第三节 现有保障房体制的弊端

与保障房相关的核心概念是社会各界耳熟，但尚未能详的理论问题，即便是比较专业的学界人士，也常常存在认识偏误。而上述对保障房相关概念的重新界定，为有效解读保障房体制构建问题提供了理论先导，对保障房体制研究的文献回溯则为评析旧体制的不足提供了启示。那么，现有的国内保障房体制其弊端何在？可按照上述保障房体制的含义逐序解读。

一、保障房公共服务机构建设不足

国内学者在总结现有的中国保障房问题时，少有从机构建设视角加以剖析，国际经验介绍中也多注重无形制度或政策的阐述。这不但造成此方面的理论积累不足，也是导致保障房公共服务机构在实践层面发展不完善的重要原因。现有的保障房公共服务机构或根本缺失，或基本缺失而难以充分履行破解房困的使命。

如保障房融资机构基本缺失。虽然自20世纪90年代，国内各城市就学习新加坡中央公积金破解住房问题的经验，先后建立住房公积金机构，要求单位和职工缴纳一定比例的公积金，定向用于住房消费，但是该机构名不副实，没有形成真正的全国性网络，没有发挥应有的功效。表现在：缺乏必要的独立性，部分公积金管理中心依附于地方政府，归集的公积金闲置资金被挪用到地方政府的楼堂馆所和商业性项目开发中；缺乏专业性，地方公积金管理中心为事业单位，行政色彩浓厚，因而所配备的专业人员中缺乏金融运作理论和实际经验的现象较为严重，导致该领域出现不少呆账、坏账；再者，缺乏中央层面的公积金管理机构，虽然住房城乡建设部内设了住房公积金监管司，但是，从住房公积金主要从属于金融范畴的特点和中国人口基数庞大的国情来看，需要把对公积金的一般性行政监管机构和专门的运营机构分开，也就是说，除现有的公积金行政监管部门外，还需专门设立相对独立、专业的中央公积金运营管理部门，以切实担负起庞大繁杂的全国性公积金收缴、归集、投资的保值增值运营业务，大规模地发挥其对房困问题的破解功能，并减少呆账坏账的金融风险，甚至促其产生良好的经济效益。

保障房行政管理机构的建设也显不足，单靠目前住房城乡建设部的住房保障司，似乎难以担负起庞大的中低收入群体的房困破解问题。资料显示，美国地方一级的公共住宅办公室（public housing authorities）就有3000多个，作为联邦政府住宅和城市发展部的代理机构，其建设预算的85%来自联邦政府，不受州政府的住宅和社区发展局领导。另外，在保障房用地的获取和规划方面，住房城乡建设部的住保司没有有效的管理调控权，而国土部也尚未内设保障房土地管理司，这势必不利于保障房土地的科学规划和土地的可持续利用。

再者，保障房实名制信息管理机构还未有效地建立起来，就无从谈起建立有效的住房拥有信息体系，自然也就难以识别保障房受惠对象，这是保障房在准入、退出环节出现异化，且异化长存难治的要因之一。

还需要提及，保障房管理机构的称谓不当，是机构建设中存在的另一问题。前文已指出，住房保障问题和保障房问题有区别而不能等同，但在相关的机构建设中混淆两者关系，从而给保障房发展带来不应有的混乱。如有的住房保障处，实际上主要就是承担与保障房有关的管理职能；有的城市设立住房保障局，其职能也限于保障房的管理，为什么不更名为保障房管理局，从而分门别类地、有针对性地做好中低收入群体的房困破解呢？这理应值得主管机关和住房专家，给予高度关注。

二、保障房法律制度建设不足

法律推动保障房实施，是国际经验之一。以房改和居住民生问题破解成功的国家来说，英国早在1851年就颁布了《劳动阶级公寓法》（laboring Classes'Lodging Houses Act），1919年制定《住房法》（Housing Act），有力地推动了公共住房的发展。再例如，1890年，美国纽约经济公寓住房法（New York Tenement House Act of 1890）就已经出台。1960年，即人民行动党掌权后的第二年，新加坡就制定了《住宅发展法》。而国内保障房的法律建设是滞后的，近来有所改进，但还需加大力度。

虽然中央和地方政府都意识到加强保障房建设的重要性，也在努力推动该项工程的实施，但是相关规则多体现在文件或领导的会议讲话中，还没有形成法律化的系统性制度。如有关保障房的政策早在1995年1月20日国务院办公厅《转发国务院住房制度改革领导小组安居工程实施方案的通知》的文件中已经出现。2007年8月7日，国务院出台《关于解决城市低收入者家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号），国务院办公厅根据形势发展需要，于2011年9月28日发布了《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》（国办发〔2011〕45号）。然而，这些政策没有系统总结而上升到法律层面，从而难以形成保障房发展的威权性机制和可持续动力。

三、保障房融投资的制度建设不足

相对于有形的制度安排即机构而言，这里的制度特指无形的制度安排或政策。房困的破解无疑需要借助充裕的资金支持，发展住房金融特别是政策性住房金融，是房困破解成功国家的重要法宝，国内在此方面的制度创新，表现不佳。

例如，缴纳公积金不失为积累住房消费资金、提高住房消费能力的有效路径。但是，有关公积金的政策缺陷较为显著。住房城乡建设部《关于调整住房公积金存贷款利率的通知》建金〔2011〕44号第一条规定，“从2011年4月6日起，上调个人住房公积金存款利率。当年归集的个人住房公积金存款利率上调0.1个百分点，由0.40%上调至0.50%；上年结转的个人住房公积金存款利率上调0.25个百分点，由2.60%上调至2.85%。”从中可以发现，公积金存款利率长期较低，即使调整后的利率也低于物价通胀率，这挫伤了公积金缴纳者的积极性，难以吸引更多的居民主动参加公积金缴纳，因而公积金数量增长不足，不能有效发挥对房困问题的破解功能。现有的公积金用途也曾长期仅限于买房，造成大部分购房能力不足的中低收入群体为少部分用公积金买房的群体默默无闻地做贡献。中低收入群体难以买房而长期不能提取公积金，等于削弱其住房消费能力，等于高收入的群体在买房时挤占其公积金，这造成公积金使用上的不公平。

再例如，集资以合作建房，是破解部分职工房困的又一条有效路径。然而，鼓励集资以合作建房的财税、利率等政策支持严重不足。一些政策界人士总是强调美国的住房问题解决得成功，现在仅存在数量少的房困群体，却忽视了美国对数量可观的中等收入群体在建设社会住宅方面的强有力的财金政策支持。

历史地看，我国在发展住房金融支持住有所居问题破解的过程中，曾借鉴德国住房储蓄、新加坡公积金和美国住房抵押贷款制度，但是对这些好的经验似乎都没有真正“学到点子上”。例如，在烟台和蚌埠市试点推行住房储蓄银行，无疑有历史价值和现实意义，但这些银行后来都转为商业银行。又如，我们至今仍未建立对中低收入群体首套房抵押贷款的政府担保机制，这也使得潜在的购买力在缺乏政府担保的机制下，难以被激活。近来，要求地方政府从土地出让金中拿出一定比例的资金，用于支持保障房建设，也因量少而难济于事。

四、保障房建设的考核机制尚未健全

近来的国字号文件已经强调对地方政府建运保障房实施监督，但尚未建立具体的奖惩兼备的考核机制。

国发〔2010〕10号文件第一条从问责向度对省市政府稳定住房价格的工作落实情况提出了约束，国办发〔2011〕1号文第七条甚至要求，省级人民政府及有关部门要对辖区内城市稳定房价工作也进行约谈问责。现在看来，在强化问责监督的同时，奖励政策要跟进。国办发〔2011〕1号文件精神启示：要发挥媒体的舆论优势，对房价回归调控工作突出的城市加大宣传表扬力度；在政府责任体系和执行力维度，也要重视对房价回归调控工作突出的城市政府进行集体式政绩奖励和选拔任用上的激励，这是发挥政绩考核指挥棒效应的另一个重要逻辑。

此外，也要建立广大居民评价地方政府建运保障房的绩效的机制。吸纳居者合法参与对住房问题的决策和执行，是国际经验之一，英国政府在此方面的作为更为显著。国内目前还比较缺乏对保障房建设运行的群体意见的表达渠道，不利于促进地方政府更好地建设人民满意的保障房。

五、尚未科学明确发展保障房的理念

正如前文已经阐明的，保障房并非公共住房，而是具有准公共性的住房，集民生工程和经济扩内需工程于一身，因而并非仅是负担，这样的认识无疑是正确的。例如，新加坡政府就在发展大量的组屋过程中，成功地通过产权变更、梯度消费的有效政策，既实现了组屋的保障性社会功能，也实现促进住房经济繁荣的功能，甚至对带动整个经济发展作出显著贡献。不过，国内部分地方政府或有关部门并未形成这样科学的保障房发展理念，相应地导致不作为或行为失当。

另外，前文在核心概念界定时，已经谈到目前保障房种类繁多、称谓不规范的现象，这固然有理论发展不足、认识不到位的原因，但似乎不能排除一些地方政府对发展保障房的理念认识存在偏误。如将保障房看作是烧钱而不挣钱的负担，就会巧立一些含混错乱的保障房品种，争项目要资金，或打着房困破解的旗号，真意却在于追求不该得的利润，这些“揣着明白装糊涂”的不当心理，需要在树立对保障房发展的正确理念的过程中加以消除。