2.2 英国应急预案管理现状

2.2.1 应急预案制度

英国中央政府与地方政府对意外事故的责任分由几个部门承担，其中国家级负责的部门包括运输部、环保署、卫生与安全署、内务部和商业部。地方卫生局、地方水管理机构公用设施部门在制定事故应急预案及对化学事故做出反应的过程中都要发挥作用。工厂检查及卫生安全署（HSE）的地方代表负责监督和执行安全规定，并负责静止装置的应急计划。科学家、企业、地方政府、工会及国家机构都有代表参加国家重大危险顾问委员会，它负责对大型静止装置的事故预防与应急反应对策进行审查和提出建议。

英国的应急预案共有3类：总体预案（Generic Plan）、专项预案（Specific Plan）以及单机构、多机构和多层级预案（Single-Agency, Multi-Agency and Multi-Level Plan）。其中，总体预案和专项预案是最基本的两种预案，这两种预案共同发生作用，并以专项预案支撑总体预案。绝大多数第一类处置者需要制定总体预案和专项预案。总体预案由某一个机关制定，并且被视为最重要的预案。法律要求每个机关的总体预案应该与其他合作机关制定的预案相协调。专项预案主要针对特定的突发事件，如航空事故、化学事故、海洋污染、石油污染、环境卫生事故、铁路交通事故、洪水、灾害天气、学校事故、口蹄疫疾病等。这些突发事件的处理往往不适合写入总体预案。专项预案分为两类：一类针对特定危害或者事故；另一类针对特定的地区或者地点，如针对机场、医院、易发洪水地的公共场所等。此外，还应当考虑是否应当制定多机构预案。在决定制定多机构预案的情况下，制定预案部门有权考虑决定哪一机构负担领导责任。多层级预案实际上是多机构预案的一种，由多个层级的政府共同制定。

2.2.2 应急预案内容

根据英国有关法律和规章文件的要求，应急预案内容应当尽可能详细，且符合逻辑。应急预案一般至少应当具有以下要素。

（1）预案的目的，包括与其他应急处置者所制定预案之间的联系。

（2）预案所针对的特别灾难、突发事件或者地点的详细信息。

（3）预案的启动，包括预警和预备程序。

（4）应急管理队伍及其作用。

（5）应急救援人员及其作用。

（6）突发事件控制中心的位置。

（7）应急响应不同阶段中不同处置者的主要义务。

（8）与突发事件应急有关各组织的作用。

（9）有关其他应急处置者的补充安排。

（10）应急活动停止的程序。

（11）附则，包括主要应急工作人员的详细联系方式、社区风险登记部门与其他有关信息。

（12）预案的修订程序。

（13）预案的演练计划。

（14）培训计划。

英国化学工业协会编写的《预防重大意外事故》小册子中介绍了静止装置事故的现场报警与反应模式。图2-2所示的结构已经被推荐采用，并已在英国的许多大工厂实行。

2.2.3 应急预案指定步骤

按照英国法律规定，应急预案的制定一般包括以下5个步骤。

（1）危险描述。《国内紧急状态法》中规定了风险评估程序。各级政府负责对灾害和威胁进行评估。依据事件发生的可能性和影响程度，将风险评估结果分为低风险、中度风险、高风险和极高风险4个级别。处置者将根据风险评估的结果决定是否制定预案。在这一阶段，政府须明确哪些突发事件最易发生、哪些主体最易受到影响等问题。

（2）确定目的。风险评估程序所描述的危险基本情况需要被转换为一系列的目的，包括为达成这些目的需要具备哪些能力。这是制定应急预案过程中最重要的步骤。中层管理机构中负责具体操作的官员们会被逐个询问到：如果出现类似的危险，他们希望如何进行处理？他们需要考虑以下问题：出现突发事件他们所在的机构应该怎么做？机构具备哪些应急能力和资源？应急预案将要处理多少种突发事件？哪些事项应当优先？将会出现哪些问题？这些问题需要什么级别或者标准的应急响应？到了某一个阶段，来自多个学科的重要专家们应当会聚一堂，就预案的目的达成一致意见。当然，这些目的有可能在制定具体计划的过程中发生变化。

（3）任务与应对措施。这一步骤的目的主要是确定各类组织在应急活动中的作用。在各职能部门的关键工作人员应当回答以下问题：应当做什么？怎样做？是否有合适的应急队伍、人员、应急技巧以及训练？管理机构和联络机构是否已存在？应急设备、材料、车辆和装备等是否充足？如果不够充足，可以从何处获取？这一步骤最终会形成一个清单，其中详细列明在突发事件发生过程中应当采取哪些行动。

（4）组织机构。（3）所确定的诸多任务和应对措施需要被放入一个适宜的应急管理框架中，这就是本步要解决的组织机构问题。应急计划必须回答下述问题：存在于现有机构中的管理机构能否在突发事件中获得有效利用？是否需要成立新的机构以完成突发事件过程中的若干任务？各类型的应急处置者是否需要联合起来形成一个共同的组织结构体以完成任务？紧急的费用开支决定被授权给了哪一机构？不同的应急救援队伍如何被组织起来以至于它们均能知晓如何运转？

（5）各项义务。这是制定应急预案的最后步骤。在组织机构框架搭建起来后，应当确定应急处置者以及应急队伍的义务。哪一机构完成哪些任务应当清楚明确地写出来。

2.2.4 应急预案修订

英国的有关规定要求，如果新的风险评估报告显示一项预案已经过时，或者发现了新的风险，预案就应当被修订。当然也会有其他的因素引起预案的修订，包括：①从突发事件中获得的经验教训，突发事件的发生往往会暴露出一些之前没有注意到的风险，或者表明需要更好的应急程序，或者应当将某些组织纳入预案中；②应急演练中获得的经验教训。从应急演练中获得的经验教训与突发事件雷同，不同之处在于应急演练是人为控制的，特别设计以检验应急预案的程序，并且可以不断重复直到合理的安排产生为止；③组织机构及其程序、技术系统发生的变动；④关键工作人员的变动，应急预案或者它们的附则必须不断地反映关键工作人员的变动，包括姓名、工作头衔以及联系方式。英国要求每3个月就应当对预案中的联系方式等信息进行纠正，并应当阶段性地对预案进行重新审查；如果预案有修订，应当及时公布。