看国外公共文化服务如何玩转PPP

2016年6月，财政部会同文化部等二十部委联合启动第三批PPP示范项目申报筛选工作。值得注意的是，这是财政部门首次面向文化领域征集PPP项目。转变思路，鼓励社会资本进入文化领域，有利于提高文化产品和服务的供给效率。自2013年7月31日起，我国政府开启全面推行PPP模式的计划，即通过特许经营、投资补助、政府购买服务等手段，吸引私人部门参与经营性公共项目建设与运营。但是我国PPP模式发展时间相对来说较短，经验不足，PPP的相应配套机制不健全。PPP模式到底如何助力公共文化建设？国外PPP模式的成功经验或许会对我们有所启发。

微评

★ PPP 模式是由私人部门提供产品，公私双方共同合作的模式，因此具有市场竞争性和产品公共性的双重特点。市场失灵与公共性的矛盾使政府有责任对政府工具即PPP模式进行监管，达到发展公用事业、维护公共利益的目的。

Public-Private Partnership（简称PPP）最早是英国为缓解政府财政危机而使用的一种融资模式，现已演变成一种覆盖项目设计、融资、建设、运营等环节全生命周期的公私合作伙伴关系。政府与私人机构基于伙伴双方形成合作关系，双方在项目全过程中风险共担，收益共享。运作方式上，政府或第三方机构在对项目进行可行性论证之后，对拟定采用PPP公私合作伙伴关系的项目进行招标，通常再由政府和私人机构共同出资成立特殊项目机构专门负责项目的运转，确保项目的实施。相较于政府包办项目而言，PPP模式具有传统模式所没有的管理灵活、节约成本、提升效率等优势，较多应用在交通、基础设施、环保、轨道等公共领域。

PPP模式是结合社会力量参与公共文化服务的一种形式

作为政府与社会资本合作模式，PPP在公共文化服务方面的应用也初见端倪。纽约时代广场、德国的智慧城市建设等都采用PPP模式运作。2015年，我国财政部和发改委共同发布了2762个PPP项目，规模达到4.9万亿，其中公共文化服务领域的PPP项目有19个，占项目规模的2%，金额已达107亿元人民币。公共文化服务领域引入PPP模式是我国双创时代下转变经济发展方式，实现政府职能移转和创新公共文化服务供给渠道的现实需求。PPP模式如何更好地在公共文化服务领域运作自如，需要不断地进行探索和借鉴。

微评★ PPP作为一种新型公共文化服务发展模式，在我国已经得以实施。当前还处于探索和初级发展阶段，因此需要借鉴世界范围内较为成功的其他国家的发展模式。

我国公共文化服务坚持政府主导、社会力量参与。传统的公共文化服务供给由政府自上而下提供，重建设轻管理，体制化束缚下的人事激励制度不完善等，容易造成供需不对称，阻碍公共文化服务目标的实现。PPP通过政府与私人机构合作，一定程度上可以弥补公共文化服务供给模式存在的不足。PPP模式增加了公共文化服务的供给方式，提升了公共文化服务的供给效率。政府以特许经营权或合同方式与私人机构签订合作协议，私人机构建设运营，政府全程监管。通过引进商业模式的竞争机制和专业的运营能力，为原有领域带来技术和管理方式的创新，活化僵化体制。同时， PPP模式以绩效和产出为导向，不仅扩宽融资渠道，还可以缓解政府压力，激发社会活力。此外，PPP模式还将公共文化服务的供给目标贯穿公共文化服务项目的设计、融资、建设、运营全过程，以降低双方整体风险与追求整体利益最大化为目标，由管事到服务转变，响应服务型政府的建设要求，有助于公共文化项目实现企业化的有效管理。

国外PPP模式的成功经验

相对于我国而言，国外一些发达国家拥有较为完善的政策体系、发达的市场经济和稳定的政治环境，他们在利用PPP模式建设和运营公共文化项目过程中积累了较多成功的经验，这些国家在公共文化服务的PPP模式应用方面有其成功之处。

 

加拿大：提供一站式服务

加拿大拥有独立的PPP管理机构——PPP Canada，允许私人部门通过机构董事会监测PPP机构的运作情况并进行反馈。联邦政府采用资金支持和培训等措施，鼓励市级PPP项目运作。基于丰富的PPP项目经验，加拿大政府为包括公共文化服务在内的PPP项目提供“一站式”服务，即通过简化手续、开辟绿色通道等方式降低交易成本，提高公共文化项目的运作效率。Shenkman艺术中心是加拿大首都渥太华在经过可行性分析以后，运用PPP模式运作的公共文化项目。双方签订合作协议，明确双方具体职责，约定艺术中心在30年租赁期限结束后将归还给政府。政府提供“一站式服务”，为该项目的顺利实施铺平了道路。Shenkman艺术中心于2009年完工运营，每年有超过300场艺术课程和200多场的艺术表演，不仅增加社会参与度，还提高了政府的信誉，带来了社会效益。

微评

★ 加拿大成熟的PPP发展模式，值得我们借鉴和学习。简化的手续和高效的工作机制给我们很多启示。

 

英国：三层机构进行管理

作为PPP模式的发源地，英国建立了一套完善的管理制度。英国财政部设立专门负责管理PPP的机构Infrastructure UK——英国基础设施中心，对PPP项目进行项目评估决断，同时制定国家基础设施计划，发布重大和一般PPP项目；英国合伙经营机关向公共部门提供私营机构的专门知识及资源，并协助公共部门落实PPP模式的重要目标；公私营机构合作署（由地方政府拨款成立的机构）向由地方政府协会委任的董事局问责，并为发展公私营机构合作的地方机关提供支持。这三层级PPP管理机构的运作，实现了不同层级PPP项目的落地。英国是全球PPP市场最活跃和PPP涉及领域最广的国家之一，PFI模式（民间主动融资）是英国PPP的主要模式，也体现出在英国公共文化服务PPP模式的运行中，私人机构较高的参与度。

微评

★ 目前，英国是全球PPP项目规模最大、触及领域最广的国家，适用领域从公共产品开始向公共服务领域扩展，触及国防、公共次序、文娱文明、教育等。英国PPP模式的发展情况和运作机制，对我国有重要的自创意义。

 

澳大利亚：项目各阶段高效运作

经过公私合作项目的不断实践，澳大利亚在PPP项目生命周期的阶段性运作方式上稳定灵活且具有高效率。澳大利亚推出PPP政策与指南模式，项目全生命周期都在法律框架下公开透明化运作。各州也纷纷建立地方PPP管理机构，对地方层级的PPP项目进行技术援助的同时，对不同层级的公共文化PPP项目都会进行整个项目生命周期的指导和管理。2006年，维多利亚州的维多利亚伙伴关系项目中，政府与私人机构签订了16份合同，这些合同覆盖项目各环节，并在不影响核心服务的同时，确保公共支出物有所值，有效地保护公共利益。有数据调查显示，澳大利亚PPP运作的项目发起阶段，PPP模式比传统政府采购项目节省30.8%的成本，在项目交付阶段，又可以较传统政府采购节省11.4%的财政资金，并且在进度上也快于传统政府“大包大揽”的模式。

对我国运作PPP的启示

公共文化服务领域PPP模式涵盖了项目整个生命周期的设计、建设、融资、运营、维护环节的全过程。必须理顺政府、企业和社会三方面的关系，明确公私方职责，提升PPP模式在公共文化项目中的制度建设、机构运作能力。

 

建立PPP项目管理机构

我国尚无PPP的专门管理机构，在公私合作伙伴关系上政出多门，缺乏协调配合，不利于公共文化服务领域的PPP项目顺利开展。建议建立专门负责PPP项目的中央机构，对PPP项目拥有决定和监督权，下辖各地方政府的PPP部门对接项目落地。在管理机构的运作下，注重对PPP项目进行分类指导、总结经验，形成可复制推广的公共文化服务领域运用PPP模式的范例，对公共文化项目应用PPP模式进行项目评价、项目申报和管理操作流程等方面提供借鉴。

 

完善PPP项目制度建设

PPP项目讲求公私合作的长期性，需要完善的制度机制作保障。目前，我国没有PPP专门立法，也没有专门涉及公共文化服务的PPP项目指引。地方性法规和部门规章有时会产生矛盾，尚不完备。借鉴国外制度设计经验，出台中央性的PPP法律，解决法律法规矛盾之处成为必需。通过明确PPP项目评估、市场准入、风险分担、生命周期各阶段流程运作方式等方面来加强公共文化项目PPP模式的顶层设计，完善项目争端解决机制。完善绩效评价尤其是社会效益指标，规范项目运作。

 

提升PPP项目双方能力

公共文化项目关系政府职能转移和公众公共权力的实现、私人机构的社会责任与利益目标的达成。政府方面要谨慎选择合作伙伴，加强信用建设，规范合同运作，进行多样化的政府补贴，维持PPP模式下公共文化项目的公益性，实行信息透明化管理，提高社会资本对公共文化项目盈利的信心；企业方面要利用自身优势，加强对公共文化项目设计、建设和运营能力，降低运营成本，提升参与公共文化服务的实力。

——2014年11月26日，国务院发文《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，提出实行统一市场准入，创造平等投资机会；创新投资运营机制，扩大社会资本投资途径；优化政府投资使用方向和方式，发挥引导带动作用；创新融资方式，拓宽融资渠道；完善价格形成机制，发挥价格杠杆作用。

——2014年10月2日，国务院发文《关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文），提出建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险。

——2015年5月8日，国务院批转发展改革委关于2015年深化经济体制改革重点工作意见的通知，提出积极推广政府和社会资本合作（PPP）模式，出台基础设施和公用事业特许经营办法，充分激发社会投资活力。

（资料来源：中国经济网）