2.4 城市基层社会组织的类型

分类是社会科学研究的基础。准确、有效的分类有助于理清思路、把握全局、产生比较性联想。笔者在此梳理城市基层社会组织的不同类型学描述，并考察其实际的类型分布状况。

2.4.1 不同标准下城市基层社会组织的分类

在对城市基层社会组织进行分类之前有必要先了解一下社会组织的一般分类法。当前中国社会组织构成了“一个极为庞大、复杂、易变和充满多重性的体系”（王名，2008），对其进行科学分类是一件相当困难的事情。按照不同标准对社会组织进行不同分类，可以使我们从多个角度认识社会组织。不同的分类标准没有绝对的优劣之分，选择哪一类分类方式要依据研究目的而定。

“对民间组织的分类没有确定的类型学标准。国内对民间组织的分类主要有三种，一是民政部的，即官方的分类；二是借用联合国或国外研究机构的分类方法；三是国内学者提出的、至今没有相对一致的各种分类标准。”（俞可平，2006）现行法规将社会组织划分为社会团体、民办非企业单位和基金会。但这种分类方法把那些由于各种原因而未登记注册的但具有一定非政府性、非营利性的社会组织都排除在外，已不能适应当前社会组织不断分化与发展的新形势，既无法涵盖当前所有社会组织的各种类型，也不利于政府对社会组织的管理与监督。在国际上，受到较广泛认同的是美国约翰 霍普金斯大学提出的“非营利组织的国际分类”（the International Classification of Nonprofit Organizations, ICNPO），将社会组织分为12种基本类型：文化和娱乐组织、教育和研究组织、卫生和健康组织、社会服务组织、环境组织、发展和住宅组织、法律和政治组织；慈善中介和志愿促进组织、国际组织、宗教组织、商业和职业协会及工会、其他组织。这对我国社会组织分类有一定的借鉴意义，但由于国情不同也不能照搬照抄。因而，学界采取了多种标准对社会组织进行分类。基于国家、社会关系的表现形式可分为官办型（自上而下型）、半官半民型（官民合作型）和民办型（自下而上型）（王颖、折小叶、孙炳耀，1993:45）；基于社会组织法律地位的表现形式可分为法定非营利组织、草根非营利组织、未定型非营利组织（贾西津，2005:61-66）；基于组织性质的表现形式，可将社会组织区分为“会员制”“非会员制”以及进一步细分为“互益型”“公益型”“运作型”“实体型”四类（康晓光，2001:17）；依据组织的生成路径可分为“自上而下型”“自下而上型”和“外部输入型”（王名，2001:24/45）。

对社会组织的分类方法在一定程度上也适用于城市基层社会组织。类似地，根据官方的分类，可以分成社区社会团体、社区民办非企业单位、社区基金会。根据创办过程中国家与社会的关系不同，城市社区社会组织可以分为政府办社区社会组织、民间力量办社区社会组织、合作办社区社会组织三类。根据组织的法律地位来划分，城市社区社会组织可以分为正式登记注册的、在街道或居委会备案的、未登记也未备案的三类。

有一些学者直接对城市基层社会组织进行了分类。根据组织目标与受益者之间的关系，将社区组织分为经营类组织、慈善类组织和互助类组织，其中慈善类和互助类是社区社会组织的重要组成部分（杨团，2000）。按照人员的组织构成，社区社会组织通常可以分为居民参与型与非居民参与型两种（陈洪涛、王名，2009）。根据街道办事处或居委会实际管理的社区社会组织的归属范畴，将社区社会组织分成四大序列：一是传统党群组织，包括工、青、妇、团、残、老等传统党群及其在社区建立的相应协会；二是国家法规规定的各类社会组织，包括民办非企业单位、社会团体、基金会三类；三是两新组织，包括新社会组织、新经济组织，是政府部门为适应新形势建立的各类起着中介、桥梁作用的社会性组织；四是社会体制改革过程中新产生的各类社会组织，如社区卫生服务站、民办学校、各种文体协会、宗教组织等（夏建中，2011:12）。还有一种在实际工作中很常见的分类方法，即按照活动内容不同来划分，只是不同学者的命名有所不同。杨贵华（2005）将其分为社区福利组织、社区文体组织、社区居民权益维护组织、志愿活动组织、为配合政府社会事务工作的组织、为社区居民提供服务的组织；夏建中（2011:13）将其分成公益慈善类、生活服务类、文体活动类、促进参与类、教育培训类、权益维护类。按活动内容来划分城市基层社会组织，由于一个组织可能具有多种活动内容，导致该组织分类也并不是截然分开的，即一个组织可能归属到两个类别中。比如社区的法律志愿工作室既可以视为是权益维护类的，也可视为志愿服务类的。

组织功能反映组织的本质，因此，从功能角度来划分组织是一个不错的选择。如前所述，本书所研究的城市基层社会组织主要是指社区内社会组织。根据功能差异可将其主要分成民主治理类组织、社会服务类组织、维护权益类组织、文体活动类组织四大类。民主治理类组织是指在社区中发挥民主管理、协同治理功能的基层社会组织，如居委会、计划生育协会、调解委员会等。社会服务类组织是指为社区居民提供各类福利服务、生活服务、公益服务的基层社会组织，如志愿者组织、劳模工作室等。维护权益类组织是指在社区中维护业主权益或为居民提供维权服务的基层社会组织，如业委会、法律工作室、信访代理室等。文体活动类组织是指在社区中为居民提供文化教育服务或居民由于兴趣爱好而自发组成的各类基层社会组织，如摄影俱乐部、沪剧班、读书会、健身队等。当然，由于城市基层社会组织的复杂性，这四种基本类型不一定能包括所有的城市基层社会组织，可能会有所遗漏，但能囊括绝大多数城市基层社会组织。

特别需要说明的是，从法律角度来看，居委会与业委会都属于群众性自治组织，应该具有非政府、非营利、公益性的特征，因此可被纳入在城市基层社会组织的范畴。当然，由于这两者是法律文本规定的特定的群众性自治组织，它们又不同于一般的城市基层社会组织。尤其是居委会在现实中“被行政化”，甚至成为街道办事处的“一条腿”，与社会组织的非政府性不完全相符。不过，上海在近些年的基层社区改革中，尝试通过改变授权来源、调整组织结构等多种办法来给居委会“去行政化”，使其作为群众性自治组织的性质得以较大程度的恢复。尤其是2015年的“1+6”文件更是对街居体制进行大幅度的改革，以期促进社区自治。最关键的是，居委会作为社区治理中最重要的主体，在很大程度上影响着在社区内形成的草根型、居民参与型城市基层社会组织的发展。对城市基层社会组织的研究不能无视居委会的存在。因此，本文将居委会纳入考察范围。王名、贾西津（2002）也认为，由于居委会“产生背景较特殊，且是一个数量众多的同质群体，因此在研究时需要将其与一般意义上的NGO区分开来”。

2.4.2 城市基层社会组织的类型分布

以上分类方法都是按照某一标准从逻辑上对社会组织进行分类，虽然简单易懂，有助于人们认识不同类型社会组织之间的差别，但这些方法的一个共同特点是未能对我国纷繁多样的社会组织现状进行全面的特征描述。笔者认为康晓光、卢宪英、韩恒（2008:289306）根据“政府性—非政府性”“营利性—非营利性”两个维度，勾画出一张中国第三部门组织的类型分布图，较全面、系统地展示了中国社会组织发展的现状及特征，对本书梳理城市基层社会组织的类型分布有较大启发，因而在其基础上，结合调研中了解到的城市基层社会组织的实际情况制作图2.1。

图2.1 城市基层社会组织的类型分布

尽管中国第三部门的基本特征是非政府性、非营利性，在实际上中国第三部门组织在政府性和营利性上存在着很大的差别。由图可见，根据“政府性—非政府性”“营利性—非营利性”两个维度大致可以把当前中国的第三部门划分为四个象限。

第一象限内社会组织的特征是非政府性弱、非营利性强。这类组织的特征是由政府强制发起成立，有一定的法律身份，但组织的自治性差，受到政府的干预较多，国家财政是其最主要的资源来源。组织的行为方式具有行政化、官僚化、等级化的特点，政府色彩浓厚。这些组织的特征非常类似于第一部门组织的特征，因而被称为“准第一部门组织”，包括官办的社会团体、基金会和官办的无经营性收入的民办非企业单位和居民委员会。其中居委会的法律地位虽然是群众自治性组织，按理不应与其他官办的社会组织并列在一起置于第一象限内，但由于客观实践与制度文本的差距，实际上多数居委会的行政化色彩十分浓郁，表现为其资源高度依赖政府，活动经费和工作人员的工资及福利主要来源于政府拨款，并按照上级政府的部署开展活动，承担了基层的大部分行政工作，因而被列为“准第一部门组织”。

第二象限和第三象限内社会组织的共同特征是非营利性弱，包括有经营性收入的事业单位和民办非企业单位。这些组织相对比较注重经济效益，供需、价格、竞争等市场机制在组织运行中发挥着重要作用，经营性收入是组织主要的收入来源。这使得事业单位与民办非企业单位有点类似于第二部门组织，但由于其盈余不许进行分配，资产也不属于投资者个体所有，因而被称为“准第二部门组织”。

第四象限中社会组织的特征是非政府性强、非营利性强，具有典型的西方第三部门的特征。这类组织不是由政府强制成立，而是自愿发起成立；在治理结构方面受政府的干预较少，相对自治；强调志愿、参与精神；主要回应社会而非政府的需求。但这类组织并不完全同于西方社会的第三部门组织，因为其中还有大量由政府发起成立的组织，因此被称为“准西方第三部门组织”。具体包括官方发起、民间运作的公益性和互益性的社会团体、基金会；民间成立的公益性社会团体、基金会及社区内部的各种公益性组织；民间成立的互益性社会团体及社区内部的各种互益性组织三种子类型，它们的非政府性依次递增。

图2.1较完整地反映了当前城市基层社会组织的谱系，可帮助读者形成对城市基层社会组织的总体与分布的基本认识。本书此处以长宁区X街道为例，简单罗列上述七类城市基层社会组织，以增加感性认识。类型1：官办的社会团体、基金会和官办的无经营性收入的民办非企业单位，如社会组织发展服务中心、居家养老服务中心等；类型2：居委会，即X街道的23个居委会；类型3：有经营性收入的事业单位，如社区卫生服务中心等；类型4：有经营性收入的民办非企业单位，如敬老院、培训学校、婚介所、艺术馆、眼科医院等；类型5：官方发起、民间运作的公益性和互益性的社会团体、基金会，如成人教育协会、市容环境卫生协会、社区计划生育协会、餐饮同业公会等；类型6：民间成立的公益性社会团体、基金会及社区内部的各种公益性组织，如老年协会、劳模之家、惠平信访代理室、红心法律工作室、红枫心理咨询室、宗山法律咨询工作室等；类型7：民间成立的互益性社会团体及社区内部的各种互益性组织，如业主委员会、荣威车友会、企业家沙龙、新上海人俱乐部、新缘俱乐部、晚晴读书会、经为摄影工作室等各种群众文体团队。

从城市基层社会组织的分类中可见我国社区社会组织种类繁多、性质复杂、定位模糊、功能广泛，本书不可能一一对其进行研究。正如前述“2.1城市基层社会组织的内涵”部分所解释的，本书主要研究在社区内形成、居民参与型的社会组织，旨在思考如何在“原子化”的邻里结构、“碎片化”的基层社区条件下，使城市基层社会组织生长获得持续的内源动力。这些社区内的社会组织实际上以社区社会团体、自治性组织为主。而那些形成于社区之外、但主要在社区内开展活动的民办非企业单位则不在本文考察的范围内。

本书研究的在社区内形成的、居民参与型的城市基层社会组织，一般来说是兼具非政府性、非营利性，集中于第四象限。本书将在后续几章里分别介绍上海城市社区中民主治理类、社会服务类、维护权益类、文体活动类这四大类基层社会组织的发展实践。其中，作为社会服务类社会组织的社区志愿组织属于类型6，作为文化活动类社会组织的社区群众团队属于类型7，作为维护权益类社会组织的业委会也可归入类型7。唯一比较特殊的是由于历史原因被行政化的居委会被纳入第一象限。对城市基层社会组织的研究，绕不开居委会，因为居委会是社区中最重要的基层组织，而且居委会本身就是一个兼行政性与社会性的富有中国特色的基层社会组织。因此，下一章就从居委会说起。