一、新的情况对政府及其领导人提出新的要求

——在联邦俱乐部所作关于进步政府的竞选演说

1932年9月23日于加利福尼亚州旧金山市

 

朋友们：

承蒙邀请向联邦俱乐部演讲，使我感到荣幸。作为民间领导人的一个组织，贵俱乐部关心政府的根本问题，尤其致力于通过非党派手段谋求政府的进步，在本市和本州，或者还可以不夸张地进一步说，在全国政治生活中，都是突出的。因此，在当前政治运动的高潮中，得以向诸位发表演讲，实在是很大的荣幸。为了投桃报李，我的演讲将力求符合贵俱乐部的宗旨。

我要谈一谈政府，而不涉及政党关系。我要谈一些普遍原则，而不接触各个政党。普遍原则是非政治性的；当然，从更广义上讲，正如一位伟大的美国人曾经给政治下定义时所表明的那样，在人类生活的一切方面，任何事情都是脱离不了政治学的。

然而，我并不想向诸位全面回顾我这一生大部从政的历史。我的一些体会和看法在过去几个星期里已经谈得相当深入了。我到过的地方不少——从奥尔巴尼一直到金门。我见到了许多人，听到了许多事；今天，从一个意义上讲，我正处在旅行的中途点上，很高兴有机会向诸位谈一谈自己的感受。

朋友们！有时候，特别是在这样的年月里，我们会感到气馁。似乎事情都是老一套，一成不变，无所作为；整个世界已经衰败疲惫，秩序荡然。这就是消沉的情绪，令人感到压抑和厌倦的消沉情绪。

但是，我们再在美国环顾自己，一切事物都会证明我们是不该有那样一种情绪的。美国还是崭新的。它还处于变化和发展的过程之中。它还具有青年的伟大潜力，而伟大的西部、西海岸和加利福尼亚州尤其是这样。

诸位不要误解，我决不是把这一带看作是什么新开发的地区。我到过世界上许多地方，但我从来没有像在这里那样感觉到引人深思的变化和发展；在这里，似乎古老、神秘的东方就在近旁；在这里，我们可以迎接全世界一切生活、思想和贸易的新潮。仅仅这一个因素，就可以使得立足于这个地区的人警觉到事物的更深一层的意义。

但是，并不限于上述这点，我更欣赏的是，贵俱乐部的成员思虑所及能够超乎眼前这一时刻，超乎自己的直接任务，超乎自己的个人利益。因此，我请诸位和我一起广泛地考虑一下深刻影响我们日常生活、我们的幸福、我们的未来和我们的安全的政府同经济生活的某些关系。

谈到政府这个问题，无非是要辨明：各个个人，无论男女，均应服务于某种政府的或经济的体制，还是某一政府的和经济的体制之存在，应服务于各个个人。许多世代以来，关于政府的讨论总是以这个问题为主。涉及这些问题时，人们历来都有分歧，自古以来就是如此，而在今后，诚实的人们之间大概还会继续产生分歧。

谁也做不了结论；然而，我们还是可以相信变化，相信进步的。民主，正如我在印第安纳州的老朋友梅雷迪思·尼科尔森所说过的，乃是一种探索，不断追求更美好的事物，而在追求这些事物，努力促其实现时，路子是很多的。但是，如果把这些路子都标画出来，我们又会发现，它们都只不过朝着两个总的方向。

我们考虑当前环境时，往往会忘记，人们为了争取到统治的特权曾经做了多么艰苦的努力。欧洲的全国性政府的成长，乃是为了争取在民族国家中发展一种中央集权的力量，从而可以强制那些占统治地位的贵族们接受和平。在许多情况下，中央政府的胜利，一个强有力的中央政府的产生，对个人提供了避风港。比起就近忍受小领主的剥削和残暴，人民宁愿要一个离开自己遥远的主宰。

然而，全国性政府的缔造者都必然是些无情的人。他们在方法上又往往是残忍的，但是他们坚定地力争实现社会所需要、所十分乐意的目标：能够维持和平、消灭内战、辖治难以驾驭的贵族，使得大多数的个人生活得到保障的一个强有力的中央国家政权。具有无情的力量的人，在新的开发地区是有其作用的，正如在民族国家形成中确立中央政府的权力时一样。社会由于他们的贡献和社会本身的发展而给予他们优厚的待遇。然而，在欧洲的民族国家的形成已经完结时，完成了自己使命的好大喜功和残忍无情就成为多余的了。

由此而产生一种日益强烈的感觉，认为政府是为了少数人的利益而管理的，少数人靠牺牲全体而发迹。人民要求一种平衡的——限制性的力量。于是，逐渐地通过城镇议会、同业公会、国家议会，通过宪法和人民的参与和干预，对独断专行的权力产生了限制。

另外一个有助于限制统治者权力的因素是由于形成了一种道德观念，认为统治者对于其臣民的福利负有责任。

美国殖民地就诞生于这一斗争过程之中。而美国革命则是这场斗争的一个转折点。革命后，这场斗争继续发展，在我国的公共生活中具体体现出来。有那么一些人，由于看到美国独立战争年月里的纷扰，就退而认为民选的政府在本质上是危险的，在本质上是行不通的。朋友们，他们都是诚实的人，我们不能否认经验使他们有理由感到一定的疑虑。主张这种观点的最杰出、最诚实、最有才能的人就是汉密尔顿。他不耐烦进程缓慢的方式方法。从根本上讲则是由于他相信共和国的安全有赖于其政府的独裁的实力，相信个人的命运要服从政府，相信从根本上讲，在一小群有才干、有为公精神的公民指导下，一套庞大而强有力的中央组织乃是最适合的政府形式。

然而，杰斐逊先生，在1776年夏天草拟了《独立宣言》以后，也转而思考同一问题，却采取了不同的观点。他没有让自己迷恋于表面形式。在他看来，政府只是达到目的的一种手段，而其本身并不是目的；它可能是个避风港、是一种帮助，也可能是一种威胁和一种危险，这全看情况而定。我们看到他认真分析社会情况，以便为这个社会组织一个政府。我们没有贫民。我们人口的大多数是劳动者，我们的富人很少，财产也有限，离不开体力或专业的劳动。劳动阶级的大多数都拥有财产，耕种自己的土地，拉家带口，而由于对他们劳动的需求，他们能够从富人和当权者那里取得相当的代价，足以养家糊口，丰衣足食，而不必过分操劳。

他认为，人民有两套权利，一套是“切身的权利”，一套是取得和拥有财产的权利。所谓“切身的权利”，他指的是有权享受思想自由、形成和表达意见的自由、根据个人天赋和知识安排个人生活的自由。为了保证这第一套权利，政府在行使其职能时不得干预到个人。然而，即使是杰斐逊也意识到，行使财产权时是很可能干预到个人权利的；离开政府的协助，财产权即不能存在，因此，政府必须进行干预，但不是去消灭个人主义，而是加以保护。

诸位都熟悉随之而发生的伟大政争；汉密尔顿和他的同党企图建立操纵一切的中央权力机构，最后怎样在1800年的大选中为杰斐逊先生的政党所击败。在政争中产生了两党，就是我们今天都知道的共和党和民主党。

从此，在美国的政治生活中，开始了新的时代，个人和体制对立的时代，个人主义成为美国生活中的伟大口号的时代。最有利的经济条件使这一时代长久而昌盛。在西部边疆，土地实质上是无代价的。只要不是逃避谋生的职责，谁也不会毫无谋生之路。萧条可能发生，也确实发生过；然而萧条改变不了一个根本性的事实：大多数人民的生活，一部分依靠出卖劳动，一部分依靠土地供养，因而饥饿和无家可归实际上是不可能的。在最坏的情况下，总还有可能爬上一架带篷马车，向西部迁徙，在东部无法立足的人总可以在西部未开垦的大草原上找到安栖之地。我们的自然资源丰富，不但可以救济本国人民，还可以和全世界苦难的人共享；我们可以邀请欧洲的移民，伸开双手给予欢迎。根据传统，发生一次萧条，就在西方开发一片新的土地；甚至暂时的不幸也服务于我们的光明前途。

在十九世纪中叶，一股新的力量解放出来，一片新的梦境也展现出来。那股力量就是人们所谓的工业革命，蒸汽和机械的发明，现代工业工厂前身的出现。梦境，就是梦想有一套经济结构，足以提高大家的生活水平；使最卑微的人对豪侈也不是可望而不可即；先是用蒸汽动力，随后用电力，消灭了距离，把一切人从最沉重的体力劳动的苦难中解放出来。可以预期，这一切必然要影响到政府。在此之前，人们对政府只要求它创造条件，使人民可以幸福地生活、和平地劳动、安定地休息。现在，人们要求政府帮助实现这新的梦境。然而，梦境上空也有阴霾。要实现它需要具有惊人意志和惊人抱负的人的才智，否则，财力物力的使用和新的建设发展是得不到完善的解决的。

机器时代的好处是如此地明显，于是，合众国政府无畏地、愉快地、而且我认为也是正确地把苦乐一起担当起来。人们认识到，由于完善的工业体制的一切优点，任何代价也不为过高。因此，过去半个世纪的历史，在很大程度上就是一伙金融巨头的历史，他们的做法没有人去过于认真地予以查究，而由于他们带来了结果，还给了他们相应的荣誉，而没有过问他们究竟使用了一些什么手段。把铁路修到太平洋的那些金融资本家，个个都是无情的，往往挥霍浪费，而且时常是腐化的；然而他们毕竟修了铁路，我们今天还在使用。据估计，美国纳税人在这一过程中为美国的铁路系统多付了三倍的价钱；然而，尽管如此，最终受惠者还是合众国。只要我们有无代价的土地；只要我们的人口在迅速增长；只要我们的工厂还满足不了我们自己的需要，社会就宁愿让那些好大喜功的人去自由行动，去取得无限的好处，仅只要求他们提供给我们如此需要的经济结构。

在这个扩张时期，大家机会均等，而政府的任务不是干预，而是帮助工业的发展。这是企业家们自己所要求的。开始征税的目的是为了“奖掖初生的工业”——我想在座的年纪较大的会记得这个提法在不久前曾经成为一个政治问题。当时铁路是受津贴的，有的时候是现金拨款，更多的情况是无偿拨给土地；美国最有价值的油田有一些就拨出来资助修筑通向西南部的铁路。当时初生的商船队就是靠现金拨款，或邮政津贴资助的，目的是让我们的轮船可以通航七大洋。我的一些朋友告诉我，他们不要政府经营企业。这个，我同意；然而，我怀疑他们是否理解过去的个中奥妙。因为，一方面，美国的方针是主张政府不应经营与私营企业竞争的企业，另方面，按照美国的传统，特别是在共和党执政的各个时期，企业界则常向政府提出向私营企业提供各种政府援助的紧急要求。有的人告诉诸位他不希望看到政府干预企业——他说的是真话，而且理由很充足——而他往往又是第一个跑到华盛顿要求政府向他的产品征收寓禁关税的人。经济情况一旦不利，像两年前那样，他又会同样迅速地去找合众国政府要求贷款；而这也正是复兴投资公司的由来。每个集团都要求政府保护它的特殊利益，却不理解政府的职责端在于保护全体公民的个人自由权和私有财产权，而决不能偏袒个别的小集团。

现在回顾起来，我们可以看到，转折发生在世纪交替之际。我们那时已经到达最后的边疆；已经没有无代价的土地，我们的工业组合已经形成一些巨大的、不受控制的和不负责任的国中之国。头脑清晰的人，已经看到机会不再均等的危险而感到可怕；看到日益扩大的公司，像过去的封建贵族一样，可能威胁到个人谋生的经济自由。正是在那个时刻，我们的反垄断法诞生了。向大公司提出了挑战。那第一个伟大的进步共和党人西奥多·罗斯福以“打破垄断”为主旨参加了总统竞选，毫无顾忌地大谈其拥有巨大财富的罪人。当时的政府如果有什么方针的话，那就是把时钟拨向倒转，去破坏大型组合而又回到大家都是小业主的时代。

而那是不可能的；西奥多·罗斯福被迫放弃了“打破垄断”的思想，采取对“好的”垄断和“坏的”垄断区别对待的办法。最高法院提出著名的“理性裁决”，似乎指的是，工业力量的集中，只要其取得力量的方法以及对其权力的使用合情合理，是可以允许的。

1912年当选（总统）的伍德罗·威尔逊，对此情势看得更清楚一些。以前杰斐逊曾经担心侵犯个人生活的政治势力，威尔逊则了解新的势力是金融势力。他看到二十世纪的专制暴君就是高度集中的经济体制，为数众多的个人要靠它才能安居和糊口，而它的胡作非为和贪得无厌（如果不加控制）就会使众多的个人陷于饥饿和贫困。在1912年，金融势力的集中还没有进展到今天的程度；但它已经进展到足以使威尔逊先生认识到它的充分含义。现在读一读他的演说还是有意义的。今天所谓的“过激”（而我有理由知道我是指何而言）比起威尔逊先生发起的运动要算温和的了。“谁也不能否认，”他说，“个人奋斗的道路越来越窄，越来越没有余地；对于我国工业发展有所了解的人都不会看不到，除非你同已经控制本国工业的人合作，大宗的信贷是越来越难取得的；而且，谁也不会看不到，谁要是想自己开业去同大资本组合控制下的生产程序相竞争，马上就会发现自己被排挤掉，或者被迫盘出，遭到吞并。”如果没有发生世界大战——如果威尔逊先生用八年的时间来处理内政而不是国际事务——我们今天很可能处于完全不同的情势。但是，远方传来的欧洲隆隆炮声，日益震耳，迫使他中断对这个问题的探讨。他如此清晰地看到的问题，已经作为遗产留给我们；不论我们站在这场政治争论的哪一方，谁也不能否认这是值得政府严重关切的一件事情。

对今天的情势稍加观察就会十分清楚地看到，我们过去所理解的机会均等已经不复存在。我们的工业已经建立起来；现在的问题是，在当前条件下是否过于庞大。我们早已到达了最后的边疆，无代价的土地实际也已没有了。我们的人口半数以上不再生活在农场上或土地上，并且不能靠耕种自己的产业来谋生。西部草原那种形式的安全阀已不存在，由东部经济结构造成失业的人，已不能到西部从头做起。我们也已不能邀请欧洲移民来分享我们的无限富裕。我们现在对自己人民提供的也只是单调的生活。

我们不断提高关税的制度，终于给我们带来不利的反应，由于别的国家征收报复性关税，造成了北方的加拿大边境、东方的欧洲市场、南方的拉丁美洲许多市场和西方的太平洋地区的相当一部分市场的关闭。过去向这些国家出口剩余产品、在这些国家建立工厂的我们许多大工业组织，已经被迫处在四面关税壁垒之中。这已经造成它们在国内的工厂减产和就业机会减少。

正如种地的自由已经终结，经营企业的机会也已缩小。是的，人们还能开办小型企业，依靠天赋的机智和才干去对付竞争；但是，一个接一个的领域已经全被大公司先入而主宰，甚至在没有大公司涉足的领域里，小业主要想开业也是处于不利地位。过去三十年的无情的统计数字表明：独立的企业主是在进行一场胜利无望的赛跑。诸位邻近的副食店主都清楚，他或者被逼入绝境，或者告贷无门，或者像威尔逊先生所说那样，被有高度组织的集团竞争者“排挤掉”。最近，对美国企业的集中情况作了一次认真调查。调查表明，我们的经济生活为六百多家公司所操纵，这些公司控制着美国工业的三分之二。其他三分之一则分散属于一千万个小业主。更令人震惊的是，看来如果集中的过程保持同样的速度，则在一个世纪以后，全部美国工业都将受控于十几家公司，而掌握这些公司的大概不过百人。简言之，我们正在稳步走向经济寡头制，甚至已经进入了经济寡头制。

显然，这一切都要求重行核定原有的价值观念。仅只是多建一些工厂，多造一些铁路，多组织一些公司，这样的人既可能有益于社会，也可能是祸害。大投机商和金融大王的日子已经完结，过去只要他们肯建设，肯兴办，我们是要什么就给什么。我们现在的任务不是发现或开采自然资源，或者生产更多的商品；而是更冷静、更平稳地管好已有的资源和工厂，为我们的剩余产品重新开辟国外市场，处理消费不足的问题，按照消费调整生产，更公平合理地分配财富和产品，使现存经济组织适应为人民服务的需要。开明政治的时代已经到来。

正如过去的时代那样，中央政府首先曾是一个避风港，接着又成为障碍物；现在，在更严密的经济结构里，集中的、好大喜功的金融部门也已不再是众望所归的公仆，而形成为一种威胁。我还可以就此作进一步的比较。我们并不曾因为在十八世纪时全国政府形成威胁，就认为应该放弃建立全国政府的原则。今天，我们也不应该仅仅因为它们的势力容易被滥用就放弃建立所谓大公司的强大经济部门的原则。过去，我们是采用逐步把它改造成民主立宪政府的办法来解决过分好大喜功的政府的问题。今天，我们也是在改造和掌握我们的经济部门。

据管见所及，政府在处理它同企业关系方面的任务，应该是促成一种经济上的民权宣言，一种经济上的宪法秩序。这是政治家和企业家的共同任务。这是建立一种更长久的安定秩序的最起码的要求。

有幸的是，当前的情势表明，建立这样一种秩序不仅是政府应该采取的方针，而且也是唯一能保证我们经济结构安全的路线。现在，我们都知道，除非存在普遍的繁荣，也就是说，除非购买力在全国各个集团之间得到均匀分配，这些经济部门是不能够存在的。因此，甚至最自私的大公司，从它自己的利益出发，也会高兴地看到恢复原工资水平、消除失业、使西部农民回到原来习惯了的顺境，并保证两种经济部门都得到长久的安定。因此，某些开明的工业行业本身也在试图限制其内部的每个个人和企业集团的行动自由，从而维护大家的共同利益；同样，各地的商人们都在要求建立某种形式的组织，以使事物得到和谐的安排，即使这样做会使商业内部的个别单位的行动自由受到某种程度的限制。

我不需要作更多的说明。我说的很简单，很不完全，但诸位都可以联系自己的企业或行业加以阐述，而不会有什么困难。我以为，凡是实际卷入经济斗争的人——也就是说，凡不是生来就拥有安全的财富的人——都能从切身经验和个人生活中体会到，我们现在必须把以前有关美国政府的概念用之于今天的情势。

《独立宣言》是以一种契约的语汇来论述政府问题的。如果我们依照它所由产生的思路去考察，政府不得不是一种妥协的关系，一种契约。根据这种契约，统治者被授予权力，而人民从自己被授予某些权利的考虑也同意那种权力。政治家的任务从来就是根据社会秩序的变化和发展去重新规范这些权利。新的条件向政府和管理政府的人提出新的要求。

比如，我作为纽约州的州长，在旨在撤销纽约州警察厅长职务的公诉程序中，曾经坚持认为，在现代的条件下，公职人员仅只避免违法犯罪是不够的。他还有一项积极的责任。我讲的实质含义是，如果他取得大量金钱，如经控告，就有必要讲清楚这笔财富的来源。从这个意义上讲，这笔财富就带有为公众所关心的性质。我当时说过，在财务上，大众公仆比普通公民更要求具有刚正不阿的正派作风。

我觉得，通过过去四分之一世纪的立法和民意的趋向，我们正在形成一种观点，即认为私人经济势力也是一种——姑且借用一个常用词汇——公众委托。我认为，任何个人或集团要想继续享有这种势力，必须取决于他们是否满足那种委托。已经攀登上美国经济生活高峰的人，最能体会这一点；令人高兴的是，其中许多人已在敦促这一伟大社会契约具有此种约束的性质。

这一契约所规定的条件，一方面可以追溯到我们合众国的诞生，另方面也完全适应于当前的新的经济秩序。

凡人都具有生活的权利；而这指的是，他也有权谋求舒适的生活。他可以由于懒惰或犯罪而放弃实施这种权利；但是不能否定掉他的这种权利。我们实际上没有饥馑或粮荒；我们的工农业结构能够生产得敷敷有余。我们的政府职能，不论是正式的和非正式的，政治的和经济的，都对每个人负有责任，应该给他们提供条件，使他们通过自己的劳动，从总的财富中取得足以满足其需要的一份。

凡人都享有对其本人财产的权利；这指的是，最充分地保证他享有储蓄安全的权利。否则，人们就无法度过那些依常理不能劳动的时期：童年、疾病、晚年。谈到财产，这项权利是首要的；其他涉及财产的权利都必须服从于它。如果，按照这一项原则，我们必须限制投机倒把、操纵市场、甚至金融家的活动，我认为我们必须作为必要而接受这种限制，目的不是去妨碍个人主义，而是去保护个人主义。

这两项条件主要必须由那些个别的人予以满足，这些人自称并实际控制着主宰我们工业生活如此重大一部分的那些大工业和金融组合。他们要当的不是普通的企业家，而是财产的主宰。我并不打算说什么产生这些主宰的制度是荒谬的。我很清楚，他们一定能够无畏地和得力地承担起同这种权势俱来的责任。许多开明的企业家本来就理解这一点，所以我这一声明基本上不过是老生常谈，唯独有一点含义需得补充说明。

这一点含义，简言之，就是金融界和工业界的负责人必须同心协力达到共同目标，而不能各行其是。他们必须在必要的地方牺牲这种或那种个人的利益；通过相应的自我克制来谋求普遍的利益。正是在这一点上，政府的正式职能——即政治职能——可以发挥其作用。为了达到同心协力达到共同目标，只要独行其是的人、竞争不讲道德的人、投机不顾后果的人、伊什梅尔或者与大家作对的英萨尔，只要他们拒绝合作来谋求公益，看来又打算把工业引回到无政府状态，要求政府出面加以限制就是适宜的。同样，如果作为一个集团，他们运用集体的力量去损害公益，政府也必须迅速出面来保护公众的利益。

政府应该只是作为最后的手段才去运用经济调节的职能；除非在高度的责任感驱使之下，在政府提供了尽可能的帮助和平衡作用之后，私方的主动努力已经最终失败，不宜轻易运用。迄今为止，由于还没有尝试，也就谈不上最终失败；因此我还不愿贸然假定我国国民已经无力应付当前的情势。

这最高契约的终极目的在于保证自由和争取幸福。在过去的一个世纪里，我们在这两方面都有很多的教训。我们都知遭，个人自由和个人幸福是毫无意义的，除非两者都符合“于己有利必须于人无害”的原则。我们都知道，那些古老的“切身权利”，即阅读、思考、言论和选择生活方式的权利，无论如何都必须受到尊重。我们都知道，剥夺其他人的这些基本权利的行动自由是不在任何契约的保护范围之内的；而政府在这方面就是要保持一种平衡，使一切个人都可以参与，只要他愿意参与；一切个人都可以得到平安，只要他愿意平安；一切个人都可以取得同他的能力相适应的权力，只要他承担随之而来的义务。

这一切都是细水长流的事。眼前有什么目标，就马上要求拿出保证取得结果的现成计划，这种人的简单无知实在是再明显也不过了。人类所追求的事并不如此简单。管理政府包括制订政策，以及应用政治技巧去尽可能实施政策而又同时获得普遍拥护这样一种艺术；要善于规劝、领导、有所牺牲和不断地进行教育，因为政治家最伟大的责任就在于教育。然而，在我刚才谈到的事情上，我们的学校是严峻的，我们学得也是很快的。这样学到的教训一定不要忘记，即使在投机市场好转的精神麻木状态也不要忘记。我们必须争取到达不可能再发生萧条的时代；而如果这就意味着牺牲掉通货膨胀性繁荣中来之甚易的利润的话，那就牺牲掉它罢；牺牲了只有好处。

对美国的信心，对我们的个人负责传统的信心，对我们制度的信心，对我们自己的信心，都要求我们认识这古老社会契约的新目的。我们将要达到这些新的目的，正像我们对于杰斐逊在1776年为我们设想的，杰斐逊、罗斯福和威尔逊努力争取实现的那个明显的乌托邦尽到了我们的责任一样。我们必须做到这一点，不然的话，我们大家都会被共同失败所引起的悲惨浪潮所吞没。但是，失败并不是美国的习惯；让我们在伟大的希望的激励下肩负起我们共同的重担吧！