第一节 商品房生产方面的突出问题与原因分析

一、高房价和商品房过度供给等问题突出

就商品房建筑自身而言，一段时期以来，不但累积了庞大的库存量，而且套型过于偏大的商品房数量占比大，即便在经适房领域，情况也是如此。另外，商品房价格持续奇高，远远超出绝大部分中等收入群体的消费能力；还存在高层甚至超高层商品房楼盘占比大，高层楼宇之间间距小，甚至存在数量可观的“握手型高楼”住区（参见图3-1）的不良现象。这就必然形成巨量的商品房长期空置，及庞大的中偏低和中中收入群体难以有效改善居住条件，甚至望房兴叹、望房心痛的多难格局。这也就是较长一段时期以来，住房领域长存难治的高房价和商品房扭曲性过度供给（下简称“过度供给”）的弊端。

就商品房建筑本身来说，相当一些商品房还存在质量隐患，建筑材料和部品达不到合同规定的质量指标，甚至产生有毒的放射物，危害居者的身体健康；此外，也存在部分豪华商品性别墅占地面积过大的现象。

就商品房的环境而言，相当比例的商品房周边缺少必要的绿化区，或紧邻喧嚣的道路而使居民终日受到噪声的干扰，偌大的社区乃至更大的城市行政区域，似乎放不下一张宁静安谧的床位。也存在部分商品房周围的生活配套设施较差，如公共交通不便利带来工作生活的不便，但这不是主要矛盾。

在商品房生产领域的一系列问题中，价格奇高与过度供给尤为突出。这里面既有商品房开发商的原因，也与有关部门的监管不力相关。不过，地方政府对土地财政模式的片面依赖、城市土地制度国有模式和房产税制度不完善，则是引发问题的更深层次的原因。下面，着重从土地财政、城市土地制度和房产税制度层面，剖析问题滋生的原因。

二、高房价和商品房过度供给的原因：土地财政模式

相当一些观点片面地强调城市化人口迁移是引发高房价的主要原因。实际上，高房价形成且持续飙升的主要推手是地方政府的土地财政模式。

不错，相当数量的农民工入城，确实形成了对现有商住房的更大需求。但是，从供给层面来看，年复一年的商住房开发，使原有的存量房和住房供给规模越来越大；在需求层面，近年来城市病的滋生蔓延引发部分市民流动到乡村，大部分农民工也在学到技术、积累创业资金后返回乡村。这就是说，商住房供给量增加程度是大于需求水平增加度的，那么，怎么还会出现商住房价格持续飙升的现象呢？

细加分析，显然是城市化迁移人口之外的其他要因，主导性地推动商住房价格持续飙升。这个要因之一，便是地方政府扭曲型的土地财政模式。

（一）土地财政模式的内涵与国内外比较

1．土地财政模式的内涵、机理

这里的土地财政模式是有中国式特定含义的，是指在当前的城市土地制度国有模式下，地方政府运用公共权力，片面依赖一次性的土地出让金的扭曲型财政增长模式，从而对土地可持续发展、住房健康发展乃至经济社会协调发展带来严重的负效应。

土地财政持续演绎的内在机理：城市土地国有制下巨大的利益诱惑，使得地方政府把集体所有或其他用途的土地整合后，进行招拍挂，主观上千方百计抬高土地售价。土地出让金是土地财政收入的主要表现形态，一次性获得相当于几十年土地出租费的出让金，使得后届地方政府领导缺少可持续资金，只好继续粗放型地开发土地，从而演绎土地开发失序、土地管理混乱的扭曲性循环模式。

一个不争的事实是，在很多地方，国内地方政府靠一次性出让土地获取大量的土地出让金，累积的第二财政早已超过第一财政。据国务院发展研究中心的一份调研报告显示，一些地方土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而净收入占政府预算外收入的60%以上。另据国土部总体监测数据，全国土地出让总收入逐年高涨，2006年为7000亿元左右，2007年受到楼市过热影响，当年土地出让收入高达13000亿元；近来，在供给侧结构性改革的背景下，土地财政过度膨胀的势头受到一定的遏制，但是其总量仍很庞大， 2016年，全国土地出让总收入已超过3.7万亿元。可以毫不夸张地说，相当一些地方政府财政收入之命脉在于土地出让收入。

2．土地财政模式的国内外比较

国内外土地财政模式的共性：一是，两者都属于预算外收入或第二财政的范畴，都通过出让土地使用权乃至所有权，获得财政收入；二是，世界上很多国家的政府，其财力都依靠土地财政，无论是欧美市场发达国家，还是亚洲新兴工业国，以及中国香港、中国台湾，土地收入在其财政收入中均占有相当的比例。

国内外土地财政模式的差别，则主要体现在土地出让收入的方式上：体制成熟的国家，土地管理和一般性经营是分开的，政府主要通过对土地依法征收物业税或房产税的方式增加财政收入，直接的土地经营交由专业性公司去运行，这样既保证政府有相对稳定的财源，也没有干预土地微观经营活动，实现了经济效率和社会公平的统一，因而不存在国内土地财政模式的诸多弊端；而自土地使用权市场化改革后，国内地方政府直接从事土地经营，在土地所有权的国有制条件下，往往凭借公共权力和专政机关力量强行征地拆迁，低价收购他人的土地使用权后以高价出售，以此牟取暴利，造成民怨沸腾；体制成熟的国家是按照权威的法律进行土地管理和交易，而目前国内土地的出让交易缺少正式的法律支持。

国内外土地财政模式的差别，也体现在土地收入的支出方面：体制成熟国家将出让土地的收入合法地用在公共项目上，国内则大多继续用在土地直接经营获利方面；国内的土地出让金往往是以一次性收取几十年的土地租金为主导方式，获取的收入常常在本届地方政府耗尽，而其他国家和地区则要求土地出让资金可持续使用，如中国香港规定本届政府只使用出让金的一半，另一半留给未来届别的政府使用。

（二）土地财政模式的危害与体制弊端

当前的土地财政增长方式扭曲，刺激了地方政府的卖地冲动，促其蜕变为土地经营商，对住房乃至经济社会协调发展造成一系列负面效果。就其对住房领域的影响而言，负效应体现在：其一，以土地出让金而不是合法的税收方式生财，必然激励地方政府炒地皮，推高地价、催生地王，相应地持续抬高房价，造成房困愈加严重和金融不稳定。由于房地产税费最终会转化为商品房成本，由购房者买单，所以，房地产税费过高，也在一定程度上助推了房价的飙升。其二，土地财政使地方政府的收入过分依赖房地产开发商，从而使部分地方政府在施政过程中，容易蜕变为房地产商利益的代言人。在国内，由于农村集体土地不能用来开发房地产，现有的城市住房开发商其实处于天然垄断地位，这使其大肆抬高房价，广大中低收入市民的住房问题则因此而加剧。其三，高地价抬高了商住房企业的经营成本，影响商住房企业的竞争力和品牌化发展，也迫使其相应地抬高商住房价格，从而背上高房价主推手的黑锅。

总的来看，在中国工业化、城市化的进程中，土地财政曾经发挥过积极作用。但是目前的弊端已非常突出，成为商住房可持续发展的障碍。

滋生土地财政模式的体制原因之一是城市土地制度的缺陷。从前文对地方政府土地财政模式的阐述，不难看出，正是由于城市土地国有制，使得地方政府更容易利用权力充当土地经营商，推动地价扭曲性飙升，进而推动房价飙升，导致商住房不但过量开发，也引起大量的中中收入阶层甚至部分中偏高收入阶层居住水平不足。这个机理是明晰的，如何改革现有的城市土地制度，后文将加以阐述。

三、高房价和商品房过度供给的原因：房产税制度缺陷

现有的房产税制度不合理，也是推高地价、房价的要因。要揭示房产税的弊端，交代房产税的含义是必要的。

正如前文所述，房地产的外延大于房产，因而房地产税收的外延也相应地比房产税的范围要宽泛。

何谓房产税？一般认为，是对保有环节的房屋财产为课税对象，按照保有环节房屋的计税余值或房屋的租金收入，向产权所有人征收的一种财产税。就房产税的征收地域而言，目前房产税的征收范围限于城市、建制镇和工矿区，就房产税的征收群体而言，不包括农村房产产权人，不包括军队、公共管理机构的自用房产和居民自用的非营业性房产。

现有的房产税制度缺陷衍生负效应的表现：早期，对居民自用的非营业性房产免征房产税，意在促进其住房消费水平的提高，维护居民基本的生存发展条件，随着住房私产权化的普遍，住房的投资功能导致一些居民拥有多套住房，但市场供需信息不对称，导致多余的住房既未自用，也未作他用，目前对这些空置的住房不征税，既减少了政府财政收入，也浪费了住房资源；房产税征收不足，导致贫富差距更明显；分税制改革后地方政府要保持必要的财力履行公共责任，需要借助房产税，但征税需要法律支持，而国内房产税法发展不足，这是引发地方政府被动地依赖土地财政的原因之一；交易环节房产税过高，而持有环节的房产税征收不足，这是加重投机性住房存量持续膨胀的要因之一，也是加重住房交易成本从而抑制住房资源合理配置的要因之一。

在体制成熟的国家，地方政府土地财政收入的支柱是房产税而不是一次性的土地出让金。如美国房产税占其地方财政的比例高到50%～80%，加拿大为85%，日本的相关数值则达到32%，因而这些国家的地方政府都能依法征收房产税而保有履行公共服务职能的财源。而国内在房产税制度方面的缺陷，使地方政府难以发挥房产税的地方财政收入支柱功能，助长了地方政府对土地财政模式的依赖，从而带来一系列负效应，尤其引发商住房空置、房价奇高等问题。

针对问题产生的原因，需要对症下药，通过分类别的制度设计，为克服商住房生产中的弊端开辟道路，给中高收入群体供给质量优良、环境舒适的商品房。