第一节 大型交通枢纽突发事件应急管理组织体系概述

大型交通枢纽突发事件应急管理组织体系是指基于大型交通枢纽安全运营需要，促使应急管理主体相互配合，共同应对大型交通枢纽突发事件而形成的组织架构。它是一个由横向机构和纵向机构、政府机构与社会组织相结合的复杂系统。

一、大型交通枢纽突发事件应急管理组织体系构建的理论基础

关于应急管理的组织体系设计，学术界主要有两种观点。一种是“政府主导论”，主要从政府职能、“权力-责任”的角度分析政府在应急管理中的职责，认为政府在应急管理中处于核心地位；另一种观点是“多元论”，主要是在分析非政府组织、媒体、公众的优势基础上，强调多元社会主体参与应急管理的重要性，进而主张建立多元共治、社会参与的应急管理体制。在实践中，美国的应急管理突出“协同运作”，俄罗斯的应急管理强调“领导”作用。虽然各国的应急管理受政治体制和行政传统的较大影响，但是建立以政府为核心、多元主体协同运作的应急管理体制已成为各国应急管理发展的趋势。

（一）协同治理的理论内涵

大型交通枢纽应急管理组织体系构建遵循主体协同的逻辑，其理论基础是“协同治理”理论。

协同理论是由德国物理学家赫尔曼·哈肯首次提出的，主要是用于研究系统间相互作用的变化规律，他将协同定义为系统的各个组成部分相互之间协作而产生的集体效应或整体效应。该理论认为在一个复杂的系统中，各子系统按照一定的原则与方式协同配合，通过不断的自组织化过程，使系统实现从无序状态到有序状态的转变。这种协同的运作状态不是系统要素的简单相加，而是人们有意识地促使要素相互协同，从而使集体效用大于各要素效用总和。治理理论的兴起是与政府和市场的失效相联系的，是为弥补政府管理和市场调节不足所应运而生的一种社会管理模式。治理与传统的管理的区别在于，治理更强调过程性，在治理过程中注重多方的协调，既包括公共部门间的协调也包括与私人部门的协调。

协同治理理论是在治理理论与协同理论的基础上发展而来的，协同治理的核心观点包括以下几点：第一，协同治理是一个多元主体配合、共同发挥权威的过程。协同视角下的应急管理主体包括政府部门、社会组织、媒体与公众等，各主体在协同治理突发事件的过程中因其自身资源优势而具有一定的权威性。第二，协同治理以共同目标为动力。协同治理的各主体因相同的目标聚集在一起，通过协同治理达成合作共赢的目的。第三，协同治理系统具有动态性与协作性。协同治理各主体之间不是上下级的控制关系，而是平等的协同合作关系。同时各主体在协同治理过程中遵循动态原则，随时间、场所与领域的变化自动调整自身利益关系，使系统在不断变化的环境中保持稳定的动态平衡状态。第四，协同治理具有自组织协调性与机制性。自组织通过协调协同治理中各系统间的复杂关系，达到协同治理的效果。同时协同治理通过机制明确各主体的利益、权责边界并规范主体行为。

大型交通枢纽突发事件协同治理主张以网络技术和信息技术为基础，政府部门、社会组织、媒体、公众等多元主体相互协调、共同参与，对于潜在的或已经发生的大型交通枢纽突发事件，在应急管理的各阶段采取相应的措施，以有效的预防、应对大型交通枢纽突发事件，最大程度地维护公共利益和社会安全。其内涵体现在以下四个方面：

一是协同治理主体的多元化。在大型交通枢纽突发事件协同治理中，地方政府和枢纽内部组织不再是应急管理的唯一主体，社会组织、媒体、公众都可以参与大型交通枢纽突发事件的处置，并在事件发展的各个阶段发挥不同的作用，从而实现治理效率最大化。

二是协同治理权力的多中心。大型交通枢纽突发事件协同治理以一定的权威为基础，这种权威不一定来自政府部门，社会组织、媒体等其他主体均被赋予一定的权威，共同参与大型交通枢纽应急管理，形成多权力中心、相互制衡与监督的管理网络。

三是参与、合作是协同治理的核心。在大型交通枢纽突发事件协同治理中，政府和枢纽内部组织需要与社会组织、媒体、公众等主体在自愿与平等的基础上沟通交流，建立起合作关系。

四是协同治理的目的是维护公共利益和公共安全。政府、社会组织、媒体、公众等主体在应对大型交通枢纽突发事件时，需要组成灵活的协同治理网络，以便各主体在应急管理中能够充分发挥各自的资源、技术优势，在信息技术的支持下，发挥治理网络整体大于部分之和的作用，快速应对大型交通枢纽突发事件，从而维护公共利益和公共安全。

（二）协同治理网络结构的特点

协同治理理论反映的是大型交通枢纽突发事件应急管理的实现路径，政府可以通过协同治理的方式来满足社会公众的多元化需求，通过制定与完善相应的政策，鼓励社会组织、媒体、公众等其他的主体积极参与大型交通枢纽突发事件的应急管理。实现协同治理的必要条件是形成治理的网络结构，其特点如下：

一是在权力结构上，除政府拥有主导的权力之外，其余的参与主体在治理网络中也拥有相应的权力与责任，形成权责对等的、制度化的多元化治理结构。在以政府为主导的前提下，政府机构制度化地与社会组织、媒体及公众协同合作，共同形成大型交通枢纽突发事件协同治理的格局。这种格局将网络中的各主体的核心优势进行整合优化，相互间以合理方式形成一个优势互补、上下联动、协同合作的有机体。

二是在技术支持上，协同治理综合运用现代信息技术，打破了传统合作方式的空间与时间限制，使信息在协同治理网络中实现共享，克服了相互间协调的困难，尽可能地增强多元主体合作方式的灵活性，提高相互配合的可能性与效率。

三是在组织体制上，协同治理呈现出扁平化与灵活化的特点，取代了传统的机械化的应急管理模式，使大型交通枢纽突发事件应急管理的主体由单一的政府组织转变为多元主体共同参与的网络结构。政府通过这种治理结构的运作，能够重新整合政府组织内部及外部相互分割的部分，共同在大型交通枢纽突发事件应急管理中发挥相应的功能，降低应急管理成本同时实现管理最大效能。

二、大型交通枢纽突发事件应急管理组织框架与构建策略

（一）大型交通枢纽突发事件应急管理组织框架

按照罗伯特·希斯的观点，“应急管理就是在及时决策和民主参与之间寻求平衡，以及在目标分解、责任到人和全体员工齐心协力向统一的核心目标冲刺之间寻求平衡。这种平衡最明显的基本方法是在缩减与准备阶段让员工及各组织、团体参与到计划中来。通过对突发事件的反应、恢复计划的有效参与，在危机反应与恢复过程中就能实现协作，各团体也能接受指挥”。大型交通枢纽应急管理组织框架是在这一理念下建构形成（见图2-1）。针对突发事件应急管理的要求，设置信息部、咨询部、决策部和执行部等相关系统，并通过突发事件全周期的融合与互动，将社会组织、媒体、公众等主体整合至大型交通枢纽应急管理组织框架中。同时在治理网络中设立决策中枢，发挥其整合功能和协调功能，将多元主体围绕突发事件应对的核心目标纳入制度化平台。

根据协同治理理论及罗伯特·希斯的观点，大型交通枢纽应急管理组织框架应包括政府部门、枢纽组织、社会组织、媒体与公众五大主体（见图2-2）。

多元主体协同治理有利于提升应急管理组织体系的运行效率，也有助于提升大型交通枢纽突发事件应对能力，具体包括突发事件协同缩减能力、突发事件协同预警能力、突发事件协同应对能力、突发事件协同恢复能力。

1．协同缩减能力

协同缩减能力是大型交通枢纽应急管理的首要能力，其目的是尽可能地将突发事件消灭在萌芽状态，主要任务是预防大型交通枢纽突发事件的发生。大型交通枢纽应急管理主张“关口前移”，即在突发事件发生前，需要采取一定的措施以减少和避免突发事件发生。协同缩减能力主要体现在突发事件的预防与准备阶段。通过政府部门、枢纽内部组织、社会组织、媒体、公众的协作，做好大型交通枢纽突发事件的应急准备及各项保障工作，强化应急管理宣传教育，增强枢纽公共安全防范意识与能力。

2．协同预警能力

协同预警能力是大型交通枢纽应急管理过程中的基本能力，是防范和解决突发事件的基础。大型交通枢纽突发事件的预警是在突发事件爆发前，通过制订应急预案和对突发事件的监测，提前对突发事件性质、规模、影响范围、危害程度进行研判和警示。协同预警的任务是尽快地识别和发现突发事件，使社会有更充足的时间做好大型交通枢纽突发事件应对准备工作。

大型交通枢纽突发事件的协同预警需要枢纽组织、政府部门与多种社会力量的协同合作。政府部门可以建立多层次的网络预警体系，鼓励社会组织、媒体与公众在预警阶段的参与，提升大型交通枢纽突发事件预警工作的效率。

3．协同应对能力

协同应对能力是大型交通枢纽应急管理的核心能力。增强突发事件协同应对能力的目的在于充分调动社会各类资源，尽可能减少突发事件造成的损失。在大型交通枢纽突发事件应对过程中政府、枢纽组织、社会组织、公众要突破不同组织间的管理壁垒，实现跨部门的协同联动，重点在应急决策、应急疏散、应急救援活动中充分发挥各自功能优势，促进大型交通枢纽突发事件应对工作的有效开展。

4．协同恢复能力

协同恢复能力是大型交通枢纽应急管理不可缺少的能力，是突发事件应对后，恢复枢纽正常交通秩序的能力。增强协同恢复能力的目的在于充分调动各方力量，做好枢纽基础设施恢复与公众心理修复工作。

大型交通枢纽应急管理协同恢复的前提是，政府部门进行科学规划与统筹协调。同时还应当充分发挥各类社会组织的作用，利用各方的资源，共同开展突发事件后的恢复重建工作。例如在救济补偿方面依靠多主体的共同作用，在心理恢复方面依靠专业的心理咨询机构。

以上四种大型交通枢纽突发事件协同治理能力建设具有不同的侧重，见表2-1。

大型交通枢纽突发事件协同缩减能力建设的重点是政府部门与枢纽组织的治理协同、政府部门与社会组织的治理协同、政府部门与公众间的治理协同；大型交通枢纽突发事件协同预警能力建设的重点是政府部门与枢纽组织的协同合作；大型交通枢纽突发事件协同应对能力、协同恢复能力建设的重点都是政府部门与枢纽组织、社会组织、媒体、公众的治理协同。

（二）大型交通枢纽突发事件应急管理组织体系构建策略

大型交通枢纽应急管理组织体系鼓励各主体参与突发事件应急管理，强调自治理念，同时又注重突发事件应急管理的多元参与，强调共治理念。大型交通枢纽应急管理组织体系的构建应当引导各主体通过互为导向、优势互补实现突发事件应急管理多元参与。具体策略如下：

（1）构建多元主体协同治理网络。多元主体的本质是增加管理主体的多样性，目的是通过多元主体的沟通与合作，预防并解决大型交通枢纽突发事件。各主体在应急管理中拥有相对独立且平等的地位，在突发事件前后都可以自由使用和管理控制自己的资源。政府在大型交通枢纽应急管理中行使公共权力，承担统筹规划与协调的责任。社会组织与政府相互合作，形成互补关系，对市场失灵与政府失灵起到一定的弥补作用。媒体作为社会公器，在大型交通枢纽突发事件发生发展的过程中提供必要的信息支持，促进其他主体更好地应对突发事件。公众既是大型交通枢纽突发事件的作用对象也是突发事件应对的参与者，其自救协防能力影响应急管理的效果。

（2）重塑应急管理组织结构。结构重塑有助于促进大型交通枢纽应急管理组织体系中各主体相互依赖，以公共利益和自身效益最大化为原则，最大程度地整合各类资源，充分发挥自身在大型交通枢纽应急管理中的优势，形成系统、整体的应急管理组织体系。大型交通枢纽应急管理组织体系在进行结构重塑时，首先要以维护公共安全、保护人民生命财产安全为目标，其次要注重约束政府的权力。政府在应急管理中多行使的是国家紧急权力，包括决定权、执行权、公布权、监督权，并且这些权力的行使是以公共利益为导向的。最后要注重协调工具的使用，利用法律、行政等方法，促进大型交通枢纽应急管理中主体之间的协调与沟通，还可以借助财政等经济手段或情感等社会手段平衡各主体之间的利益关系，促进各主体资源的整合与利用，提高应急管理组织体系的效率。

（3）促进资源整合与信息共享。在网络关系中，每一个主体对其他主体均有较强的依赖性，这种依赖性来源于各主体之间行动和资源的差异与互补，是共生性依赖。促进大型交通枢纽应急管理组织体系各主体间的互动，首先要进行资源整合。政府应当建立协同合作机制，树立合作理念，激发多主体合作意愿，增强主体间充分有效地沟通，形成相互合作的文化，将各主体的资源进行充分整合，提高应急管理效率。其次要实现信息共享。大型交通枢纽应急管理组织体系主体间的互动除了资源整合还应当实现信息共享，信息共享能够让公众、社会组织等主体及时了解突发事件的情况以及政府采取的相应措施，促进政府与社会共同高效地应对大型交通枢纽突发事件。最后是构建协同模式，要加强组织体系中核心主体与边缘主体的联系，增强各主体信息和资源的交流互动，形成长期的互动机制。