与公民、法人或者其他组织之间。

6．是否适用调解不同

通过调解解决争议，是民事诉讼的结案方式之一；行政诉讼是对具体行政行为的合法性进行审查，因而不可能通过被告与原告相互妥协来解决争议。